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当前行政管理制度化和法制化的思考

摘要：本文从行政管理的制度化和法制化的基本概念出发，在分析了行政法治化的功能和意义，回顾了依法行政的历程的基础上，对当前我国依法行政中存在的问题与不足进行了探讨，并提出了改进建议。以期以一得之言，抛砖引玉，使依法行政中存在的问题得到全社会多方面的关注与研究。

关键词：行政管理；制度化；法制化；进程；问题；对策

目 录

摘要： 1
1 引言 3
2 行政管理制度化法制化的内涵及其意义 3
2.1 相关概念 3
2.2 行政管理制度化法制化的目标 4
2.3 行政管理制度化法制化的功能和意义 5
3 行政管理制度化法制化的进程 5
3.1历史沿革 5
3.2当前行政管理制度化法制化中存在的问题 6
4 行政管理制度化法制化对策建议 8
4.1 树立依法行政理念 8
4.2 同步政治体制改革 9
4.3 提升行政执法能力 10
4.4 加强行政立法建设 10
4.5完善行政监督体系 11
5结语 11
参考文献 12

1 引言
行政管理是全世界每一个国家都需要面临的政府行为，其能否科学高效地实施直接关系着国家政治，经济，文化等各个领域的发展，更是与公民及法人的切身权益息息相关。因此来说，科学健康的行政管理是一件关乎国计民生的大事，那么怎样的行政管理才能称之为科学健康的呢，在我国，就是要适应制度化和法制化，将行政管理纳入法律的规范范畴，使其与依法治国，政治体制改革同步推进，最终形成高度的政治文明生态。
2 行政管理制度化法制化的内涵及其意义
2.1相关概念
2.1.1 行政管理
行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。
广义的行政管理是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。同时也指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的定义是指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。
2.1.2 行政管理制度化法制化
行政管理制度化和法制化，就是通过法律对国家行政管理的各项活动、各个环节进行调节和规范，将行政管理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化，为国家行政管理提供法律依据和法律保障。
2.2 行政管理制度化法制化的目标
2.2.1组织的制度化法制化
行政组织是依据一定的法律程序建立的,为实现国家权力推行政务的管理机关。它是行使管理职能的机构和组织系统,是行政管理活动的组织者、承担者,即行政主体,具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。建设行政组织法制化既包括组织机构管理层面，也包括行为或活动层面及监控层面，即是要建设全方位的，全面化的的法制管理制度。即是要对行政主体及其相互关系进行规范,要对行政机关的设置、任务、地位、组成、职权、职责、活动程序和方法、编制，以及有关行政工作人员( 公务员)的录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动及其职务上的权利义务等方面进行科学全面，操作性强的制约。
2.2.2程序的制度化法制化
行政程序法是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。行政行为的实施必须符合公开、公正、参与、复审、效率、顺序、程序及时等原则，没有行政程序的法治化就无从谈及行政管理的制度化和法制化，二者相辅相成。公共权力由于具有强制性和稀缺性，因此常常被滥施滥用，公民的基本权利和自由因此会受到影响，市场竞争秩序会被破坏，行政效率会降低，所以行政程序的制度化和法制化是非常重要的。
2.2.3职权的制度化法制化
行政机关对于行政相对人来说是具有单方向性，即强制性的，因此是行政关系中的“强者”，这就会造成一种强者对弱者的管理或命令状态，如果这种权力不被制约和规范，那么弱者的权益就很容易被侵犯，因此行政权必须被纳入制度的范畴，进而形成法律。具体来说，行政权是国家权力中最活跃，积极性最强的权力，首先它相对于立法权来说，更具活跃性，绝大部分的全国人大极其常委会制定的法律都要由行政机关来具体施行，从某种程度上来说行政权是诸多法律法规表述者，直接面对广大公民、法人。其次与司法权相比，行政权又具有更强的主动性，司法权的实施首先在于诉讼，是被动的，而行政权则是要求积极主动去满足人民群众的需求，是需要“主动出击”的，没有行政权的法治化，这种积极性和服务性就难以得到全面的体现。综上所述，只有法制化的行政权才能最大程度地体现法律法规的实质，才能保障公民权利维护、和实现，才能将行政权力的分配、调整、行使科学合法地加以限制，才能使公民享受到更为公平，公正且高效的行政服务。
2.3 行政管理制度化法制化的功能和意义
对于个人和家庭来说，无规矩难成方圆，对于国家行政来说，则是无法治难成体系。随着我国社会的不断发展，行政管理已经涵盖了经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个社会方面。作为运用国家权力对社会事务的管理活动，行政管理即是社会生活之大事，也是关系每一位人民群众，每一个公民法人切身权益的“常事”，其重要性不言而喻。
首先，行政管理的制度化和法制化建设对于推动社会主义市场经济体制、政治体制改革意义重大，科学健康的行政管理制度可以促进和谐社会氛围的构建，可以促进社会文化体制变迁，同时也是世界行政生态环境的要求。
其次，行政管理的法制化是加快依法治国进程的保障，是依法治国的重要环节。依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家。它要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动通通依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。由此可见，行政管理的法制化是依法治国战略中重要的组成部分。
3 行政管理制度化法制化的进程
3.1历史沿革
3.1.1改革开放前
新中国成立后，我国的民主和法制建设发展经历一段曲折的历程。刚开始为了尽快恢复战争所带来的严重创伤，使工业，农业，科学技术与国防体系建设步入正轨，我国实行了计划经济制度，当时的状况下，该制度将有限的建设资源进行了最大程度的整合，一度改善了国民经济与生产生活水平，但随着经济社会发展，其弊端也逐步显现出来，政府管得过多、管得过死，权力过分集中带来了严重的官僚主义作风，社会生产经营自主权受到伤害，人民群众的生产积极性受到压抑，政府的人民公仆形象受到伤害。因此旧的计划经济管理体制必须进行改革，具有中国特色的社会主义市场经济体制呼之欲出。
3.1.2改革开放后
改革开放后，我国行政管理制度化和法制化建设取得了很大的成绩，民主政治的目标得到了科学有效的实现，在较大程度上实现了从人治到法治的转变。回首发展之路，在十五大报告里关于行政管理法制化有如是表达，即要在制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”。在行政机关机构设置上，据有关资料统计,截止2012年底,我国财政供养人员已达3670万人,比1978年增长82.3;财政供养人员占全国总人口的比例已由1978年的2.1上升到3，即平均每30个人养活一个吃“财政饭”干部，过于庞大的行政机构尾大不掉，对改革深入、经济发展及党群关系等都有很大负面影响，所以改革开放以来，我国对行政机构进行过多达四次的精简。且随着社会不断发展，行政文明建设的步伐逐渐加快，行政组织从过去的官僚机逐步转变为现代的具有专业分工的专业组织，强调管理向强调服务发展。更具民主化和专业化；组织法规更趋于标准化。一些社会性、专业性较强的公共事务，逐渐被转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。
总而言之目前我国已初步形成了以依法治国为主体的具有中国特色行政管理制度化和法制化的模式，走上了建设健康民主的国家行政管理的道路。但与此同时，我们也不能对行政管理尚存的问题和不足视而不见，掩耳盗铃，毕竟我国经历了长达两千多年的封建社会，相关的意识观念的转变存在难度，行政管理制度化和法制化建设起步亦较晚，缺乏足够的经验积累，行政法制尚不完善，只有一边勇敢大胆地创新建设，一边及时发现问题，纠正问题才是取得行政管理制度化和法制化建设全面胜利的有效方法。
3.2当前行政管理制度化法制化中存在的问题
3.2.1依法行政意识淡薄
我国有着长期的封建社会历程，封建思想遗毒还有一定程度的影响，民主观念比较淡薄，官僚思想严重，“人治”传统根深蒂固，人大于法，权高于法的观念还很普遍，国家治理要完全按照法律法规来进行还没有形成思维习惯，依法行政意识还较淡薄。表现在具体实践中，就是民众与行政部门两方面都存在不重视法制的现象。对于民众来说，相当比例的人认为办事需求人，有人好办事。于是无论任何事情，只要事关行政组织，首当其冲想到的就是找熟人，甚或行贿！民众的这种思想行为追本溯源即来源于落后的政治文明观念。那么作为行政部门呢，严格依照法律法规行政的思想是否已形成主流？答案是否定的。于是巧立名目，乱收乱罚，假公济私，互相扯皮等等不良现象层出不穷，严重损害了政府在人民群众心中的形象，带坏了社会风气。从以上两方面分析可以看出，事实上行政主体与行政相对人，即公民及法人，他们对待依法行政的观念是相互影响，甚至互为制衡的，行政部门的法律意识缺乏会直接伤害公民权益，反之公民意识淡薄又会助长行政部门的不良风气。
3.2.2行政立法不够规范
当前我国行政组织的设置，职责，权限等主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》来进行规定，其中，地方人民政府组织法只是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的一个章节存在着，内容笼统，只有十五条，操作性不强。此外仅有的这些法律法规也多限于对事权的规范，而直接针对权力配置与实施的法规还处于缺位状态，诸多行政事项及程序没有组织法依据，行政组织法律法规系统化，全面化还有一段很长的路要走。
3.2.3行政组织设置失当
长期以来，我国的行政组织设置存在不少问题，譬如同一件事出现多个部门同时管理的现象，而且这种情况还存在于行政管理的多个领域，极为普遍。也即民众口中的多头执法，多层执法，大盖帽满天飞，送走县级来市级的状况。这种行政层次过多，职责重复率太高的现象不仅浪费了国家资源，影响了行政效率，而且给民众的生活工作等领域都带来了负担。“办事难，事难办”的情况经常因此而起，同一件事，这个部门推诿那个部门，群众只能在这种互相推来推去中无奈地奔波，等待，自身权益收到侵害。
3.2.4管理方式亟待改进
首先在行政决策方面，民主化还较低，特别是个人中心主义比较严重的领导，以及管理经验较为丰富，取得的成绩较高的人员，他们往往依据自身个人经验累积及认知领悟来对行政大事做出决策，随意性很高，责任意识淡薄。此外，人治式决策往往透明度低。无论是决策依据还是决策后果都有暗箱操作的可能性，最终受害的还是广大人民群众。
3.2.5监督制度尚不健全
没有监督与责任的权力就如同脱缰野马其破坏性远远大于建设性，所以对于诸多行政行为缺乏合理完善的监督机制是可怕的，只有以权力监督权力才能使其在轨道中良性运行，然而目前我国的行政监督机制还有很多不完善之处。监督主体限于行政机关内部，通俗来讲即自己监督自己，这种监督力度可想而知。而由于行政执法透明度不高，所以其他的政治力量和社会力量比如社会团体，新闻舆论等对行政执法的监督很难接触到实质内容，因此也就监督乏力。
4 行政管理制度化法制化对策建议
4.1 树立依法行政理念
理念建设是非常重要的，它是行为的前提，是行动之纲。由于种种原因，目前我国依法依规行政的理念尚为淡薄，诸多法律法规还停留在表面，未能实施到具体的行政实践中，这种状况亟待改善。要想在全社会树立起坚实的依法行政理念，首当其冲的就是要深刻理解与领悟依法行政的内涵及实施步骤。依法行政首先要做的就是在行政机关，公务员甚至广大民众中建立牢固的法治观念。所谓法治观念，它是指人们对法律的性质、地位、作用等问题的认识和看法，也就是依靠法律管理国家、管理经济和治理社会的观念。法治观念的实质是指法律至上、以法治国的理念、意识与精神。是指以人们的法律观、法制观和法感情为基础的一系列法律观念，是人们在参与有关法律的社会实践过程中自身认识发展的内化与积淀，是主体将自己的经验和法律知识加以组合的结果。由上述定义不难看出法律意识，法治观念的重要性及运行规律，实践中建设社会主义法律文化会受到我国传统法律文化与西方法律文化的双重影响，对此必须取其精华，去其糟粕，从而使我国的法律文化建设取得更大发展，使依法行政的观念深入人心。
具体而言，就是要通过多种办法，多种渠道从基层行政部门开始不断强化依法治国、依法行政的相关理念，譬如开展定期的理念建设培训；组织各种相关宣传活动；在工作人员间开展相关主题的征文比赛，相关案例的集中学习讨论；将理念建设细则化，加强其可操作性，并加入到人员的绩效考评中去等，总而言之就是通过各种方式方法来全面提升工作人员的理论素质，加强自身的依法行政意识，身体力行地改变作风观念。此外，完善的行政监督机制必不可少，在进行思想观念建设的同时对具体行政行为实施严格的监督，强化正确的行为，处罚失当举措，只要这样才能将行政执法中传统的官僚意识彻底摈弃，才能将“遵守法律的意识”变为行动，也才能让长官意志、以言代法，以权压法，干涉司法等不良现象得到彻底的治理。
4.2 同步政治体制改革
所谓政治体制改革，就是在社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治组织的相互关系及其运行机制的调整和完善。
2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。
由上可以看出，行政管理的制度化，法制化是政治体制改革的重要内容之一，没有行政的法制化，政治体制改革就无法推进。因此，行政制度化法制化需要与政治体制改革同步。在政体改革中，即提出要改革政府工作机构，要政企分开，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，要适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，从而提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。政体改革还要求要把发展民主与健全法制结合起来，强调民主要制度化、法律化，坚持依法治国。
具体而言，首先应该摒弃“西化”，“自由化”就是不好，就是崇洋媚外这种简单单纯的思维，应该大胆“学习借鉴人类政治文明的有益成果”，尤其是西方一些发达国家的政治文明。正如任仲夷所主张：“政治体制改革要像经济体制改革那样，学习借鉴国外（尤其是西方）先进的政治文明。”，“政治就是管理，管理就有共性、工具性和普遍性。”，“虽然民主制度源于西方，却是人类共同的文明成果，具有普世价值”，“西方一些发达国家现在社会比较稳定，经济发达，生活富裕，是他们总结了许多成功与失败的经验教训的结果，这是人类的文明，肯定有好的东西值得我们学习、参考、借鉴”。我们必须承认中国传统文化最大的特色就是专制，缺乏民主，只有诚恳地看清自己的不足之处，才能谈及进一步的改革发展，因此在这个问题上需要好好地向西方学习。其次，要推行透明公开的阳光政治。透明公开既不姓“社”也不姓“资”，是完全可以搬“西方”的做法过来用的，且在互联网时代，在技术上这是轻而易举的事情。在具体操作中可以采取“试验田”的方法，像经济体制改革一样，搞“政治特区”，办“试验田”。从试验开始，突破一点，再行推广，就可以稳步前进。譬如可以在某一个地区、某一个领域先搞试验，取得经验，然后推广。
4.3 提升行政执法能力
行政机关的行政行为与执法能力息息相关，公务人员的执法能力既是行政规范的直接表达，也是政府形象的代言者，人民群众对行政法度的理解认知绝大部分要来源于公务人员的具体执法，所以说执法能力高低是影响行政力度的重要因素。
在行政实践中不乏会看到有的行政人员素质水平低下，把国家赋予的执法权当做私有物，滥施滥用，以权谋私，贪赃枉法，视人民群众的权益于不顾，还有的执法人员业务水平很差，不懂法，以违法的执法来制约违法行为，结果自是可想而知。
那么如何提高执法人员的能力素质呢。首先就是要有形成制度的长期的职业道德，职业操守教育培训，使每一位执法者都能将法制观念深入骨髓，按法执法，使他们树立正确得人生观，价值观，世界观。同时要加强政治学习，提升政治素养。此外要加强执法者法律知识学习，要明确并不是站到了执法岗位就会立刻懂法，就会永远知法，只有不断学习，更新所学知识，与时俱进，才能更好地为人民服务，而不是一味地“管理民众”。要知道一切行政管理执法方式都必须以遵守宪法和法律为根本原则，都必须坚持制度管人、管事、管权。最后要建设强大完备的监督机制，使监督与责任永远为权力的正确实施保驾护航。
4.4 加强行政立法建设
我国是一个拥有以宪法为核心的社会主义法律体系的国家，在全社会各个领域基本实现了有法可依，但在行政管理方面的法律法规还有待加强与改善。在生活中我们经常会发现巧立名目，乱收费罚款的现象，这些现象追根揭底是由于立法不规范，立法监督制度不健全所造成的。有的地方，有的领域无法可依，或者有法不依，有法难依旧，于是不良执法行为便乘虚而入，扰乱了社会秩序。事实上，行政立法是委任立法，是附属性立法，它必须坚持按权限立法，以法立法，依程序立法及民主立法的原则，依法立法是依法行政的重要部分，那些立法谋私，立法侵权的行为必须得到严厉制止，行政处罚，行政许可关系民众切身利益，不能随意为之，此外立法监督必须时刻在线，没有强大的监督机制。再完美的法规都会在执行过程中大打折扣。立法同时也是一种程序性过程，所以立法程序的法制化同样重要，建立科学立法规范，加强立法项目立项和论证制度，做好立法调研工作势在必行。
4.5完善行政监督体系
我国全社会的监督体制具有“人民监督”，“民主监督”的特色，涵盖了政党监督、人民代表大会监督、政协民主监督、司法监督、政府专门机关监督、社会监督等六大方面，这六个方面构成一个宏大、协调、互补的监督系统工程，即中国特色社会主义监督体制。其中行政监督是一项重要组成部分。概括而言，行政监督是对国家行政机关及其工作人员遵守法律、法规、规章，执行决定、命令的情况的督察，目前我国的行政监督主体主要是行政机关的内部监督。在实践中应切实做好一下两方面的任务，首先要保障和强化上级监督、审计监督、监察监督的力度, 用严惩，狠惩来制约行政违法行为。其次应将执法案卷检查、抽查形成制度, 从而使其规范化，长期化，对检查和抽查中发现的问题必须及时处理，不拖拉，不暗箱操作。再次是对行政执法举报、控告、申诉受理制度给予足够重视，充分调动全社会的积极性，参与性，鼓励社会性的监督广度与深度, 可依推行引咎辞职制度, 强化惩罚结果。
5结语
行政管理的制度化和法制化是我国市场经济建设的要求，也是政治文明建设的体现，从世界范围来看现代化的政府职能早已从过去的官本位转化为民本位，我国的政府管理也需要从官僚性回归服务性。正因如此，在依法治国的中国，行政管理的制度化与法制化才势在必行，且锐不可当。只有从行政组织，行政程序，行政职权等方面全面开展法制化建设，从根本上保障和提高行政管理的效能和效率，才能使其通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，最优地实现预定的国家任务，并达到应有的社会效果。

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