论高等学校反腐倡廉制度体系建设.doc

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论高等学校反腐倡廉制度体系建设
衣 玉 琛
（山东理工大学 山东 淄博 255049）
〔摘要〕反腐倡廉制度建设既是党的制度建设的重要方面，又是反腐倡廉建设的重要保障。高等学校反腐倡廉制度建设要坚持系统性、科学性、实践性原则，按照改革创新、突出重点、统筹规划、重在建设的要求，建立健全学校党风廉政建设责任制方面的政策制度，建立健全涉及党风廉政建设的各类工作规范和行为规范，建立健全党风廉政建设的监督和查处制度体系。
[关键词] 党的建设；反腐倡廉；制度建设

随着国家科教兴国战略和人才强国战略的实施，高等教育在国家经济社会发展中的地位日益重要，社会的需要要求高等教育深化改革、转变体制。同时，高等教育的投入在增加、规模在扩大。无可置疑，由此带来的是高等学校腐败案件也在增多，特别是在部分地区、部分高校，呈现出易发、多发、频发的现象，给高等教育事业的发展带来许多不良影响，严重制约了我国高等教育的健康发展，损坏了高等教育的形象。如何在党和国家大的反腐倡廉制度体系框架下，建立针对性强的高等学校反腐倡廉制度体系，是一个值得认真研究和探讨的问题。
一、充分认识高等学校反腐倡廉制度建设的重要性
（一）制度建设是高等学校反腐倡廉建设的重要保障
党风问题事关党的生死存亡，事关国家的长治久安。坚决反对腐败、加强党风廉政建设是我们党的一贯立场。建立健全惩治和预防腐败体系是党的反腐倡廉建设的一项重大工程。在惩防体系建设中，教育、制度、监督三者相互依存、相互渗透、相互影响、相互促进，其中制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。胡锦涛总书记在中纪委第五次全会的讲话中指出：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。”[1]制度建设在高等学校反腐倡廉工作中具有极其重要的意义和作用，它是深入开展反腐倡廉工作，有效预防和治理腐败的基础和重要保障。
（二）改革开放以来，我们党高度重视并大力进行反腐倡廉制度建设
改革开放以来，我们党高度重视并大力进行反腐倡廉制度建设，逐步恢复、建立、健全和完善了一系列重要的法规制度。在建立反腐倡廉领导体制和工作机制方面，党中央国务院颁布和修订了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。在规范领导干部廉洁从政行为方面，党中央制定并实施了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列党员领导干部廉洁从政的行为准则和道德规范，建立健全了防止利益冲突制度。在对公共权力和领导干部行使权力的制约和监督方面，以法律形式对各级人民代表大会常务委员会加强对同级人民政府、人民法院和人民检察院行政权、审判权、检察权的监督作出了规定，建立了行政监察、审计监督、行政复议和行政诉讼制度，加强对行政机关及其工作人员的监督。党中央还制定了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》等一系列规定，对党内监督的各项具体工作进行规范和完善。在依法依纪惩治腐败方面，制定并不断完善了包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规。逐步形成了党和国家层面的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。[2]
（三）我们党高度重视教育领域里的反腐倡廉制度建设
在教育系统，国家教育部根据党中央和国务院关于反腐倡廉制度建设的总体要求和安排，从高等教育实际出发，先后制定出台了《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》、《教育部执行党风廉政建设责任制实施办法》、《关于直属高校党委领导下的校长负责制实施意见》、《高等学校信息公开办法》、《关于实行高等学校招生工作责任制及责任追究办法》、《关于惩治学术不端行为的若干意见》、《仪器设备、医药等大宗物资采购监管办法》等一系列政策制度，为高等学校推进反腐倡廉制度建设提供了政策依据和行动指南。[3]与此同时，各高等学校紧紧围绕建立健全学校惩治和预防腐败体系，积极贯彻中纪委、教育部、监察部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，开展“制度创新年”和 “制度建设年”活动，制定实施办法，建立工作规范，积极推进干部人事、财务管理、招标采购、基建工程、招生考试等各项改革，加强管理和监督，注重从源头上预防腐败。我们在反腐倡廉工作部署中，坚持改革创新、突出重点、统筹规划、重在建设的基本要求，以制度建设为抓手，将制度建设与落实建立健全惩防体系的各项任务同步推进，仅在2010年就制定修订了40余项反腐倡廉规章制度，基本形成了适合学校特点的制度体系。
二、高等学校反腐倡廉制度建设的基本原则
反腐倡廉制度建设是加强学校党风廉政建设和反腐败工作的必然要求，是学校依法治教的内在要求和基本内容，是学校行政管理规章制度的重要组成部分。反腐倡廉制度建设既要遵循制度建设的一般性规律，又要突出制度反腐的特殊性要求。在反腐倡廉制度建设的过程中，我们牢牢把握了以下几项基本的原则。
（一）坚持系统性原则
要建设科学严密、完备管用的反腐倡廉制度体系，必须在制度建设的前期进行总体规划和设计，以突出系统性要求。马克思主义哲学告诉我们，世界上的任何事物都是相互联系的，都存在着相互影响、相互制约的关系。反腐倡廉制度体系的建设也是这样，必须考虑制度规范调整对象之间和各个制度之间的相互联系，避免体系当中的制度内容缺失，或者相互冲突、相互打架的现象，进而形成内容完备、协调配套、便于操作的制度体系。要实现制度建设的系统性要求，应注重从三个方面来把握。一是注重制度效力的层级性。高等学校反腐倡廉制度体系既包括党和国家以及教育主管部门制定、具有普适性或者适用于高校的制度规范，也包括学校层面制定的制度规范，还包括学校职能部门、院系和直属单位制定的制度规范。其中下一级别的制度规范是为了落实上级制度而制定的，在内容上，不能停留于简单机械地照搬照抄上一级制度内容，应更加细致、更具针对性；在效力上，也不能违背上一级制度的规定与精神。另外一个层面，从单个制度规范本身来看，制度文本的形式通常表现为意见、条例、规定、办法、细则等，其效力也体现出层级性。二是注重制度内容的全面性。从制度规范调整的对象看，既包括各级组织和单位，也包括管理人员、科研人员、教师和学生；从制度规范调整的范围看，要涵盖学校决策、管理的各个方面，包括学校财务管理、招生考试、采购招标、基建修缮工程、干部选拔任用、学生管理、科研经费、资产管理、校办企业等各个领域，覆盖决策、执行与监督的各个环节，确保权力运行到哪里，反腐倡廉工作就延伸到哪里，相应的制度建设就保障到哪里；从制度规范的调整方式看，既要有教育、监督方面的规定，也要有预防、惩处方面规定。三是注重制度规范的配套性。反腐倡廉制度体系既应有实体性规范，也应有程序性规范，既应包括权利义务配置规范，也应包括责任保障规范，还要注意不同制度之间的一致性和衔接性。[4]
（二）坚持科学性原则
反腐倡廉制度建设要达到有效管用的目标，在制定过程中，必须突出科学性原则。表现在三个方面：一是制度内容本身要科学。要遵守法制统一原则，学校层面的规章制度要与党和国家以及教育主管部门出台的上一级法律法规、政策制度相一致，不能相违背、相冲突。二是制度制定的过程要科学。制度建设的过程是一个总结、深化、学习、借鉴、创新的过程，必须进行深入广泛的调查研究。搞好调查研究是进行制度建设的基础性工作。调查研究的途径包括：要认真研究上一级层面的政策制度，切实把握上级要求什么、禁止什么、提倡什么、反对什么，做好结合的文章。要对以往的工作进行认真的总结和梳理，看看有什么好的做法，用制度形式固定下来，也看看存在什么样的问题，找出解决的途径和办法。要认真研究国内外高校特别是高水平大学的做法和相关的制度规定，“在提倡改革的年代，在想要改革什么，怎么改革的时候，模仿成功的范例是极其自然的选择”（日本学者天野郁夫语）[5]119。要积极吸收地方政府和国有企业在反腐倡廉制度建设方面的有效做法。三是制度生效的程序要科学。经过广泛调查研究形成的制度文本，在充分征求各方面意见后，要履行法定的生效程序。根据规定分别由党委常委会、校长办公会或教职工代表大会讨论通过后形成正式文本，既不能以校长办公会代替党委常委会，也不能以党委常委会、校长办公会代替教职工代表大会。
（三）坚持实践性原则
我们进行制度建设的动因源于反腐倡廉实践的需要，制度建设的目的也要服务于反腐倡廉建设实践。高校反腐倡廉制度建设不能无的放矢，也不是越多越好。制度建设要根植于学校教学、科研、管理工作的实践，与国家教育政策和学校发展战略相一致，全面融入学校的各项工作之中。坚持实践性原则，要突出把握好三点：一是注重制度的针对性。制度规范的主体、客体、内容指向性要明确，避免泛泛而论、粗制滥造、照搬照抄。缺乏针对性的制度等于没有制度。要密切结合高等学校的工作实际，针对权力运行的关键环节和容易出问题的重点部位，制定工作规范，完善工作流程，加强管理监督。二是注重制度的可操作性。目前出现的制度执行力不够的主要原因，与有些制度缺乏可操作性有关，从逻辑上讲，制度的内容不够周延。有的制度只规定了应该怎么做或者不能怎么做，违背了有什么后果或者承担什么责任，由谁来实施责任追究，往往没有规定或者规定不细，使制度变成了一纸空文。因此，制度建设既要注重完善程序性规定和责任性规定，防止实际操作中的任意性；又要防止制度过于原则性或简单化，对于基本制度要制定相应的实施细则或实施办法。三是注重制度的前瞻性。反腐倡廉制度建设不仅要立足当前、也要着眼长远，要总结高校惩治和预防腐败的内在规律、对未来反腐倡廉工作进行适当的前瞻，并使制度具有与时俱进的调整性，防止制度滞后于实践，保证反腐倡廉制度的适应性。[4]
三、构建高等学校反腐倡廉制度体系
高等学校反腐倡廉建设由重视单个的制度建设，到更加注重反腐倡廉制度体系的建设，标志着高等学校对制度建设在反腐倡廉工作中的作用认识更加自觉，走上了制度反腐的轨道。高等学校反腐倡廉制度体系应该由哪些制度要素组成？从反腐倡廉工作的内容来看，应该包括宣传教育方面的制度、管理监督方面的制度、风险防范方面的制度、违纪行为惩处方面的制度；从管理学的角度来看，应该包括责任体系、工作规范和行为规范体系、监督和查处体系，即解决谁来抓、抓什么、怎么抓的问题。结合山东理工大学反腐倡廉制度建设的实践，我们认为，高等学校应重点强化以下制度建设。
（一）建立健全党风廉政建设责任制方面的政策制度
通过制度建设，确定学校反腐倡廉工作的领导体制和工作机制，明确学校各级党组织和工作部门以及各级党员领导干部承担的领导责任和工作责任，明确党风廉政建设责任考核、责任追究办法。2004年我们修订印发了学校《贯彻落实党风廉政建设责任制实施办法》，以后又陆续出台了《党风廉政建设责任制考核办法》和《党风廉政建设责任追究办法》。2010年11月对《党风廉政建设责任制考核办法》进行了修订，在原有对处级领导班子考核的基础上，增加了对处级领导干部履行责任制情况的考核。2009年9月学校制定下发了《建立健全惩治和预防腐败体系责任分工实施方案》，将惩防体系建设的具体工作任务和责任，分解到了相关职能部门。
（二）建立健全涉及党风廉政建设的各类工作规范和行为规范
建立科学民主决策工作规范。制定实施《党委常委会会议制度》、《校长办公会会议制度》、《学校学术委员会章程》、《学校教职工代表大会暂行条例》，分别规定了党委常委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会议事范围、议事规则、议事程序。制定实施《学院党政联席会议制度》、《学院党总支会议制度》、《学院教授委员会工作条例》、《二级教职工代表大会暂行条例》，规定了学院各类会议的性质、主要议事范围、议事程序、议定事项的执行等方面的工作规范。
建立干部教育管理工作规范。制定了《关于加强干部队伍建设的意见》、《关于加强干部作风建设的意见》、《处级干部选拔任用管理办法》、《科级干部选拔任用管理办法》、《处级领导干部任职试用期管理办法》、《干部教育培训工作实施意见》、《处级单位、处级干部年度考核实施办法》等，规范了干部选拔任用、交流轮岗、辞职免职、教育培训、考核评价等各个环节的工作要求和程序。
建立行政运行管理工作规范。人事管理方面，制定实施《学校人事调配工作规定》、《专业技术职务聘任实施办法》；财务管理方面，制定《关于严肃财经纪律加强财务管理的规定》，建立预算编制与执行制度、货币资金管理制度、票据管理制度、基本建设资金管理制度、修购专项资金管理制度、学院经费开支党政负责人会签制度等；基建工程方面，建立“五权”分离制度，即项目立项及施工管理、物资材料招标、资金管理、工程监理、审计决算等权力，分别由不同的部门行使，相互监督和制约；物资采购方面，制定实施《学校物资采购管理规定》、《学校招标管理规定》，明确规定各类物资实施学校统一采购，凡符合招标采购条件的，均实行公开招标采购；国有资产管理方面，制定实施《学校国有资产管理办法》、《学校房地产管理办法》，建立健全学校国有资产配置、使用、处置管理制度；招生管理方面，制定实施《学校招生录取工作管理办法》、《学校艺术类招生专业考试管理规定》、《学校运动训练专业招生管理办法》、《学校高水平（优秀）运动员招生管理办法》，建立完善招生工作流程及工作制度；科研经费管理方面，制定实施《学校科研经费管理办法》，建立了科研经费预算、开支管理制度；学生管理方面，制定实施《学生干部选拔管理办法》和学生奖励条例、资助条例以及社会奖学金管理办法等。
建立党风廉政建设宣传教育工作规范。将党风廉政建设的内容纳入学校两级理论学习中心组、党员日常学习教育、教职工思想政治学习、大学生入党积极分子培训的学习范围，每年进行部署安排，并建立相关学习制度；每年举办两次面向处级干部和重点工作岗位人员的反腐倡廉建设报告会或警示教育活动，每年举办一次面向大学生的廉洁教育报告会；每年编印两期党风廉政建设教育参考资料；建立教书育人、管理育人、服务育人工作规范，每两年评选表彰一次“三育人”标兵。
建立纪检监察工作规范。制定实施《纪委全委会会议制度》、《行政监察工作暂行办法》、《纪检监察信访举报工作实施细则》、《特邀监察员工作暂行办法》等，建立了信访举报制度、案件审理制度、处级干部廉政档案制度、纪委书记办公会制度等。
（三）建立健全党风廉政建设的监督和查处制度体系
为保证党风廉政建设责任制的贯彻落实和各项党风廉政建设工作规范、行为规范的有效实施，必须建立健全完善的监督和查处制度。我们建立了领导干部廉洁自律制度，建立和完善领导班子成员专题报告履行党风廉政建设责任制、遵守廉洁自律规定情况的制度，建立领导干部述职述廉制度、诫勉谈话制度、问责制度，以及领导干部报告个人重大事项制度、领导干部经济责任审计制度，加强对领导班子和领导干部的监督。建立行政监察制度，对重要的工作环节和工作流程进行监察监督，制定实施《学校招生监察工作实施细则》、《学校招投标工作监督实施细则》、《学校重大专项经费使用监督实施细则》。建立民主监督制度，实施党务公开、校务公开、院务公开制度，成立党务公开、校务公开领导小组，制定公开目录和公开指南，确定公开的实施主体和监督主体。建立信访监督制度，制定实施《纪检监察信访举报工作实施细则》，畅通信访渠道，规范信访办理程序。建立审计监督制度，制定实施《学校领导干部经济责任审计实施办法》、《学校基建修缮工程项目审计实施办法》，建立审计工作联席会议制度、基建修缮工程全过程审计制度。建立违纪行为惩处制度，落实中纪委、省纪委有关规定，制定相关实施细则。
高等学校反腐倡廉建设是党的建设的重要组成部分，反腐倡廉制度建设是高等学校加强党风廉政建设和反腐败工作的基础和保障。高等教育作为社会子系统中一个组成部分，有其自身的组织特点和运行特点。高等学校的反腐倡廉制度体系建设既不同于政府管理系统，也区别于社会管理系统，更不同于国有企业，其制度建设应充分体现高等教育的行业特点和自身实际，也只有这样，才能实现制度建设的有效管用。高等学校要在党和国家及教育主管部门制定的有关反腐倡廉政策制度框架体系内，从学校自身实际出发，注重统筹规划、注重改革创新、注重吸收借鉴，逐步建立健全适应学校改革发展需要的反腐倡廉制度体系，促进高等教育系统党风廉政建设和反腐败工作，为办人民满意的教育、建设高等教育强国，提供坚强有力的政治保障。

[参考文献]
[1]胡锦涛：建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系 不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效[N].人民日报，2010-01-13.
[2]国务院新闻办.中国的反腐败和廉政建设（白皮书）[M].北京：中国方正出版社，2010.
[3]唐华生.高等学校反腐倡廉制度建设的新视域[J].扬州大学学报（高教研究版），2010：1
[4]祝光英.关于加强高校反腐倡廉制度建设的思考[J].中国高等教育，2010：（3～4）.
[5]李爱民.大学教育职员制度改革研究[M].北京：经济管理出版社，2009.
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