公务员制度讲座各章概念及重难点知识(第三章).doc

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第三章 职务与级别
一、基本概念
1、职位分类：即以职位为分类对象，根据公务员职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等因素分为不同的类别和等级，为公务员管理提供依据的人事分类制度。
2、品位分类：即以人为分类对象，通常以人的职务高低、资历深浅和应获得报酬的多少为标准对公务员进行分类的人事分类制度。
3、职位类别：是按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为不同的类别进行管理的职位管理制度。
4、职务序列：是依据所负责任的大小、难易程度的高低、资格条件的不同，而设置的从低到高的职务层次，形成机关的层级结构，也为公务员提供了职业发展的阶梯。
二、重点与难点问题解析
（一）什么是职位分类？其理论依据是什么？
职位分类，即以职位为分类对象，根据公务员职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等因素分为不同的类别和等级，为公务员管理提供依据的人事分类制度。
公务员分类制度是管理科学理论发展的产物，并且伴随着管理科学理论的发展而发展。
职位分类首创于美国，是以美国为代表的许多发达国家普遍采用的一种适应现代经济社会发展的需要而产生的科学人事管理方式和人事分类制度。1895年“科学管理之父”泰勒为了提高工作效率，通过对动作与工作时间关系的研究，提出了“工作分析”、“时间和动作研究”的管理方法，第一次系统地把科学方法引入管理实践，集前人管理思想和实践经验之大成，创立了“科学管理”理论,首开西方管理理论研究之先河，使管理从此真正成为一门科学,并得到发展。“科学管理”的根本出发点是提高劳动效率，通过提出科学的标准，包括选任标准、工作程序、工作方法和组织原则，以达到科学的分工和管理，从而提高生产效率的目的。
20世纪二十年代后，政府部门管理也开始应用科学管理思想。1923年，美国国会正式通过了美国第一个《联邦政府职位分类法案》，标志着现代人事管理制度的产生。职位分类制度从美国开始很快风行全球，西方国家纷纷效仿并以之改革公务员管理体系。
（二）职位分类有何特点？
职位分类作为一种现代人事分类制度，具有五个特点：
（1）职位分类遵循“因事择人”的原则，分类的对象是职位，而不是职位上的人；
（2）职位分类依据的基本标准要素，是该职位的工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件；
（3）职位分类不是解决某一个职位具体应该干什么，而是通过对职位面临的工作进行客观的分析与评价，进而确定每一个职位在全部职位分类结构中所处的位置，达到分类管理的目的；
（4）职位分类旨在通过实行科学分类来提高公务员管理水平；
（5）职位分类随着职位结构和组织职能、职位工作的变化而相应变化。
（三）公务员职位分类制度与品位分类制度的各有何优缺点？
职位分类与品位分类是两种基本的公务员分类方式，我国公务员法规定的分类制度就是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。
职位分类与品位分类这两种分类方式依据的理论基础不同，互有长短。
职位分类的优点在于：（1）因事设人而避免了因人设事滥竽充数现象；（2）可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才；（3）便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划；（4）可以做到职责分明，减少不必要的推诿纠纷，有利于获得职位的最佳人选，解决机构重叠、层次过多、授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化水平，使组织机构经常处于合理高效的状态。
但职位分类也有其缺点：（1）灵活性差。职位分类较适用于专业性较强的工作和职位，而对高级行政职位、机密性职位，临时性职位和通用性较强的职位，则不太适用。（2）管理成本高。实施职位分类的程序繁琐复杂，考核方面过于注重公开化和量化指标，需要动用大量的人力、物力，使人感到繁琐、死板、不易推行。（3）欠缺人性化。职位分类重事不重人，强调“职位面前人人平等”，因此严格限制了每个职位的工作数量、质量、责任，严格规定了人员的升迁调转途径，有碍于人的全面发展和人才流动，个人积极性不容易得到充分发挥。
品位分类制度则与之相反，其优点主要表现在：（1）结构富有弹性，适应性强，应用范围广，便于人事机构调整公务员的职务，所采用的级别随人走，免除了因职务变动和另有任命所带来的不安全感，能调动公务员工作的积极性，有利于个人的全面发展和人才流动；（2）它是建立在公务员应该是具有多方面知识的通才，而不需要很专门的知识这一认识基础上的，比较适用于担任领导责任的高级公务员；（3）注重按行政首长和上级主管的意图行事，有利于集中统一地领导，树立行政权威，分配工作任务特别是临时性的任务指派也容易。
然而，现代公务员职能范围日益扩大，分工愈来愈细，许多专业性、技术性工作进入公务员的工作领域，它也不可避免地暴露出一些缺陷来，特别成为业务类公务员管理的一大障碍：（1）不注重对工作人员现有岗位设置是否合理进行调查分析，因人设岗，容易造成机构臃肿、职责不清，人浮于事的局面；（2）在人事管理中主观随意性比较大，没有统一、规范的要求；（3）过分重视学历、资历、身份等静态因素，不利于学历低、资历浅但能力强、水平高的人才脱颖而出。总之，品位分类在对公务员管理的规范性、效率性、公正性方面都存在一定缺陷。
（四）我国怎样划分公务员职位类别？
职位类别是按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为不同的类别进行管理的职位管理制度。目前，我国已有的职位类别包括综合管理类、专业技术类、行政执法类以及法官和检察官类。除此之外，国务院还可以按照实际需要设立其他的类别。
1、综合管理类职位
综合管理类职位指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。
2、专业技术类职位
专业技术类职位指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。与其他类别职位相比，专业技术类职位具有三个特征：一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是具有不可替代性；三是技术权威性，这种权威性体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。专业技术类职位存在于各种机关中，是机关完成公共管理工作所不可缺少的组成部分，其重要性是其他职位不可取代的。
3、行政执法类职位
行政执法类职位指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类职位的本质特征。与综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类职位具有下列特点：一是纯粹的执行性，只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规、政策的职责。这一点，与综合管理类职位的区别尤为明显。二是现场强制性。依照法律、法规现场直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。
4、法官、检察官类职位
目前公务员队伍中除上述三类职位外，还有法官、检察官类职位。该类职位分别行使国家的审判权与检察权，具有司法强制性和较强的专业性，与其他类别职位的性质、特点存在明显区别。担任法官、检察官都要通过国家统一司法考试，因而与普通公务员的产生是有严格区别的。此外，法官、检察官必须由人大及其常委会任命，也与普通公务员由行政首长任命不同。
5、国务院设置的其他类别
公务员类别的划分应该根据公务员管理的实际需要而有所变化，公务员法授权国务院可以根据实践的需要，单独增设新的类别，为进一步完善职位分类制度预留制度空间。
（五）我国怎样设置公务员的职位类型和职务序列？
我国根据“职位类别”和“是否承担领导职责”这两个标准来区分公务员的职务类型，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务负有领导职责，具有组织、管理、决策、指挥的职权和责任。
非领导职务不负有领导职责，一般不具有组织、管理、决策、指挥的职权和责任，但是较高层次的非领导职务，可协助同级领导职务工作，经授权可以负责或协调某一方面的工作。 
公务员领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
综合管理类的非领导职务序列的职务层次分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
非领导职务与领导职务序列具有对应关系：巡视员对应厅局级正职，副巡视员对应厅局级副职，调研员对应县处级正职，副调研员对应县处级副职，主任科员对应乡科级正职，副主任科员对应乡科级副职。
我国还规定了非领导职务层次与领导职务层次对应的最高上限，“非领导职务层次在厅局级以下设置”。
（六）我国领导职务具体包括哪些职位？
国家级正职包括：中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全国政协主席，国家副主席，中共中央政治局常委。
国家级副职包括：中共中央政治局委员、候补委员，中央纪委书记，中央书记处书记，全国人大常委会副委员长，国务院副总理，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协副主席。
省部级正职包括：中共中央纪委副书记，中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协下属部委行署室和党组正职领导人（特殊规定的副职），各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）。
省部级副职：中共中央纪委常委；中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协下属部委行署室副职领导人（党组成员）和副部级机关（党组）正职；各省、自治区、直辖市党委（副书记、常委）、人大、政府、政协的副职领导人，省纪委书记；副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）。
厅局级正职包括：中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协直属部委行署室和下属司局室正职；中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协副部级机关（党组）副职；各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关的正职；副省级城市党委（副书记、常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪委书记。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职。
厅局级副职包括：中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协直属部委行署室下属司局室副职；各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协直属机关副职，副厅级正职；副省级城市党委、人大、政府、政协下属机关正职，各地市党委、人大、政府、政协副职，纪委书记。
县处级正职包括：各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关下属处室正职，副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位正职，各县市党委、人大、政府、政协的正职。
县处级副职包括：各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关的下属处室副职；各地市党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职；各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记。
（七）级别有什么功能？
级别的功能主要体现在两个方面：
一是确定工资及其他待遇的重要依据。级别除了是确定公务员工资待遇的重要依据之外，还和职务一起，共同确定其他待遇的依据。“其他待遇”是指政治待遇、工作待遇、生活待遇等。一般而言，工作待遇主要依据职务，而生活待遇比较侧重于依据级别。
二是平衡比较各类职务序列的标尺。我国公务员职务序列根据职位类别分别设置，便会出现多种职务序列，而多种职务序列对应同一个级别序列，级别就成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。例如，一个县长职位与高级翻译职位如果都是17级，那就说明这两个职务应该享受同等工资待遇。
（八）我国如何划分公务员级别？
1、我国公务员的级别共分为27级。
2、实行职务与级别的交叉对应关系，即“一职数级，上下交叉”。职务与级别相对独立，但并不是完全分离的。职务与级别是确定工资待遇的两个基本要素，级别与职务“一职数级，上下交叉”，即一个职务对应一个级别范围。例如，在我国27级级别层次中，县处级正职对应着7个级别，国家级副职对应着3个级别。反过来看，一个级别上也有不同的职务分布，例如，在第十级上，对应着综合管理类职位中的省部级副职、厅局级正职和厅局级副职等3个职务等次。这种职务与级别交叉对应的关系既不单纯重视考虑职位因素，又不是只偏重品位因素，而是充分体现职位与品位相结合的原则，符合级别的功能定位，也符合我国的工资制度。
3、我国公务员级别划分“向基层倾斜”。也就是说，越是基层的职务，对应的级别越多；越是高层的职务，对应的级别越少。国家级正职对应的级别最少，仅一个；办事员和科员职务对应的级别最多，都分别对应了9个级别。这是因为基层公务员职务晋升台阶相对较少，职业发展空间相对较小。为此应在级别设置中给基层公务员更多发展的机会，体现在职务与级别的对应关系上，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，使得基层公务员有更多晋升级别的机会，对基层公务员的激励效果会越明显。
（九）确定和晋升公务员级别的依据是什么？
确定公务员级别的总的原则是：公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。这就规定了公务员确定和晋升级别的四个依据：
1、职务。这里说的职务，不仅包括领导职务，还包括非领导职务；不仅包括综合管理类职务，而且包括专业技术类职务、行政执法类职务等多种职务。级别的确定与晋升应与职务相对应，在对应幅度内确定公务员级别。所任职务是确定公务员级别的一个基础性条件。每一职务的公务员都对应一定范围内的级别，如县长就对应7～10级这四个级别。这一级别范围、幅度是根据其职务确定的，公务员的具体级别只能在该范围、幅度内确定。公务员的职务确定之后，再根据其他依据，即德才表现、工作实绩和资历，在该职务所属的级别幅度内具体确定。
2、德才表现。这里所说的德才表现，反映公务员的素质，不仅包括思想品质，还包括能力才干。德才表现是确定公务员级别的重要依据。“德”是指公务员的思想品德状况。包括政治立场、职业道德、社会公德及个人私德等各方面的表现；“才”是指公务员的才能、能力，包括与职务相关的理论水平、管理水平、表达能力、办事能力等等。总的来说，即胜任职务的能力。德才表现也是公务员年度考核的重要内容。
3、工作实绩。此处的工作实绩，主要是指工作完成的数量、质量以及社会效果。公务员的工作实绩是公务员德才在任职中的具体实现，是对公务员完成工作目标的客观评价。工作实绩具有较强的客观性，在实践中具有较强的可操作性。但是，我国公务员管理中存在一个误区，即单纯以定量标准来衡量公务员的工作实绩，而忽略对其工作的质量评价。例如，过分强调以GDP增长率、招商数量等“硬指标”来评价地方领导的工作业绩，往往造成地方政府的政策失误。另外，工作实绩是公务员年度考核的重点，在实际操作中，公务员级别的确定，包括级别的晋升、降低等，在进行考核时都是以公务员的年度考核结果为主要依据。
4、资历。资历，包括学历、工龄与任职经历和年限等能反映资历的情况。比如博士生与本科生的初定级别是有区别的，工龄长短及在同一级职务上的任职年限在确定级别时也是重要依据。这就出现出任同一个职务，其级别会因人而异的状况。这其实是品位因素在级别中的体现。
以上四项既是确定级别的依据，又是级别晋升的依据。公务员在不晋升职务的情况下，只要合乎规定条件，也可以在职务对应范围内根据德才表现、工作实绩和资历晋升级别。我国公务员的职务等次和职数相对级别而言要少，公务员晋升职务的机会也较少，难度较大。因此，晋升级别成为公务员职业发展的重要阶梯，这是级别功能的重要体现。
（十）什么是公务员的衔级制度？
我国在人民警察、海关、驻外外交机构等特殊领域还设置了公务员衔级制度。衔级的主要功能是，在特定的工作场景下能够迅速辨识身份，理顺指挥关系，完成工作任务。因此，衔级一般有标志性装饰，衔级还反映国家给予特定公务员群体的荣誉。衔级根据实际管理需要依法设置。人民警察、海关、外交机构公务员的工作有自己的特殊性。
人民警察警衔设五等十三级：总警监、副总警监；警监共三级；警督共三级；警司共三级；警员分两级。
海关关衔设置为五等十三级，即：一等，海关总监、海关副总监；二等，关务监督共三级；三等，关务督察共三级；四等，关务督办共三级；五等，关务员共两级。海关总署正职授海关总监，其他职务授相应的关衔。
授予警衔和关衔都是以公务员现任职务、德才表现、担任现职时间和工作年限为依据，与公务员法规定的确定级别的依据相比还是有所差别的。衔级的确定没有强调工作实绩和资力，而将任职时间、工作年限也作为确定衔级的依据。
（十一）法官、检察官实行什么级别制度？
我国法官、检察官的级别由《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》分别规定，其级别设置既不同于普通公务员级别序列，也不同于人民警察、人民海关的衔级序列。法官与检察官没有采用“衔级”的概念，但是，具体设置又类似于衔级。
法官的等级是法官的职级划分系列。十二级法官主要划分为以下四等：（1）首席大法官，首席大法官只有一人，即最高人民法院院长；（2）大法官，大法官一共包括两级；（3）高级法官，共包括四级；（4）法官，共包括五级。
检察官的职务和等级序列的规定也类似。十二级检察官主要划分为以下四等：（1）首席大检察官，首席大检察官只有一人，即最高人民检察院检察长；（2）大检察官，大检察官一共包括两级；（3）高级检察官，共包括四级；（4）检察官，共包括五级。
法官等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据；检察官等级的确定，以检察官所任职务、德才表现、业务水平、检察工作实绩和工作年限为依据。可见，法官和检察官级别的确定特别强调了工作实绩和业务水平，尤其业务水平的规定反映了这两类公务员的法律专业性。

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