国有资本经营预算如何与公共收支预算对接.doc

国有资本经营预算怎样与公共收支预算对接作者：文宗瑜 刘微来源：财政研究中央本级国有资本经营预算即将实行, 标志着决策部门对于国有资本经营预算某些重大问题已经,做出了选择与回应, 热议数年国有资本经营预算开始进人实际操作阶段。不过, 这并不表明对这一问题研究就此结束, 目前国有资本经营预算运行仍然带有很强探讨色彩, 尚有某些重大问题需要深入强调和明确, 其中比较迫切需要处理是国有资本经营预算与公共财政预算对接问题。在统一政府预算平台上, 两个预算对接, 其首要之义就是要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段重要作用, 支持并服从于公共财政职能发挥, 通过支出安排弥补公共财政预算缺口。另一方面是要通过两个预算收支科目技术上调整, 由简及繁、由易及难, 实现两个预算下有关科目科学编制和有效对接, 最大程度保证政府资金统筹安排和技术管理上统一。一、构建政府预算体系所规定“两个预算”对接政府公共管理活动和政府可控资源配里之间存在着亲密依存关系。从市场经济国家发展经验看, 有效处理好这种关系必须依托对应制度, 即要通过政府收支预算来反应和约束政府行为, “ 以政控财, 以财行政” 。从我国正处在深刻历史变革时期现实来看, 提高政府管理水平、巩固经济体制改革成果以及推进行政管理体制改革等目更是凸显出把政府公共管理行为置于政府预算约束和规范之下必要性。并且, 一种政府应当只能有一本预算, 政府预算必须是全面反应政府收支总量和构造财政收支计划。作为经典政府理财、公共理财行为, 国有资本经营预算必须以合适形式反应在政府预算之中, 实现和公共财政预算对接。1.构建统一政府预算体系是深化改革规定。“ 公共财政”所规定政府预算首先必须具有“ 完整、统一”特性,即政府所有收支所有纳人政府预算统筹管理, 所有收人不能再分割为预算内、预算外、“预算外预算外”、各类基金等。这样做, 一是有助于明确政府职能范围。建立现代政府预算体系, 可以借助预算法律权威, 严格界定政府活动边界, 处理政府缺位与越位并存间题, 实现政府与市场友好运转。二是有助于强化政府社会职能。由建设型财政向公共财政转变, 规定政府在淡化经济建设职能前提下加强社会职能。政府主导职能变迁不仅仅体现为支出构造变化, 也波及行政理念和利益格局调整, 政府需要进行对应制度建设来推进这一进程, 即政府预算要通过建立立法机关与政府部门制衡机制, 形成对政府支出构造刚性约束, 遏制老式体制下政府一般存在投资冲动, 使有限财政资金尽量多地配置在公共领域, 为政府履行社会职能莫定物质基础。三是有助于提高政府管理水平。政府预算借助既定决策机制和监督机制, 可以保证政府收人来源和支出投向最大程度地符合绝大多数公众意愿, 可以实现对预算资金高效、集中管理, 提高政府对国民经济宏观调控能力。国有资本经营预算是一种经典政府性收支, 必须要纳人政府预算体系进行统一管理, 在保持政府预算完整及统一同步, 实行高效、合理、规范利益再分派。2.公共财政预算在政府预算体系中居于主导地位。公共财政预算、国有资本经营预算和社保蓦金预算共同作为政府预算墓本构成部分, 但三者在政府预算体系中地位和作用是不一样, 公共财政预算应当居于主导地位。公共财政预算在规模上、来源上具有其他两类预算无法比拟优势, 不仅维系着国家机器运转及国防安全, 主导着政府社会公共职能履行, 并且还承担着预算体系托底贵任。就国有资本经营预算而言, 国有资本盈利能力不确定性决定了其难以承担最终平衡责任。国有资本与其他资本形态同样, 规定在流动中增值, 但国有资本毕竟是资本特殊存在形式, 其在追逐利润同步, 也要重视社会效益, 往往濡要进入那些经济效益较低甚至是负效益、而社会效益很高行业, 这部分国有资本很难通过自身运行实现增值, 从而也难认为国有资本预算提供收人。同步, 由于我国国有企业改革尚未最终完毕, 符合市场竞争需要产权构造和法人治理构造尚未真正建立, 相称多竞争性领域国有企业由于自身机制不够顺畅而陷于困境, 也难以成为国有资本经营预算稳定收人来源。而就社保基金预算而言,其职能与定位更是不也许为整体预算平衡提供资金支持。因此, 在任何状况下, 公共财政预算主导地位都不会变化。3.把国有资本经营预算纳人政府预算体系。在构建统一政府预算体系前提下, 规定把国有资本经营预算纳人其中。这样做首先是有助于强化有关部门制衡监督。国有资本经营预算讨诸实行之后, 其波及变现和经营收益所产生现金流将十分可观, 假如在制度设计上出现漏洞, 将导致难以估计损失。把国有资本经营预算纳人政府预算体系,有助于强化部门之间制衡和监仔, 有助于实现预算信息透明和共享, 有助于实现部门分工基础上互相监督。二是有助于减少预算管理运行成本。假如国有资产管理部门单独进行预算管理, 由于缺乏有关人才和机构, 将不可防止地走上机构扩张和人员膨胀之路,这无疑会加大政府行政成本, 有悖于建设高效政府执政思绪。并且从技术角度来讲, 伴随公共财政制度改革不停深人, 财政资金管理水平已经得到较大提高, 完全可以满足国有资本经营预算资金管理需要。三是有助于防备公共风险。目前, 我国政治稳定、经济发展, 构建友好社会不停获得实质性进展,但潜在公共风险仍然不容忽视,尤其是社会矛盾加剧、自然灾害爆发以及国际环境恶化等方面, 都不排除发生突发性风险也许。对此,首先规定政府提高执政水平和驾驭能力, 另首先需要有雄厚财力支持。把国有资本经营预算纳人政府预算体系, 可以提高政府在特殊条件下统筹调度能力, 保证有限政府资金集约使用, 从而增强抵御公共风险能力。4.在政府预算平台上完毕“ 两个预算”对接。把国有资本经营预算纳人政府预算体系后, 规定在政府预算这一平台上完毕公共财政预算和国有资本经营预算对接。在政府预算平台上意味着国有资本经营预算要和公共财政预算同样, 要遵照我国现行政府预算编制、审批、执行及监督等有关程序, 尤其是要严格遵守人民代表大会制度框架内法律规范要尽量保证预算编制、审批、执行及监份等主导部门一致性。而两个预算对接则包括了两个层面愈思。第一, 资金渠道上对接。即国有资本经营预算应当支持并服从于公共财政职能履行, 国有资本经营预收入一部分要用于弥补公共财政预算缺口。当然, 这种资金流动并非绝对是单项。在预算科目整合后, 也不排除公共财政预算用于支持国有企业发展资金安排到国有资本经营预算中也许。第二, 预算科目上对接。就收支科目而言, 国有资本经营预算要在政府收支科目规定下建立起自己收支科目体系。在此基础上, 要深入对公共财政预算中相似科目进行调整和修订, 使两个预算收支科目互不反复或各有侧重, 实现、政府资金统筹安排和技术管理上统一。二、国有资本经营预算支持并服从于公共财政职能履行国有资本宏观层面作用发挥, 决定了国有资本经营预算不也许独立于公共财政预算之外, 而是要支持公共财政职能充足履行,并作为公共财政预算附加预算提交人大审批。从保证公共财政预算、社保墓金预算、国有资本经营预算统一与平衡出发, 还要在国有资本经营预算支出安排中, 拿出适量国有资本经营收人用于弥补社保基金预算缺口和公共财政预算缺口。1.对处理公共财政预算与国有资本经营预算关系。国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段, 难以独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共财政预算关系时, 要一直坚持以构建公共财政预算为主导独立与统一相结合政府预算体系为目, 把国有资本经营预算作为公共财政附加预算, 支持并服从于公共财政职能履行, 这样既有助于维护政府预算统一性, 又可以保证国有资本发挥比保值增值更大作用。详细来说, 就是将国有资本经营预算收人一部分用于弥补公共财政预算缺口。其中, 首先要弥补是公共财政因支付改革成本所导致支出缺口。我国经济体制改革一直是政府推进, 与此相对应, 由此而产生各项改革成本也责无旁贷地由政府承担, 公共财政一直是改革成本重要支付载体。在全面改革攻坚阶段改革成本规定在几年内集中式大额支付, 公共财政面临更大支付压力。另一方面, 要弥补是公共财政因服务加紧发展所导致支出缺口。中国各项改革,是以不放松发展为前提改革, 虽然中国经济发展模式已经由政府推进为主导逐渐转变为以市场推进为主导, 但政府作为公共产品提供者,仍然要承担重要发展任务,并且是全面协调可支持发展。因此,在支出范围上波及全局, 在数额上需求量大, 在时效上需要持续投人,这无疑是对公共财政支付能力巨大挑战。2.国有资本经营预算社会经济作用强化及职能定位。国有资本经营预算不仅仅是为了实现国有资产保值增值, 而是要发挥作为政府宏观调控衍生手段功能。从国有资本管理到国有资本经营, 再到国有资本经营预算, 规定辨别国有资本在宏观层面与微观层次作用及详细规定。国有资本在宏观层面作用及详细规定, 应定位于发挥政府宏观调控作用, 强化其社会经济职能定位。尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大“ 两大” 国家, 国有资本宏观调控作用有助于全社会资源配里效率提高、有助于处理中国改革攻坚阶段深层次社会经济问题国有资本在徽观层次作用及详细规定, 应定位于追求国有资产保值增值, 引导并强调国有企业及国有控股企业提高竞争力, 竭力实现股东利益最大化。长期以来,国有资产管理误区, 体现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次作用及详细规定。研究国有资本预算, 实行国有资本经营预算, 就是要强化国有资本在宏观层面作用, 提高国有资本在宏观层面规定。详细而言, “ 国有资本经营预算是政府宏观调控衍生手” , 应当从宏观调控高度去定位国有资本经营预算目, 使国有资本经营预算首先支持并服从于公共财政职能发挥, 而把国有资产保值增值作为微观层次规定。3.国有资本经营预算要作为公共财政预算附加预算提交人大审批。以公共财政预算为主导, 在政府预算平台上实现“两个预算” 对接, 规定深入体目前预算上报形式上就是公共财政预算与国有资本经营预算不是平行上报, 而是把国有资本经营预算作为公共财政附加预算上报人大。国有资本经营预算服务于并附属于公共财政预算, 不仅体现为国有资本经营预算最终目要服务于公共财政预算目, 并且体现为国有资本经营预算制度要依托既有公共财政预算。国有资本经营预算从编制到审批及审批后执行, 都不能独立于公共财政预算外。在公共财政预算框架下, 国有资本经营预算由财政部门主导编制后, 可以保持其相对独立特性, 以公共财政预算附加预算形式报送人大讨论, 在立法机关通过修正与改善后, 接受人大审批, 进而执行。这样既保证政府预算完整性, 又可以将国有资本经营预算和公共预算区别开来。可以说, 国有资本以附加预算形式向人大提交并审批, 与逐渐建立统一政府预算体系目是一致。三、“两个预算”对接所规定“双缺口弥补”在政府预算平台上, 实现两个预算对接, 其首要之义就是要使国有资本经营预算支持并服从于公共财政职能发挥, 详细做法就是通过资金渠道上对接, 把国有资本经营预算收人一部分用于弥补公共财政预算缺口。由此, 还将引申出国有资本经营预算收人一部分要优先用于弥补社保基金预算缺口。1.“ 两个预算”对接难点与重点是“ 怎样支出” 。实现两个预算对接是国有资本经营预算配套机制。不过, 怎样实现对接还需要处理某些认识和操作上困难。而这些困难重要是围绕“ 怎样支出”发生。就收人而言,以税收收人为主公共财政预算和以国有资本收益为主国有资本经营预算界线是比较清晰, 禽要处里状况是, 在国有资本经营预算实行之前有部分国有企业已经在税收之外向公共财政预算上缴一定利润。例如对石油、石化企业征收尤其收益金, 烟草企业上缴税后利润等。在国有资本经营预算实行后, 类似利润收取应当反应在国有资本经营预算收人当中。和收人相比, 支出问题就复杂多。在国发26号国务院有关试行国有资本经营预算意见中相对明确国有资本经营预算支出包括两大类, 一是资本性支出, 即根据产业发展规划、国有经济布局和构造调整、国有企业发展规定, 以及国家战略、安全等需要, 安排资本性支出。二是费用性支出, 即用于弥补国有企业改革成本等方面费用性支出。这两类支出目前在公共财政预算安排中均有所波及。那么怎么处理这些支出基本思绪是通过科目技术上调整来完毕资金支出调整。公共财政预算在对有关收支科目调整修订后侧重于对各类型企业无差异性支持而国有资本经营预算则侧重于对国有企业支持。除此之外, 还必须跳出这一思绪, 要基于强化国有资本经营预算宏观调控衍生手段职能需要, 根据资金规模, 直接在国有资本经营预算支出中列支用于弥补公共财政预算缺口和社保基金预算缺口资金。2.国有资本经营收益要优先用于社保基金预算支出缺口弥补。我国社会保障基金缺口巨大是一种不争事实, 对其进行弥补重要意义更是不言而喻。关键是钱从何处出按照目前体制, 无疑只能由公共财政预算来承担。不过公共财政预算年年面临各方面支出增长规定, 支出存在着很强刚性特性, 很难一次性安排巨额资金或是常规性安排较大规模资金划归社保基金。并且, 考虑到社保墓金支出刚性, 弥补社保基金缺口资金来源必须具有稳定性和可预见性, 那么在既有条件下, 国有资本经营预算收人就应当成为其来源之一。尤其是国有资本变现收人和国有优先股分红收人, 要尽快考虑通过国有资本经营预算支出规划将其划拨为社保基金。在中长期, 应当按照建立全国范围内综合统筹社会保障体系思绪, 推进或强制各地国有资本经营预算在建立全国统一社保基金预算中发挥重要作用。3.国有资本经营收益可根据需要用于公共财政预算支出缺口弥补。近年来经济发展和财政体制改革, 使政府税收收人持续迅速增长, 但政府同步面临着改革与发展双重任务, 其支出需求也在加速扩大, 仅靠税收增长难以化解支出压力, 公共财政缺口因而展现加大态势。因此, 三种预算统一与平衡规定国有资本经营预算收人一部分应当用于弥补公共财政预算缺口, 维持公共预算平衡。目前和未来一段时期, 中国公共财政缺口在相称程度上是由于支付国有企业改革成本而产生, 而国有资本经营预算收人很大一部分是国有资本变现收益, 这部分收益来源于历史存, 以历史存量来弥补历史成本符合财政预算编制收支对应原则, 这部分收人理应用于弥补公共财政预算缺口。中央级次国有资产管理机构应当按照年或年预算, 分阶段变现竞争性领域部分国有资产, 同步把资源性国有资产大部分收益划归中央财政, 用子弥补中央公共财政缺口。地方政府级次国有资本经营预算也要根据当地实际, 以支出中安排对公共财政预算转移, 重点处理国企改制成本问题。四、“两个预算”收支科目调整及对接实现两个预算对接, 从预算编制方面要做好两个预算收支科目调整工作。这项工作应当紧密结合我国现行政府收支分类改革进程及其规定, 由简及繁、由易及难稳步推进, 可以容许存在一定期期内试点和过渡, 最终目是要实现两个预算下有关科目科学编制和有效对接。1.尽快完毕两个预算收支科目调整和对接工作。实现对接前提是两个预算都要做出有关调整和完善性基础工作。以中央级次为例, 首先是要建立起国有资本经营预算收支科目体系。按照也许发生收支科目进行设, 首先要贯彻年所推进政府收支分类科目改革规定,另首先应当考虑和公共财政预算实现对接禽要, 由简及繁进行安排。在科目设上, 一是怎样确定最商级科目级次。对此比较便捷选择是设到“项”级, “项” 之下再根据国有资本经营预算收支特点进行细分。这样国有资本经营预算收人可以仍然沿循现行收支方案安排, 直接作为非税收人一项, 以便和公共财政预算对接。二是在支出科目设下, 要分别按照功能和经济分类措施进行设里, 而不能简朴为资本性支出和费用性支出。另一方面, 要尽快修订公共财政预算收支科目体系。一是要调整收人科目, 对于已纳人国有资本经营预算中央监管企业和烟草企业利润上缴科目, 如类非税收人下款下“ 国有资本经营收人” 以及款下“ 烟草商业税后利润收人”等要予以取消转由国有资本经营预算反应。二是调整支出科目。对此波及到问题较多, 是两个预算收支科目实现对接难点和重点。因此, 在下面重点讨论。2,在试点期或过渡期可容许两个预算支出存在相似科目。伴随市场经济体制改革深化, 在年全面实行政府收支分类改革方案中, 公共财政预算支出科目中已经没有直接针对国有企业资本性支出科目, 对企业支持重要是以科技创新、出口退税、奖励补助、贴息等市场化方式进行投资性支出基本没有目前保留只有对国有金融企业“ 补充资本金”科目, 并且上述支持采用均是无差异原则, 并不单独针对国有企业进行。因此, 临时不波及和国有企业经营预算对接问题。需要关注重要是费用类支出, 尤其是针对国企改制成本支出。公共财政预算支出科目中还设置某些这样科目, 如“ 社会保障与就业”类下“ 企业关闭破产补助”科目, 此外尚有某些功能类下改制成本性支出, 如“ 环境保护”类下“ 职工分流安里”科目。就国企改制成本性支出而言,在建立国有资本经营预算支出科目时必然要波及, 并且要分愈加细致。对此, 在国有资本经营预算起步阶段, 可以在两个预算分别进行设里, 不进行调整其区别重要反应在支出对象上, 公共财政预算包括对所有企业支持, 国有资本经营预算只限定在国企或深入限定为监管企业。其目重要是考虑在一定期期国企改制成本支出需求很大, 总规模宜增不适宜减并且两者科目设针对支出对象有一定差异, 因此, 应当容许一定试点期或过渡期以个预算年度为宜, 待对国有资本经营预算实行效果进行初步评估后, 再做调整。3.两个预算支出中相似科目调整可以从各有侧重为起点。在试点期或过渡期内, 两个预算支出中相似科目不做调整, 但在支出对象或范围上则要有所侧重。由于中国已进入到政治经济社会体制全面改革新阶段, 改革深化中会出现许多新间题, 这就规定公共财政预算支出、国有资本经营预算支出有关科目应各有侧重, 分别关注并处理不一样问题。总体上来说,公共财政预算应当贯彻无差异原则, 在不违反国际规则前提下, 对企业支持应当包括所有类型, 而不拘泥于国企而国有资本经营预算则以国有企业为主, 尤其是对大型国企竞争力扶持有关资本性支出, 当然此类支出科目设也不适宜以追加资本金方式体现, 而是应当尽选择市场化方式运作。详细到资本性支出上, 公共财政预算在差异原则下, 更要侧重于科技创新、中小企业等支出而国有资本经营预算更应当集中资金支持点产业、重点企业。对于费用性支出, 要逐渐以国有资本经营预算支出为主, 逐年减少公共财政预算支出中有关科目数额, 经一种预算年度过渡, 在公共财政预算支出中取消此类科目。