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论彭真的民族区域自治思想

谭晓钟
（四川省社会科学院历史所，四川成都610072）
[摘要] 民族区域自治制度是我们国家的基本制度，彭真对我国民族区域自治制度的建立、巩固和发展，作出了不可磨灭的贡献。彭真认为：民族区域自治制度符合我国国情，必须坚持。坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持党的领导；必须坚持实事求是；必须坚持依法办事；必须坚持发展经济；必须维护国家统一、社会稳定和民族团结；必须大力培养少数民族干部；必须坚持民主集中制。
[关键词] 彭真；民族区域自治；民族团结
[中图分类号] A84 []A []1001-8999 (2014) 06 -0086 -05
[收稿日期]
2014 - 09 -10
[作者简介]谭晓钟，男，四川省社会科学院历史所副所长，副研究员。
我国是一个多民族的大国，国家统一和各民族团结，是国家富强和民族繁荣的基石和保障。民族区域自治制度，就是我国维护国家统一和民族团结的基本制度。彭真为我国的民族区域自治制度的建立、巩固和发展，作出了不可磨灭的贡献。他在长期参与领导社会主义革命和建设伟大事业中，形成了他的民族区域自治思想。他的民族区域自治思想，充实了马克思主义民族区域自治思想宝库，丰富了邓小平理论的民族区域自治理论，成为中国特色社会主义理论的重要组成部分。学习、研究彭真的民族区域自治思想，掌握其立场、观点和方法，对于指导新时期中国共产党的民族区域自治工作无疑有着重要的意义。
一
我国的民族区域自治制度，是中国共产党人把马克思主义的基本理论同中国是多民族国家的具体实际相结合的产物，是党在长期领导我国新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设的实践中逐步形成的。中国共产党在早期实践中，很早就认识到民族工作的重要性。但当时党的民族工作理论还不成熟，受苏维埃俄国及苏联的影响很深，曾经在相当一段时期内仿效苏俄，不切实际地提出过承认民族自决权、进而要建立联邦制国家的纲领。后来，随着对中国国情的认识逐步深入，党的民族工作理论也逐步符合中国的实际，开始认识到仿效苏俄的民族工作经验和制度，在中国是行不通的。因此，党从1938年召开的六届六中全会开始，就提出了在我国实行民族区域自治的主张，这标志着党的民族工作理论已经初步摆脱了苏俄模式，开始形成自己的具有中国特色的民族工作理论。
20世纪40年代后期，随着中国民主革命的节节胜利，新中国的曙光已初现在地平线。在中国这样一个多民族的大国，建立一种什么样的国家结构体制，无可回避地摆在党的面前。尽管党已经提出了在中国实行民族区域自治的主张，并且已经初步形成了民族工作理论，但是主张学习苏联搞联邦制、加盟共和国的意见仍然有着相当市场。党内对此进行了深入的研究和讨论。以毛泽东为代表的党中央，从马克思列宁主义的基本原理出发，依据马列主义的国家学说和民族问题理论，结合中国国情和中国民主革命的实际，对中国的民族情况进行了深人的分析和研究，明确指出，中国不能仿照苏联实行联邦制、加盟共和国。理由是：
首先，中国是有着五千年悠久历史的文明古国，自秦王朝统一全国以来的两千多年时间里，中央集权的、统一的多民族国家形态就长期存在；其间虽然也有不统一的情况，但那只是支流，统一是国家的主流。其次，从中国境内居住的各个民族人口数量来看，汉族人口的数量占全国总人口的绝大多数，各个少数民族人口数量仅占全国总人口的很小部分。同时，各个少数民族之间的人口数量也相差悬殊。再次，从各个民族居住地分布情况来看，各个民族人口大杂居、小聚居、交错居住特点突出。即便在少数民族居住相对比较集中的地区，几个、乃至十几个民族杂居、交错居住的情况也比较普遍，各个民族聚居区之间没有明显的界限。第四，从各个民族之间的关系来看，长期共同生活在统一的多民族国家里，各个民族之间在经济、政治和文化上形成了密不可分的紧密关系。无可讳言．在封建社会和近代半殖民地半封建社会时期，各个民族之间确实存在着不平等情况，民族矛盾和民族压迫客观存在。尽管如此，中国境内各个民族之间仍然是共一天、同一国，我中有你，你中有我，相互依存，谁也离不开谁。
不能学习苏联搞联邦制、加盟共和国，那么搞什么制度呢？只有实行民族区域自治制度。理由是：
首先，中国自秦王朝统一以来的两千多年时间里，在中央集权的、统一的多民族国家里，历代王朝在对许多少数民族聚居区的管理上，实行了有别于汉族地区管理的方式，通常都采取了所谓“以夷制夷”的羁縻政策，即少数民族聚居区由当地的少数民族首领管理，首领可以世袭，首领必须服从中央王朝的管理，但享有一定的自主权利。这种制度历史上一般称为土司制。在封建社会后期，中央王朝采取了新的管理方式，直接派遣官吏到少数民族聚居区进行管理，取消了土司制，这种做法历史上称为“改土归流”，即用官方委任的官员代替了世袭土司。但是对这些少数民族聚居区的管理，仍然有别于汉族地区的管理方式。这种管理方式，在一定程度上可以说是民族区域自治的最早雏形，为后来的民族区域自治制度提供了一定的历史借鉴。其次，民族区域自治能够满足各个少数民族在其聚居区内当家作主的愿望，适应性强，非常适合我国少数民族人口及其分布情况，各个少数民族的平等权利和自治权利能够通过民族区域自治得到保障。因此这个制度是最适宜少数民族地区的政治制度。其三，民族区域自治既能够维护多民族国家的统一，又能够保障各个少数民族的平等权利和自治权利，还能够强化千百年来形成的汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各个少数民族也相互离不开的紧密关系。它将国家统一、民族自治和各民族大团结三者有机结合了起来。因此，单一制国家结构制度更符合中国国情。
在新中国成立前夕的1947年，由中国共产党主导的内蒙古自治区成立了，这是党主张的民族区域自治制度的最早实践，为新中国成立后各个少数民族自治区、自治州、自治县的建立，积累了宝贵经验。然而，新中国成立后，党中央决定向苏联“一边倒”，在此政策影响下，全面学习苏联、照搬苏联经验、包括在国家制度建设方面都仿效苏联的情况比较多。国家结构体制搞联邦制、加盟共和国的意见也再次出现。党中央、毛泽东进一步组织专家进行深入分析研究，最终确认：中国的实际与苏联完全不同，绝不能像苏联那样实行联邦制、搞加盟共和国。…于是党在具有临时宪法意义的《共同纲领》中，写入了在各个少数民旗聚居地区实行民族区域自治的内容。1952年，中央人民政府颁布了《民族区域自治实施纲要》；1954年，在第一届全国人民代表大会上，民族区域自治的内容载人了《中华人民共和国宪法》，成为法律。自此，民族区域自治成为中国共产党和人民政府解决民族问题的基本原则；民族区域自治制度成为新中国的基本制度。彭真对此是坚决拥护的，他曾经在不同场合表示，用民族区域自治的办法解决民族问题，实践证明比较好。与加盟共和国的制度相比，还是我们这个制度比较好。民族区域自治制度是中国共产党人把马克思主义、列宁主义的基本原理，同中国的具体实际相结合的光辉典范，是对马克思主义、列宁主义的民族理论的发展和创新，是具有中国特色的解决民族问题的有效方法。彭真回忆说，国民党元老程潜曾经怀疑共产党能否治理好国家，他认为民族问题历代没有解决。后来他信服了，因为共产党解决了民族问题，办法是实行民族区域自治。
二
我国的民族区域自治，是在国家的统一领导下，依照宪法的规定，在各个少数民族聚居区建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，管理本地区本民族的内部事务。民族区域自治，把普遍性与特殊性、个性与共性、原则性与灵活性有机地结合在一起，解决了政治与经济的统一、民主与集中的统一。是党的民主集中制基本原则在民族问题上的成功运用与发展。民族区域自治的实质，就是在我们这个统一的多民族的国家里，使各个少数民族，在自己聚居区内有当家作主、管理本民族内部和本聚居区内部事务的权利，保障各个少数民族的平等权利，保证各个少数民族按照自己的经济文化特点、社会发展水平，发展经济社会文化事业，促进民族发展繁荣进步，进而维护和巩固国家的统一和民族团结。
民族区域自治制度，作为国家的一项重要政治制度，其本身就具有强大的政治功能。而在新中国建立之初，党和政府为了表现民族平等，凸显保障民族平等权利，故民族区域自治制度更多强调了政治功能。而在建设社会主义现代化国家的今天，民族区域自治制度的政治功能，则应当从当今社会发展的具体实际出发，从新的角度、新的方面加强，进而激发其促进民族自治地方的经济发展的功能。“国家进入建设时期后的根本任务是发展社会生产力。发展民族地区经济是解决好民族问题的关键。”因此，我们坚持和完善民族区域自治制度的根本目标和任务，就是发展社会生产力。体现民族区域自治制度的优越性，就在于必须促进民族区域自治地方的社会生产力能够平稳、快速、协调发展，使各族人民的生活水平得到不断提高。
党的十一届三中全会后，国家经济社会的迅猛发展，向民族区域自治制度提出了更高的要求，即要适应社会主义现代化建设的发展，在充分发挥政治功能的同时，进一步促进经济社会的更快发展。只有各个民族区域自治地方的经济功能更加强大了，各个少数民族当家作主的平等权利与民族区域自治权利才能得到更加有力的保障，民族区域自治制度才能得到进一步的发展与完善，党的民族区域自治理论也才能在社会实践中得到进一步的发展与完善。
三
我国民族区域自治制度的实行已经有六十多年，实践证明是完全符合中国国情和中国经济社会发展实际的，是行之有效、非常成功、完全正确的，我们必须毫不动摇地坚持。然而，在几十年实行民族区域自治的过程中，曾经出现过一些偏差，特别是在“文化大革命”中出现过严重影响民族关系、影响民族区域自治的错误做法。党的十一届三中全会以后，党中央拨乱反正，实事求是地纠正了过去在实行民族区域自治中出现的错误做法。从1979年起，党中央、全国人大决定修改《中华人民共和国宪法》，成立了宪法修改委员会开展工作，并向全国征求意见。在征求到的意见中，有些人以“文化大革命”时期，民族区域自治制度实行过程中曾经出现偏差为由，质疑民族区域自治制度的必要性、正确性，重提联邦制，引起热烈讨论。彭真认为，民族区域自治我们已经实行了几十年，实践证明是正确的、行之有效的，必须坚持。他指出，民族区域自治制度是经过实践考验适合我国国情的正确制度。在统一的国家内实行民族区域自治，既能保障各少数民族的合法的权利和利益，加速各少数民族地区经济和文化的发展，又能抵御外来的侵略颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。联邦制不适合中国，不能搞。他强调说：要坚持民族区域自治制度，不能搞联邦制。这个思想要统一，迁就不得了。在这个问题上，如果宪法松动了，迁就了少数一些人，搞不好，将来是要流血的。还有人虽然没有明确提出联邦制、加盟共和国的主张，但是实际上已经离开了民族区域自治的原则，是变相的联邦制、加盟共和国。例如，有意见说，在民族区域自治地方，司法机关要自治化，搞自治法院、自治检察院；中央的方针政策自治地方可以不执行、公民向自治地方迁居应经自治地方同意、国家开采自然资源应经自治地方批准等。对于这些说法，彭真坚定表示：我们国家就是实行民族区域自治，不搞联邦制，不搞加盟共和国，也不搞变相的加盟共和国。彭真还斩钉截铁地说：“任何变相加盟共和国都不能接受。”彭真坚持民族区域自治制度，坚持反对联邦制、加盟共和国的主张，充分展示了他作为一位杰出政治家的远见卓识。
四
民族区域自治制度作为我们国家的基本制度，必须坚持和完善。彭真认为，坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持党的领导；必须坚持实事求是；必须坚持依法办事；必须坚持发展经济；必须维护国家统一、社会稳定和民族团结；必须大力培养少数民族干部；必须坚持民主集中制。
（一）坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持中国共产党的领导。坚持党的领导，是实现国家统一和民族团结的根本保证。中国共产党是中国社会主义建设事业的领导核心，“代表最大多数人的最大利益。……各个民族最大多数人的最大利益。”党的领导地位是由党的先进性质所决定，并且经过长期革命斗争的考验而形成的，是全国各族人民的必然选择。
（二）坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持实事求是。我国是多民族的大国，坚持和完善民族区域自治制度，必须从这个实际出发。实事求是是处理民族问题和做好民族工作的基础与根本指导方针，必须始终不渝地坚持。在党处理民族问题的重要决策过程中，彭真作为党的第一代领导集体成员，第二代领导集体重要成员，他既是参与者之一，也是决策者之一。党把马克思主义理论与中国民族问题的具体实际相结合，从中国民族问题的实际出发，实事求是地确立民族区域自治制度，与彭真的贡献是分不开的。中国长期处于社会主义初级阶段，地区之间、民族之间经济社会发展不平衡的状况将长期存在，民族特点、民族差别的状况也会长期存在。这就要求党和政府在制定法律、出台政策以及开展具体工作，都要从具体实际出发，不能搞“一刀切”；还要尊重少数民族的感情，多与少数民族的代表沟通交流，虚心听取意见建议。彭真在这一点堪称模范。他与班禅额尔德尼·确吉坚赞、赛福鼎·艾则孜、阿沛·阿旺晋美等著名少数民族代表保持着良好关系，在许多重大问题上与他们深入讨论、协商，如有分歧，都虚心听取意见，耐心细致做工作。对于民族工作，彭真认为，一定要从各个民族地区的实际出发，分地区、分民族实事求是地制定政策措施、开展工作。他指出，历史上遗留下来的民族间在经济、文化方面事实上的不平等，是存在的，有些地方还可以说是严重的。如果我们的政策措施和工作没有区别，那就搞不好民族工作。因此我们必须因地制宜、区别对待，以实事求是的态度开展民族工作。
（三）坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持依法办事。党的十一届三中全会以来，党和国家把民族区域自治纳入了法治建设的轨道。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”1982年12月，彭真主持起草的《中华人民共和国宪法》在第五届全国人大第五次会议上获得通过。《宪法》中规定，民族区域自治地方享有十一项自治权。《宪法》关于民族区域自治的规定，对于坚持和完善民族区域自治制度的法制建设具有重要意义。然而，《宪法》有关民族区域自治制度的规定毕竟是原则性的，还需要制定一部系统、具体规定自治制度的《民族区域自治法》。1984年5月，彭真主持起草的《中华人民共和国民族区域自治法》在第六届全国人大第二次会议获得通过。《民族区域自治法》的颁布实施，是党和国家坚持和发展民族区域自治制度的里程碑，标志着民族区域自治制度法制化的形成。这是民族区域自治法制建设的重大成果和民族区域自治理论的重要发展。 《民族区域自治法》规定了民族区域自治的基本原则与基本内容，是依照《宪法》规定制定的规范民族区域自治的基本法，为民族区域自治制度的健全和发展提供了法律保障，使民族区域自治能够有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。彭真指出，《民族区域自治法》颁布实施了，就必须依法办事。他强调说：“要坚持按《宪法》和《民族区域自治法》办事，不管什么人怎么说的，包括小平、陈云、耀邦、彭真怎么说的，只要与此不一致，就不要那么做。”
（四）坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持发展经济。坚持以经济建设为中心，促进民族区域自治地方的经济发展，是坚持和完善民族区域自治制度的基础。各个民族之间的差异许多是经济社会发展水平上的差距造成的，经济发展问题解决了，差距缩小了、甚至消除了，就为最终解决民族问题创造了条件。少数民族地区大都地处边疆，加快民族区域自治地方的经济发展，不仅仅只是经济问题，还是严肃的政治问题；不仅仅是社会主义优越性在民族工作中的体现，还是党的民族政策的基本出发点。彭真指出，民族区域自治地方的根本问题是搞好经济建设，主要是抓生产。加快民族区域自治地方的经济社会发展，切实提高各个少数民族群众的生活水平，是党的民族政策与历史上剥削阶级的民族政策的根本区别。坚持和发展民族区域自治地方的经济建设，就是发展和完善民族区域自治制度。
（五）坚持和完善民族区域自治制度，必须维护国家统一、社会稳定和民族团结。国家统一、民族团结、社会稳定，是全国人民的共同心愿，只有这样，才能建设好我们的国家，实现中华民族伟大复兴。在今天，实现民族平等、团结和共同繁荣，是党和国家奉行的基本原则和主要目标。我国民族问题仍然存在长期性、复杂性和重要性的特征，民族工作的任务任重道远，民族区域自治制度仍然需要进一步完善和发展，国际敌对势力利用民族问题加紧对我国进行渗透、破坏和颠覆活动依然严重，恐怖主义、分裂主义和极端主义对我国的威胁仍然很大。坚持维护国家统一，维护民族团结，搞好民族工作，完善民族区域自治制度，是实现社会稳定、经济发展、实现中华民族伟大复兴的前提和条件。彭真在许多场合都反复讲要搞好民族团结，促进社会稳定，维护国家统一。他指出，各民族之间和各民族内部都要搞好团结，只有国内外敌对分子怕我们团结，我们要努力加强民族团结。他强调说，现在敌对分子还在搞颠覆、搞分裂、搞渗透，我们不能放松警惕。
(六)坚持和完善民族区域自治制度，必须大力培养少数民族干部。国家的宪法和法律、党和政府在民族区域自治地方的方针、政策，需要大批有理想、有文化、有知识、有能力、具有科学文化素质的干部去贯彻执行。因此，大力培养少数民族干部，提高民族区域自治地方人民的思想道德和科学文化素质非常重要。培养少数民族干部队伍，是完善民族区域自治制度的关键，是党的民族工作必须拥有的基本力量，是民族区域自治地方经济社会发展的希望。没有这样一支少数民族干部队伍，就不可能提高少数民族的整体素质，就不可能有效行使宪法和法律赋予的管理民族区域自治地方事务和本民族内部事务的权利，自然也不可能发展和完善民族区域自治制度。彭真在不同时间、不同场合反复讲过这个问题：要在少数民族中大量培养各级干部，要克服各种困难，采取各种办法，解决这个问题。要通过各种方式、各种途径培养少数民族干部，逐步扩大数量、提高素质，进而提高整个少数民族的思想道德素质与科学文化素质，为民族区域自治地方的经济社会发展乃至整个国家的经济社会发展打下稳固的人力资源基础，提供符合时代发展要求的人才。
（七）坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持民主集中制。我国宪法规定，民主集中制是党和国家最根本的组织制度和领导制度。《民族区域自治法》中也把民主集中制作为基本原则。彭真对此有非常深刻的认识。他指出，我们的国家是人民民主专政的国家，无论党内外，各民族之间，各民族内部，都要有充分的民主。都要按民主集中制的原则办事。民族区域自治地方的一切工作，都应该依照宪法和民族区域自治法的规定，按照民主集中制的原则办事。彭真特别强调说，我们的党员和干部，在开展民族工作的时候，都要以平等的态度发表意见，进行讨论，开展批评和自我批评。不管对什么问题，有意见就讲出来，无论是对还是错，讲出来大家讨论。总之，要按民主集中制的原则办事。
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（责任编辑：胡学举）

-全文完-