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邓小平的行政发展图式探析 赵昕（西华师范大学政治与行政学院，四川南充637009）摘要“大政府，小社会”和“小政府，大社会”是两种基本的行政发展图式。党的十一届三中全会前，我国“大政府，小社会”行政发展图式选择适应传统农业社会的行政生态和“战争与革命”的时代主题。在我国迈向工业社会的行政生态与转向“和平与发展”的时代主题背景下，基于国际共运的经验与我国社会主义建设的教训，邓小平选择“小政府，大社会”的行政发展图式，为我国的行政改革指明了方向，使我国行政逐渐迈向规范化、科学化，推动了经济与社会的发展，在中国行政发展史上有着不可磨灭的功绩。关键词行政发展；图式；小政府；大社会中图分类号A849A1001-8999（2014）01-0102-05收稿日期20131110作者简介赵昕（1981），女，四川遂宁人，西华师范大学政治与行政学院讲师，西南政法大学行政法学院宪法与行政法博士研究生，主要从事公共行政、行政法学研究。邓小平作为中国改革开放的“总设计师”，以其胆识和勇气为中国行政改革制定了蓝图，并且付诸实践，从而使中国行政逐渐迈向规范化、科学化。对邓小平行政发展图式的探索，实际上是对邓小平行政改革思想与行政实践结合的过程的总结。本文论述邓小平的行政发展图式，旨在厘清邓小平行政发展图式的理论基础，明确邓小平“小政府，大社会”行政发展图式的基本构架，为我们学习、研究与传承邓小平行政思想提供参考，具有一定的理论和实践价值。一、邓小平行政发展图式探索的理论基础行政发展图式是对行政发展的动态描述。邓小平行政发展图式，实际上是对邓小平行政改革设计实施的一种实践阐释。邓小平设计的行政改革以行政职能原理为基础，因此，探索邓小平行政发展图式首先要以行政职能配置及重心定位为切入点。行政职能亦即政府的基本职责和作用，主要指政府该管什么、管到何种程度。马克思从行政的职责与范围上将行政职能划分为政治统治与社会管理两大基本职能。毛泽东将专政与民主作为政治统治职能内容，祖国大陆学者认为政治统治职能包括镇压与保卫，祖国台湾学者则归之于维护与保卫1。社会管理职能涵盖了经济、文化和社会生活各个方面，为社会提供公共产品或公共服务则是社会管理的核心。行政职能的配置与重心定位关系到政府的组织结构，亦即机构设置、权力分配、人员分工以及运行机制等都以职能配置为基础，它是行政体制最基本的问题。行政发展图式也以行政职能配置及重心定位而展开。新中国的诞生，创造性地建构了适合国情的人民民主专政制度，但是，经济基础的建构，社会秩序的稳定以及其他许许多多的事务都需要政府的组织管理。由于行政实践条件受到限制，政府的管理经验缺乏，因而政府在行政过程中沿用了战争年代的管理方式方法，也照抄照搬苏联的经验。为了巩固无产阶级国家政权的需要，政权建设成为这一时期首要的政治任务，这在政府职能配置以及重心定位方面也有体现，亦即政府倚重政治统治职能，而轻视社会管理职能。毛泽东在社会主义革命与建设时期的主导思想主要表现在三个方面：一是为了巩固社会主义制度，党要对政府实施领导。毛泽东认为，人民民主专政的国家，只有强有力的无产阶级领导，才能保证国家的社会主义性质。因此，“党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”2。二是政府必须接受党的领导，凡属方针、政策的重大问题，都要经过党的领导机构讨论，然后交由政府各部门执行。在政府机构任职的党员，须执行党的决议，接受党的监督。当然，在党政关系问题上，他也多次指出要防止以党代政的危险，避免“国民党直接向政府下命令的错误办法”3。三是政府也要做思想政治工作。毛泽东指出：“思想工作和政治工作是完成经济工作和技术工作的保证，它们是为经济基础服务的。思想和政治又是统帅，是灵魂。只要我们的思想工作和政治工作稍为一放松，经济工作和技术工作就一定会走到邪路上去。”4“思想政治工作，各个部门都要负责任。共产党应该管，青年团应该管，政府主管部门应该管，学校的校长教师更应该管。”5毛泽东将思想政治工作视为经济工作和其他一切工作的生命线，因此，政府行政活动也要突出思想政治工作。 毛泽东认为，无产阶级国家对人民实行广泛的民主，对敌人实行全面的专政，这是非常正确的。然而，将这种国家职能作为政府政治统治职能的全部内容则有失偏颇。这样一来，政府的政治统治职能亦即以维护社会主义制度、保卫国家政权作为出发点与归宿，强化“人民的国家是保护人民的”，“对于反动派和反动阶级的反动行为，决不施仁政”，6也成为政府行政的基本理念。在维护国家统一、民族团结、社会和谐，保卫国家和民族独立、保卫公民生命、财产安全，保障公民权利的政府职能履行过程中，突显了政府的政治统治职能重心，而其中的维护与保卫这两种亚职能履行，出现排斥其他职能实现的现象。在行政方式方法的选择上，毛泽东强调以讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法，而不能用强制、压服的方法解决人民内部矛盾。同时也指出，“人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面”7。在处理民族问题上，毛泽东强调应在民族团结、民族平等、各民族共同繁荣的基本政策下，实行因地制宜的政策，以维护民族统一和国家稳定；在处理人民群众与政府的矛盾问题上，应当采取民主集中制的方法去解决。但是，这些政治管理原则体现在整个行政过程，则是以政治动员和群众运动来推进行政活动，实质是用行政手段管理经济和其他社会事务。虽然，政治动员与群众运动推进行政活动既轰轰烈烈，又热火朝天，也能调动劳动者积极性，促进生产发展，但是，违背行政规律的做法实际效果却不理想。“大跃进”和人民公社化集中反映了我国这一行政现状。即便如此，而在国家经济发展受挫折之时，政府的职能配置也没有进行根本调整，依然以政治统治职能为重心，进而强调“以阶级斗争为纲”、“抓革命、促生产”，这就将政治统治职能为重心推向了极致，毛泽东关于社会主义时期阶级斗争理论，也成为政治统治职能为重心的理论基础。在社会主义建设时期，政府管理国家与社会公共事务更多地选择政治管理的路径，这是导致我国经济与社会停滞不前的体制原因。党的十一届三中全会以后，党和国家成功地完成了工作重心的转移，政府的职能重心也由政治统治转向社会管理。在此之际，邓小平又重启四个现代化建设，并确定了新的发展目标。他认为，政府工作“最主要的是搞经济建设，发展国民经济，发展社会生产力”8。同时，也明确指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。”9这些已清楚表明，邓小平试图将政府的职能重心定位于社会管理，而社会管理职能的中心任务则是经济建设。邓小平此时为何在政府职能重心转向社会管理的情况下，要突出经济管理职能？这与邓小平长期革命生涯积累的丰富经验与所特有的洞察力有关。他总结了我国社会主义建设时期顺利与曲折、成功与失败的经验，也借鉴了苏联东欧社会主义国家兴衰的经验教训，从而明确指出贫穷不是社会主义，同时提出走共同富裕道路，这就明确地表达了发展经济是行政的第一要务。他敏锐地发现，制约我国经济发展的障碍在于我们的体制。具体说，就是以党代政、政企不分，政府直接管理微观经济，从而造成对经济统得过多过死。他说：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办。”10因此，针对这种体制弊端，他首先提出要转变政府的经济职能。1984年中共中央关于经济体制改革的决定明确了政府经济管理职能的范围，提出了政府管理经济方式的大体框架。1990年中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议，指明了今后十年深化经济体制改革的基本方向，即按照发展社会主义有计划商品经济的要求，建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制。1992年党的十四大进一步指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。随着改革开放的深入和社会经济的发展，政府社会管理职能愈加突显。邓小平提出下放权力，按照社会主义市场经济的规律办事，这为政府社会管理职能的发挥提供了有力的理论支撑，而且也为社会管理职能的具体发挥指明了方向。在文化与社会生活管理方面，强调要以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，面向现代化、面向世界、面向未来，发展民族的、科学的、大众的社会主义文化。邓小平提出建设社会主义物质文明和精神文明，并且要“两个文明”建设一起抓。只有不断增长社会物质财富，同时提高人民的思想觉悟和科学文化素质，这才能充分显示社会主义制度的优越性。与此同时，邓小平从人民政府为人民服务的根本宗旨出发，将改善人民生活作为政府行政职能的一项重要内容，为社会提供优质高量的公共产品或公共服务也是政府的基本职责。由此可见，邓小平将政府职能重心定位为社会管理职能，而且指明了社会管理职能的范围。二、邓小平“小政府，大社会”行政发展图式的选择行政职能定位关系行政机构的设置，职权的划分，管理范围和管理幅度，同时要影响运行机制，这些都是行政体制的基本构成要素，这也是行政体制改革为何首先进行职能定位的原因。邓小平确立行政职能重心由政治统治转向社会管理之后，做出了“小政府，大社会”的行政发展图式选择。所谓“小政府，大社会”即是指依法划定政府职能范围，政府组织规模小，社会自治的空间大。邓小平这种行政发展图式选择有其深刻的背景。党的十一届三中全会之前，我国行政发展图式选择的是“大政府，小社会”。所谓“大政府，小社会”即是指组织规模庞大、管理事务范围宽且庞杂，而社会自治空间则狭小。从20世纪50年代中期开始，我国行政体制很大程度上照搬了苏联模式，经济的计划性排斥了市场调节，行政手段排斥了经济与法律手段。社会一切事务纳入行政管理范围，社会完全行政化，形成了国家与社会不分的一元制结构。与此相适应，政府部门设置大而全，并且上下对口，造成政府规模的庞大。 “大政府，小社会”是我国社会主义建设探索期的行政发展图式。但是，从整个国际共产主义运动来看，这不只是中国一个国家，而是所有社会主义国家大体都选择了“大政府，小社会”这种行政发展图式。因此，从行政生态的角度看，不仅是中国的行政生态，而且也是整个社会主义国家行政生态催生了这种行政发展图式。因此，“大政府，小社会”行政发展图式源之于苏联模式即高度集权体制。邓小平选择“小政府，大社会”行政发展图式，正是基于对高度集权的传统体制进行科学分析而作出的选择。邓小平认为，高度集权体制造就了“大政府，小社会”行政发展图式，而这种体制弊端主要表现在三方面：一是权力结构不合理，职能划分不科学。具体说，在党政关系上是以党代政；在政企关系上是政企不分。二是行政组织机构设置不科学。传统行政机构按行业、产品设置管理部门，分工愈细，机构愈多。三是人事制度不科学、不健全。传统人事制度实际上是领导职务终身制，干部能上不能下，缺少录用、考核、交流和培训等一系列制度。这种体制阻碍了生产力的发展，有碍于社会主义制度优越性的发挥。为此，邓小平提出，在新时期，政府的中心任务在于组织经济建设，促进生产力的发展，因此，行政体制改革必须围绕这个中心调整职能配置和改变政府的职能结构。为此，转变政府职能是行政体制改革的首要任务。其次，政府职能的转变，职能结构的调整，政府权力重新配置，就要将本属社会的权力还给社会。政府权力下放，社会即企业或生产经营单位自主权就扩大了。其三，改变政府单纯依靠行政手段管理的传统，实现经济、法律和行政三种手段的综合管理，以适应政府宏观管理的需要。在邓小平这种行政改革思想的指导下，“小政府，大社会”行政发展图式选择内含三个基本架构：第一，正确处理中央和地方的关系。正确处理中央和地方的关系，即合理划分中央和地方的职权，在保证中央权威的基础上，通过权力下放使地方享有更多自主权。第二，正确处理党政关系、政企关系。在新时期，党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导。党政分工，实际上是党政职能分开，即党承担领导责任，政府具体承担管理职责，各司其职，各负其责。政企分开也是权力下放的重要内容之一。邓小平认为，“企业下放，政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革”11。解决政企关系，转变政府职能是经济体制改革成功的保障，是社会主义市场经济的要求。第三，精简行政机构。邓小平认为，精简机构是一场革命，“如果不进行这场革命，不论党和政府的整个方针、政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩，我们怎么能得到人民的谅解，我们自己又怎样能安心？”12以上三个基本架构，实际上是邓小平为我国新时期行政发展提出的三项基本目标，这三项目标是一个互相关联的有机统一体。按照邓小平确立的这三个基本目标发展，原先的大政府将“瘦身”，而小社会将会“变大”。这即是邓小平“小政府，大社会”行政发展图式的选择。三、邓小平行政发展图式的成因分析邓小平的行政发展图式选择与我国由传统农业社会向工业社会转型的行政生态相关联，也与“战争与革命”时代主题转向“和平与发展”时代主题的国际政治背景直接相关。在“战争与革命”的时代主题背景下，行政目标的实现往往通过革命方法与疾风暴雨式的群众运动来实现，因而要强调党政统一。但是，党政统一也孕育了高度集中的管理体制，同时衍生出计划经济体制。应当说，党政统一、高度集权管理体制与计划经济适应了当时的行政生态，它有利于决策的执行和效率的提高，有利于社会的组织动员与经济基础的建构。但是问题出在党政不分，以党代政；在经济上统得太死、排斥了市场调节，行政手段代替了经济与法律手段。因此，“大政府，小社会”行政发展图式选择与传统农业社会行政生态和“战争与革命”的时代主题直接相关。党的十一届三中全会之后，我国加速了向工业社会的转型，行政生态发生变化。与此同时，世界格局也发生了改变，出现了经济全球化与世界政治的多极化，预示“战争与革命”的时代主题结束。这时，邓小平从战略的高度重新对时代主题进行了诠释。他认为：“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或者说发展问题。和平问题是东西问题，经济问题是南北问题。概括起来，就是东西南北四个字。”13他明确指出：“当前世界上主要有两个问题，一个是和平问题，一个是发展问题。”14也即是说“和平与发展”取代了“战争与革命”而成为时代主题。因此，在我国迈向现代工业社会，从“战争与革命”的时代转向“和平与发展”的时代，邓小平认为，改革与发展是党和政府的首要任务。为此，他提出改革开放，并制定了一系列方针、政策。邓小平从国际共运的经验教训中，特别是我国“文化大革命”的沉痛教训中，看到了我国经济与社会发展滞后的总病根在于体制弊端，并作了全面深刻的分析。邓小平认为传统的行政体制的弊端在于：权力过分集中，机构庞大，机构臃肿，政企不分，效率低下，官僚主义严重，制度不健全，人治色彩浓。传统行政体制造就了全能政府，而我们的行政改革首先就是建构有限政府。尽管邓小平没有明确提出“有限政府”这一概念，但是在他的论述中将有限政府作为行政改革目标之一这是十分明确的。有限政府的构建首先要从转变政府职能开始，行政改革首先就要转变政府职能，即政府该管什么，不该管什么。而对于政府那些不该管，管不好，又管不了的，就交由企业、事业、社会和群众自行处理，这即是政府下放权力。只有下放政府权力才可能使政府由微观管理转到宏观调控，也才可能做到统筹规划、协调服务。市场经济是法制经济，法制建设也是“有限政府”应有之义。邓小平所谓保障人民民主，就必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变耐改变。这寓意法制建设是有限政府建构的重要内容。邓小平行政改革的另一个构想就是建构高效政府。邓小平批评传统行政体制效率低下，他说：“现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事，官僚主义，办事拖拉,到处开会画圈过日子，许多问题一个电话就可以解决的，拖到半年解决不了。这样还搞什么四个现代化！”15因此，高效政府是邓小平行政发展的理想诉求。而高效政府的实现，其路径在于精简机构，因此，邓小平认为“精简机构是一场革命”16。在机构精简的同时还要进行人事制度改革，按照“革命化，年轻化，知识化，专业化”的要求，建设一支高素质的公务员队伍。这些都是“小政府”涵盖的内容。1992年，邓小平南方谈话，确立了社会主义市场经济体制的改革目标。社会主义市场经济体制，对政府行政提出了新的要求。这一改革目标，从形式上看，即为构建一个适应社会主义市场经济和时代变迁客观要求的职能确定、权力关系明确、自律和自控机制健全、政策灵通而有效、行政管理坚强有力的政府行政体制。17而从深层面看，实质上就是重勘国家与社会、政府与市场的边际。也即是对长期计划经济条件下形成的国家与社会、政府与市场关系的重新确立。这种重勘的结果，促使国家与社会的分离，开启了传统的一元结构关系向现代的二元结构关系的转变。由此可见，邓小平选择“小政府，大社会”行政发展图式，既是对我国行政实践的科学总结，也是学习借鉴西方行政经验的结果。参考文献1张金鉴.行政学典范M.台北：台湾“中国行政学会”，1992.103-104.257毛泽东著作选读：下册M.北京:人民出版社,1986.832,780,762.3毛泽东选集：第1卷M.北京：人民出版社，1991.73.4建国以来毛泽东文稿：第7册M.北京：中央文献出版社，1992.53.6毛泽东选集：第4卷M.北京：人民出版社，1991.1476.8910121516邓小平文选：第2卷M.北京：人民出版社，1994.276,250,328,397,263,396.111314邓小平文选：第3卷M.北京：人民出版社，1993.192，105，281.17张文明，杨秀清，冯云生.精简统一效能：中国政府机构与行政管理体制改革M.桂林：广西师范大学出版社，1998.282.（责任编辑：胡学举） 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