浅谈及分析目前我国行政管理体制中存在的突出问题.doc

浅谈及分析目前我国行政管理体制中存在的突出问题经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。一、政府职能层面的突出问题及相关分析。政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需，所以行政职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。（一） 基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力，形式则是基本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里，其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义：（1）反映总体行政性质和目标的一般目标模式，通用于各个行政领域、各个行政任务；（2）体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式，特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。现在的基本行政职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化，努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点：1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和发展生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务，也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能，即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能。如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异，以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。（1）我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”。则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府（包括省一级）在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产（特别是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端严重。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。（2）行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用，都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。（3）职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。但应该明确的是，这类问题其实远不只在产品监管这一点上，而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在严重问题：（1）不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进行更高一层次的科学界定和概括。譬如，食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野，然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块，而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。（2）受限于传统思维和习惯。这主要是指，经济职能总是习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样，就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。2.社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。社会的概念有大有小，但尚未从政府管理的角度加以明确界定，社会的运行有其固有的特点和规律，但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。（1）由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？如此等等，许多问题都还没有得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。（2）信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础，由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始，要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是：（1）原来对社会管理的重视程度很不够；（2）一般对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；（3）对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待，所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且危害日显、危机深重。3.危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。当国际金融危机袭来，我国的危机管理就立即暴露出许多问题：政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战；对政府组织能力和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。（1）2003 年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算政府的基本职能之一；非典之后，我们开始重视危机管理了，但却基本上只局限于应急管理，而忽视了严重的常规事务。（2）对危机的看法实际只定位在四类突发事件上，于是，所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里存在的问题是，不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题，而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有很多不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定，所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。（3）对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究，更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究，未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。事实上，危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外，还有普通紧急事务，比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一基本原理尚未得到重视。总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。4.公共服务职能还很薄弱。有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段，还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。（二）对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能，包括行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政激励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这些行政权能实质是操作性行政权力，形式则是基本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大空间和主要内容就在这里， 其实质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整个行政链条中出现哪些局部问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中，行政行为模式通适并通用于各个行政领域乃至每项具体行政任务，是落实行政目标和任务的程序性保证。我国在运行性行政职能上做了许多改革探索，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。目前，这里的问题最主要是：较少依据行政科学理论，从行政权能、行政环节和行政模式整体及其内在联系着眼， 更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来偏军突进，出思路、定方案、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足，难以解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题， 终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的具体问题则主要有如下四个：1.搞“行政三分”，忘权能整体，改革不可能真正成功。2001-2003 年，深圳市在全国率先提出并试行“行政三分”，即“决策、执行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009 年，湖南省在全国率先将“行政三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化，明确规定并推行“决策、执行、监督三权分立”。这些改革的探索求新是毋庸置疑的，但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法，显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的，是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政改革，而且还会对全国性行政改革造成误导。因此可以说，目前这个问题是比较严重而又紧迫的，而其原因主要有两点：（1）没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握， 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断，当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动，而实际并不具备必要的科学性和可行性。（2）简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这些西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是：1.公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政执行，所以，在这一点上行政决策和行政执行是可以分开的；2.部分管理职能也可以在决策和执行之间分开；3.行政领导部门就是行政决策部门，只需要专门负责出政策、出指令；行政下属（包括机构和人员）就是行政执行部门，具体实施行政决策、执行行政指令；4.从原行政机构中，将行政执行部门分立出去，成立多个执行局；将行政领导层留下，构成行政决策部门；5.为了确保行政决策能够落实到位，需要单独设立监督局，专门检查监督执行局的执行进度与成效。它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。此即，行政三分法在科学上和理论上均不是选项，在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽早调整或调头。2.实行行政督察，势欲强化行政控制和行政监督，但有许多理论和实践问题未解。公安督察是我国现代行政督察的首创。这一制度重在对警察行为进行现场检查与纠正，称为警察的警察，首次在同系统内部把作为行政主体的警察当成了特殊的行政客体；同时，在必要时也可以直接作用于普通的行政客体，即对非警察对象采取警察措施。这对加强警察队伍建设应该是很有好处的。但与此同时，若干实际问题又出来了：大量的具体行政行为、特别是其中的自由裁量和制度缝隙管理，是否督察得了？大量看来是正常（实际上是习惯感觉正常、而其中常含不规范运作导致大量上访、激化警民紧张）的行政运行是否督察得了？公安系统内部设立的政治部、纪检、行政监察等机构和力量是否就要缩小权限或者变得多余？实践中已变成只对警风警纪、衣着形象进行看守和纠察活动的公安督察是否有必要单独设置？特别是公安督察制度带来了新一层机构编制和行政成本，是否与提高行政效率为主要诉求的整个行政改革目标不一致？土地督察是我国行政督察的进一步扩展。为防止违法违规的土管运作，加强对土地、特别是耕地的行政控制，切实守住18 亿亩红线，建立并实施土地督察制度虽然还不很久，但已获得显著成效。不过，这也同样引发了一系列实际问题：新设一套土地督察系统之后，土地行政主体原有的政策实施及其监督职能是否就取消了？而有关各级政府的土地违法行为原本属于原行政监察管辖，因为是否全面、有效执行政策正是行政效能建设和监督的一部分。于是，土地督察权与关于土地的行政监察权之间是否是一种更科学、合理、有效的关系？换言之，土地督察权是否要独立于行政监察权？对于以上两个行政督察的改革创新，当然也可以反过来进行这样的质问：是否行政监察在执行监察法、确保推进行政效能建设上存在重大的空挡或缺陷？如果是，那么行政监察就出现失职；如果不是，那么行政督察是否硬性确立而与行政监察部分重叠？ 当然，有人认为，行政监察主要是监督行政违纪的，但依据监察法对行政监察基本职能是促进行政效能的规定很不一致。所以，现有的行政督察与行政监察之间还有待深入研究和理顺关系，以确保整个政府运作内在协调、顺畅高效。此外，行政督察与原行政管理中确保政策或行政决定得到严格执行的行政控制的相互关系也还特别有待于科学研究并在实践中加以重视并积极处理好。其实，以上问题之所以会发生，就是继续以“一事一议，突出一点，不计其余”的思维习惯来看待和处理运行性行政职能科学化规范化问题的结果。在充分凸显行政督察以极大加强行政控制和行政监督等权能的同时，对它们之间的科学内涵和相互关系认识不足，致使督察这部分运行性职能只得到简单放大而关系未得理顺，进而出现在新情况下发生权能、机制、机构继续叠床架屋的老问题，也有这些行政督察的有效性和可持续性不足等其他问题。可以预见，由于各个行政部门或系统都有强化落实本部门或本系统政策和决定的督察要求，所以，继前两个行政督察之后，必将不断出现、兴起其他各种行政督察。这些新督察都将以既有的为标杆，模仿之、沿袭之。在此情况下，如果上述这些问题不能尽快得到科学的梳理、定位和解决，特别是行政改革还不能超越原有认识局限，那么新的行政督察大量出现后所带来的行政权能关系、行政控制与监察的相互关系都将变得更复杂、更少科学含量而更多不规范实质； 而行政改革则必将因此陷入更大的困境，必难取得真正的突破和成功。3.推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大。从上世纪九十年代中期起，许多地方政府就开始探索搞绩效管理了。进入新世纪以来，各级政府部门就更是积极探索实行绩效管理。中央也很重视，2008 年2 月十七届二中全会就提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制。”这说明推行政府绩效管理和行政问责制就成为今后行政改革的重点和方向。但迄今为止，我国政府绩效管理从理论研究到改革实践都还存在许多实际问题，包括：（1）对政府绩效的理解和把握有很大偏差。每级政府都在搞，每个政府部门也都在搞，都有一套自己确立的绩效指标和标准体系。彼此既似乎大同小异，又实际很不相同；虽然个别的确有真正内行的绩效管理专家参与设计与调整， 但大多数都是各自为战，凭经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定，基本没有经过仔细的科学研究和验证。其科学性、有效性和可信度均有很大的疑问。有不少地方和部门在实施所谓的绩效管理后，不仅没有改善和促进工作，相反却增加了更多的内在矛盾和纠纷，仔细一看，原来搞的都不是绩效管理，而是旧的考核模式,仅仅是为了更好实施年终评先评优和发奖而略做细化的考核改进。在这样一种混乱的情况下，政府绩效管理搞滑稽、搞无效了，也搞得与行政问责离得更远了。（2）对政府绩效管理的理解和把握存在很大偏差。由于对绩效理解不深且随意，所以对政府绩效管理的理解和把握也无法抓到要害、扣住实质。事实上，政府绩效管理已经完全超越了“行政考评”这一环节，是一个围绕提高政府生产力、事关整个行政权能运行机制而重新设计的崭新行政模式。这种模式其实就是一个最为科学合理、最为低耗高效的崭新行政流程。而达到这一行政管理水平，正是一个非常重大、极有质量的行政改革和极为非凡的行政发展和行政现代化。这个过程正是以科学化、高效化为主线的政府自身改造与革命，而不是每个相对独立的行政主体自搞一套的评奖变革。其实，政府绩效管理由于其核心在于行政绩效考评，所以就在“行政考评”这一环节，与整个运行性行政职能体系和基本行政过程紧密关联在一起了，而且就是要通过这一关联来促进并实现整个行政管理流程的再造。（3）目前全国上下推行的政府绩效管理,基本上都只重在指标设计和标准设定,然后就认为有了一套考评工具，也就是实现了政府绩效考评。不用说已经存在前述两个大问题，单就假定这些考评工具是科学有效的,也还存在一个重大缺陷，即基本忽略了绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。这一步是基础性的管理工作,就如其他大多数基础性事物一样,都得不到应有的重视。所以,这样按原本就有背绩效管理精神和原则的习惯做法做下来的所谓绩效管理,实质是徒有其形的行政考评,就完全泡沫化了。（4）目前所做的政府绩效管理探索，虽然也部分注意行政成本问题，但基本上是不知道和忽略了搞政府绩效管理的根本原由与实质,即就是为了进行更好的财政预算和行政成本管理。从外国搞得比较好的成功经验来看,政府绩效管理就是从绩效预算开始,从抓好公共财政划拨与公共资源配置起步,然后再逐步推进到各部门各环节、各个体、各行为来抓绩效的。可以说，脱离这一点，绩效管、理无非是玩玩花样而已，实际则没有任何意义或价值。可目前我国的许多绩效管理探索都不知道这一点，更不用说能够自觉做到了。（5）行政问责在整个运行性职能和行政过程中是独立的一个环节。它与行政考评、行政监督都有直接关系，与行政激励则有相反相成的关系。它可以、也必须与其他所有行政环节一起，完全纳入到整个政府绩效管理的设计之中，共同构成一个崭新的行政模式。总之，现有的政府绩效管理与行政问责理论研究和改革实践上都还存在极大的不足，最突出的问题就是没有以绩效预算为起点，同政府管理流程再造、行政模式重构联系起来。4.加强政府自身建设，没有紧扣对运行性行政职能的整体改造和系统优化。运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时，只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别是违法违纪甚至腐败的问题，于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作，而很少能往前多看一尺一寸，抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题，这是当前最突出、最普遍的问题。总之，在大力推进行政管理法制化的今天，行政程序法之所以会显得最难建设，就是这一缘故。可以说，行政管理要法制化，首先就要科学化，因为科学化是法制化的实质内涵，法制化是科学化的外在规范；没有科学化，就没有法制化。二、政府结构层面的突出问题及相关分析。政府结构就是行政系统的构成，包括两大部分：基本结构和主体结构。其中基本结构包括：（1）行政区划。这是宏观纵横复合行政结构；（2）政府层级。这是宏观纵向行政结构。主体结构包括：（1）政府组成。这是独立的核心行政结构，反映的是行政领导构成；（2）行政机构构成。这是一级政府所属部门系列，是中观横向行政结构；（3）行政机构内部设置。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。政府及其职能部门是基本行政职能的载体和履行主体。其设立与调整均须依行政职能的划分、设定与配置而定。有什么样的行政职能划分、设定与配置，亦即有什么样的行政职能构成，就会有什么样的政府设置。行政职能之间的关系理顺与否、分定与配置的科学合理程度如何，将直接决定政府设置是否合理得当、关系顺畅和科学有效。基本行政职能与运行性行政职能既分别、又交叉地影响着行政系统的构成。最佳的政府结构并不取决于政府机构的大小多少，而取决于如何更科学合理地理解和把握行政职能的构成及其内在联系。总而言之，政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。目前，我国政府结构层面的问题确实有不少，其中比较突出的主要有如下两方面：（一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题。在地方经济充分发展的地区，主要是经济发达的东部地区和各地中心城市或重要城市，出现了呼声日高的行政区划和政府层级应有突破性调整的问题。其中更突出的问题主要有：1.突破“市管县”，实行“省管县”县域经济发达的县和县级市大都想脱离当前的上级主管地级市，而直接归属省里，导致新型政府层级模式，个别的甚至还希望升级为地级单位，形成新的地级行政区。这种冲动在有的地方已经有了探索和实践，但在大多数地方仍然还处在迫切期待的状态。这一问题是否可行、是否要行，尚无完整、科学的答案，但已引起全国上下的普遍注意、重视和关心。2.放弃第五政府层级，转成县市直辖区镇域经济发达的特大镇、街道经济强大的特大街道。由于经济总量大、人口密度大、行政管辖区域大，特别是其经济总量、人口规模与内地部分县甚至地级市的规模相当，所以纷纷开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。在一些地方如广东佛山就出现了特大镇、街道转为“县级政府的派出机构”、“具有部分县级经济管理权的行政区”、“再经调整和整合而设立的市辖区”等等趋势。这个问题虽然刚刚萌芽， 但却事关乡镇一级行政区划和政府层级的改革，是一个非常重大的现实问题。这里引申出整个乡镇一级的机构改革大事。据调查，农业税取消后的乡镇职能已急剧萎缩，除计划生育工作外似乎没有更多的实质性行政事务。这在改革上就引生出两个大问题：（1）乡镇是否还要通过大幅度区划合并来减少数量？ 乡镇是否要四套班子齐备？乡镇是否可以全部改成县在农村、综合协调所办站等县局下派机构、类似行政服务中心的当地最高派出机构和农村政务信息中心？（2）在新农村建设方针、农村社区自治与基层政权建设方面，特别是现在网络媒体急速扩展到农村，而农民素质和公共参与热情日益提高的情况下，村级公共管理与自然村公共管理还存在很不成熟、很不紧凑、又不断发展变化的不稳定状态，容易出现大面积失控和危机隐患，而这在特定情况下又很容易转化为重大现实危机。因此，如何加强农村公共管理的结构改造、无缝隙设计与运作，亦即政府层级如何延伸“行政神经”到基层末梢，就成为目前最突出的重大问题之一。3.突破地级定位。城市寻求升向副省级经济实力强大的地级市和若干地级省会城市存在希望成为国务院计划单列市或者副省级城市的要求和冲动。这虽然不如“强县要脱市”那么强烈，但也成为一股强大的暗流。上述问题是在我国城市化加速的情况下出现的新情况、新问题，不仅触及到行政区划、政府层级本身的调整变化，而且还触及到宪法、地方组织法等方面的重大调整，更涉及到全国城市化、现代化整体战略和未来走向的确定与调整。但是，目前从理论到实践都还远未深入到这些重要层面进行深入的探讨和研究，显然是科学答案跟不上实践所提问题的需要。（二）主体结构有老问题，更有新问题。1.不少地方的政府组成人员和行政机构领导职数设置过多，主要是副职设置过多。政府组成人员设置过多，主要是诸如副省长、副专员、副市长、副县长、副乡镇长的实际人数太多；其另外一个突出问题是，这些多出的副职又与当地党委主管某一领域的副书记、常委相重合，在实际领导过程中出现多中心、分散、协调难度大、甚至内耗等等问题。行政机构领导职数设置过多，主要是诸如副厅长、副主任、副局长等等的实际人数过多。在原本就事务明显单一、职能逐渐弱化的情况下和空间内进行迫不得已的过细分工， 导致每人常常只分管一两个内设机构，彼此常常受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。2.从中央到地方都有行政机构设置还不够合理之处， 主要是与基本行政职能和运行性行政职能的划分、设定和配置不够科学、得体直接相关。（1）经济职能和行政运作权能切得较细甚至较乱。没能科学、正确、合理地梳理和处理事务性质天然交叉复杂的基本职能问题，更未经过仔细的科学研究来考虑和处理具体的运行性行政职能相互链接以及与经济职能落实相匹配的问题。所以，即使是同管一个市场的行政主体，也就变得多种多样，商务、工商、质检、卫生、价格、公安、城管等等一齐出现，对市场似乎各有管理，而实际则是分散管理、多头管理、重复管理、矛盾管理乃至胡乱管理，终归是无效管理和无管理。所以，各种甲醇酒、注水肉、病猪肉、红心蛋、孔雀绿鱼、有毒食品、有毒玩具等等假冒伪劣商品长期不绝，搞坏了政府的公信力和我国在国际上的经济形象。此类政出多门、重复设置、高耗低效的机构问题还很多，无需在此一一列举。（2）政治职能和社会职能与运行性行政职能的划分、切割、设定和搭配也还存在不足，导致行政主体设置也出现不少混乱。这里最典型的情况是警察的设置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海关警、边防警、消防警、户籍警、机关警、网络警、森林警、铁路警等等，此外再加上一个准警察城管。在加强社会治理方面有这么多主体，常常造成乱象丛生。城管原本在很大程度上属于警察管理的范围，结果单设城管，而城管在很多情况下又管不了很多实质性的城市社会问题，常常又得寻求警察助力。而庞大的警察体系中，既存在重大内耗问题，如山西某市的刑警就敢于暴力冲击交警，也存在与外部严重矛盾的问题，如交警总是胡乱罚款、破坏警察形象和政府形象，甚至与交通行政职能部门发生严重冲突。由此产生的直接问题是：把警察分得这么细，其科学性、协调性、有效性、必要性和运作成本的实际情况到底怎样？治安执法、交通执法、维护国家安全稳定执法、乃至城管等等执法是否集中统一比分散进行要更节约、顺畅、高效？为此最多只设两个警种也许最佳？（3）在其他职能领域的主体设置上，也存在类似警察体系那样不集中、甚至很零碎、实则有失统一高效的划分切割、随意由利而定的问题。譬如，航空、铁路、水路、海路、陆路等交通运输在行政职能的性质上是一样的；文化、文物、广电、新闻出版、知识产权、网络媒体、城市风貌、历史档案、国家遗产与世界遗产等等在行政职能上相同、相近或相交叉；农业、林业、水利、生态环保、水陆动植物养殖和保护以及进出口等在事务上高度交叉、重合；乡镇企业、农村工业化和城镇化、住房与城市化、人口增长与流动、户籍、城乡福利、创业与就业等等在行政职能上是内在高度相关至密不可分；如此等等。然而，在实践中这些事务却都分得太细，切割太碎，非常分散，很不集中，并由此分设了大量行政机构。这就为不同行政主体在同一或相近领域运作产生争执、矛盾、纠纷、内耗和低效提供了不竭源泉。还有，应急管理、城市应急联动、110 和120 等的应急管理与应急服务、地质地震防灾救灾、洪涝防灾救灾、海洋防灾救灾、气象防灾救灾、粮食与食品安全、卫生安全、生产安全、金融安全、经济安全、信息安全、社会矛盾、宗教冲突与危机、群体纠纷与冲突、组织纠纷与冲突、黄毒赌淫、腐败堕落、违法犯罪、敌对势力防范、分裂势力防范、恐怖势力防范、国土安全、国家战略安全等等，均同属一个范畴，具有极其高度的内在相关性和相通性，但也遭到同样过分细致的分开、切割，多数分属于不同的行政机关，个别的则由于属于非传统安全问题而在行政主体上存在模糊归属或者空白归属的状态。这里的实质是我们在危机管理机构上严重缺乏必要的、集中统一、高效专责的行政机关。这些问题在形式上都是行政结构问题，其实都是行政职能胡乱切割配置的深层次老问题，一直都在最严重地阻碍行政管理科学化、规范化和高效化，一直都在深深地困扰和羁绊着整个现代化事业。3.行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。这里存在不少还需要大力科学化、精细化、规范化的基本问题，其中，最突出的问题就是岗位设置和人员配备与具体任务之间的科学协调问题、以全面科学的政府绩效管理和政府信息化来梳理并重塑微观结构与关系的问题，导致机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等等问题。总之，政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细，承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。三、政府行为层面的突出问题及相关分析。政府行为亦即行政行为，是政府和行政人员依法依规履行基本职能和运行性行政职能、对行政相对人乃至整个行政客体施加影响的具体行动。在内容实质上，它包括行政管理和行政服务两大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行为和具体行政行为两大部分。目前，我国在这一