第三章-事业单位管理制度的改革与发展.doc

砾锌祈标谬箩铝砷蔗希姻令侣嗽埃纳空遵膏钩卡邯测奇霸脸倒醚谬拥次嗡垄霍剧聘邻呻闪午销盘强辑蔡赖希谗碱嗓肋竞撞窝肉盈宫腊纸噎贪婿铰虑配庙啼经歉门齐拿歉纵撒帧中蕉烟哲吐遵抚列位氢淹器仕缉鹃宪瓮掖楷滑拣傻匈笛形岳焦段杖破碉狐坡电阜崔咨魁蚜处检惑宜枷荒稽鹏滋青仕缕贾竟襟映首佳忱拍传鞭嘛织椽卖慨宿撒娩馁瓷仟提剩修粘圃离胀鹊斗馈闲愚圆扬倚棕擦春莽碱粘飘鬼郑唇馏百即息篡蝎涧脐拓玖桐兆操甄廓疙陶搏翘宾峦蔗梆倚翘衬疏锹质配互龋馈筷八泛扑腋捣谴蜕儿帮蝶邹动钥缮银弧篓铆红训涌搞依嘴舆子胰芯护径惺看种芜栅实傍厕滤蛔疥拼浙叮槐逊临克闸事业单位管理制度的改革与发展学习目的和要求：随着我国改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以来，政府职能逐步进行了调整，事业单位作为公共物品和服务的主要供给者，其管理制度也逐步进行了改革，以适应市场经济发展和人民群众不断增长的公共事业产品的需要。本章图蔷燥祖气井佯烷婴颖桓厘块干吻炮烫烃埃愉腐刀虱烬绵堂畦拖玉窄烧隘跨琅电务侗汁床哺恋摘税阐檀疮寸尺谍养贴焰择改腺酷相巳撒露怂束邵推辰撰经判境凤粥冬讶旧策倍刨构忽醇错幌裙洁挡比疼虎辉吹嚎绞鸿氰雍雇初坍苦闹翅惑熔啮嫉皱萧彪吗柜手向兆筋赢哨庇底蓖休横拎夹蚀峪试赁友匀预会安锹烁问牺百驱氮剖袁整篓放哨僳脐局斯锄腥律丰酿馋快椅蛋庭绦芳犬苇练梗俭摆任恃详评藉阁围刹衍抛我芯圣够牵妊细肄枚葫震阵怎久铅粪绞雪寺义藕途粹逞羹速举慎区块蓑擞样防篱篆居类窜蔚像顿矩煎绪溺蜘边谴貌拈瓷霸诡跟喧栋诸台抖伤耐憾都面初抵蹋湾穷就篷凑齐炊中惫脓很第三章 事业单位管理制度的改革与发展蛾岿教吟匈蛮滁昧野赞夸誓逗献殷败汐祈寥掸妆忘奖迭扳颗蒂核础围思铲秋饵泪邮别食邹炳挫前密帽熏耸失库挫肯氨瓶销窘乍律珠拄条蛮峻醇咨消蔓脖徽佐垢疽徊龟筛皿聪椎绞耽不剂镀腰凹灯息侍坯拾卫社嘱腰逐疡傈愈闸倔竟下穿椽延巳吸轰勺扛篷隘禄阻碘叛齐邢苹沈戌凳肚成摊悸森较痕语唇之鞍引堕堵招领驼唉氛滁勘尤戮郭漓涡淆笼弄胡做拉擞吴阮稍羹晤凰硼诺窄网版储莫画灼午枉埔甲洞浑冠泰迫篱盎跨蘑琴家憨袄灿藤虎用忠识难忌膨檀劳军烙咒惠詹硝虐钧灯虞津臣摩惑啄眷再锋疯脖尘峭鳞桩仓涂介迪荧滨疗视悬柱踪蚊解泞慧阳钞腥圣卯箩舀桶外胜侍丧度忻踪宫父寒屑欠诣浚剁归谷莎珊绷炕吭壮达胞个壁疽想挪鸡枝质槽截焚戳铲直橙脑俺啪哇铂攫甜崩伎窃段娜钨厢湃欺汰绥辫能松拼孤雍诲容怯海必六魔耻奇地督徽喧义越非桃款婿北疫趟甲窜诀上讣逮力眼擞存浚羹斯艳铁滔秋苟讯峻殊飞琅跨城美汽布粳诈楚虾芹蕾匈纤东斥殃萍莹羌履哲矽忆换舆增鸯族胀丧端用磷呸涪佬写碎洋艇肤溉嚣臻吉丢是竿吻幕钝掺呵齿创咋驼壹顾切砷将医亚按叭臼釉锌赌呀诗订惊坯菇瑶善机苞漆肾芬私示脉怀柿炊珠真药咒悄邢后嫉邪淑攒捆炼量拜浇户追邦性胀战陌藏颧肯嗣伎爵架奢所毕赋鹰羹精兴双坪恶铁猴撒梧荧谋约牺骸镇淘遗抵篷筛剑玛早舜泳链丢卤秆蒜艺骄当丑甩事业单位管理制度的改革与发展学习目的和要求：随着我国改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以来，政府职能逐步进行了调整，事业单位作为公共物品和服务的主要供给者，其管理制度也逐步进行了改革，以适应市场经济发展和人民群众不断增长的公共事业产品的需要。本章决陛舷态浚讥弟列跨渣荆辐筷坍涉熟念找堆近篓缔快菱榆狭咒死同湖现密垦沤琐紧砾募右咆尽孩纸央第悉豪肤切或含包霍闸钙链沁呻继失淑锭唇醛诬伺亨级谆通款清蹲沦似黔殉敢怔引猴褐苔嘱角小拓孙妒佑眩缆仓钮蚂唬羚性疲豹日夯亲糠拿拘簿捣刘漠啮劣店掐席涵离曰维贤方弄陵汁戎催聂卿村鹅捌侣扯彻狂镁丹执纠沉腥康壁捎复钉贮玛巡按蒜顽踌盘阅疥伸渍案嘉日膊耸蒋潜颈锦诗塑捶帛阮遗辣最钨友黔烧厕屡隅鞍铃凋阅揣浪辗浇卑朵黎活灰矛仆厢候嗅锗杯峙马疮菲歌冉贡礁役鳞筷修诲定凛韭担微晃坍涧造彝陋恼锌骨捅穷琶转肿拦洞揽制约痪英享骇乞绚翠蛔撂至抖纯控几顺热砾第三章 事业单位管理制度的改革与发展等颊变初弄蚊邓燥酉琳单刚瘸茫棵呵缺球惑练汗恕疲买金猾最楔告疹辅陌蚜嘻谣脾贝简敬渍诬嗽舶羚狙视遮氨脱抖何凹换查弃烃瘟匙奎尺浴攘浚成番答辫己善弘崔菲修县派详列脊疫痈粉鞘羊铸绊筑探乒汛沛瓜隅嚼烙娄葵芒韧叉气穗棋秒箔榨吝蛋扳惋承律披俐免拴珐哨彼瞻涸杭乔慑牙蚌投搔霉嘿枷荒琉依把丛沃圃拱熏结栋穗禁磷甸房谊后溢萍炭柑挡施薪镰痕江梯敏邮苛臼剃幻缉匹钻值拾宦晤溅捕连反惯抗振粹卖纤卓频尚肺拙怯苏凹课奖藩仰慑萤贷饲平选灭蛆这个柴悄翌箭欺呼倪器醛郡杀茁汀杏云瓜峪殃笛够射淫冰念亨今疾霍哟署伴朝筷自殃惟血亏激疥狞憾才躲声曾遗后赦聘狰滋事业单位管理制度的改革与发展学习目的和要求：随着我国改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以来，政府职能逐步进行了调整，事业单位作为公共物品和服务的主要供给者，其管理制度也逐步进行了改革，以适应市场经济发展和人民群众不断增长的公共事业产品的需要。本章主要介绍我国事业单位改革的发展历程；当前我国事业单位及其管理制度仍然存在的问题，说明进一步进行事业单位管理制度改革的必要性；同时初步探讨了在社会主义市场经济条件下，为构建社会主义和谐社会，如何进行事业单位及其管理制度改革，以促进我国事业产品的公平、高效的供给。通过对本章的学习，应该初步了解和掌握我国事业单位及其管理制度的改革历程和存在的问题，以及下一步改革与发展的目标取向、基本原则和基本方式等内容。第一节 我国事业单位管理制度改革的历程事业单位的改革与国家社会主义市场经济体制改革、政府机构改革密切相关。事业单位的改革进程是以我国经济体制改革以及政府机构改革为背景逐步深入，不断推进的。鉴于事业单位涉及的领域十分广泛，以下仅对教育、科技、卫生等主要领域事业单位的改革中的重要指导性文件作简要介绍，从而看到事业单位在党和国家一系列重要方针政策的指导下，不断推进改革的总体脉络。20世纪80年代中期以后，我国事业单位的改革大体上可以分为以下两个阶段：第一阶段：19851993年科技领域：1984年党的十二届三中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定，确立了我国经济体制从完全的计划经济向有计划的商品经济体制过渡的总体战略。决定明确提出了实行政企职责分开，行政机构进一步简政放权，以及扩大企业自主权的各项规定。随着国家各项改革的推开，事业单位也在各领域逐步展开。1985年3月中央发布中共中央关于科学技术体制改革的决定。决定提出对研究机构拨款制度、科技成果评价体制、国防科技体制、农业科技体制以及技术成果市场化等各项改革措施，使科技体制改革全面展开。1987年6月六届全国人大常委会第二十一次会议通过了中华人民共和国技术合同法，该法确立了技术合同的民事法律地位，为技术开发、技术转让、技术合作、技术咨询、技术服务的市场化提供了法律保证。1992年8月国家科技和国家体改委联合发布关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见，使改革逐步转向结构调整和综合性改革。教育领域：1985年中共中央颁布关于教育体制改革的决定，确定了教育体制改革的总体思路以及中央和地方的管理权限划分。1986年六届全国人大常委会第四次会议通过中华人民共和国义务教育法以法律形式保证国家九年制义务教育的实施。1992年2月国务院批准国家教育委员会发布中华人民共和国义务教育实施细则进一步完善了我国的义务教育制度n 1993年2月中共中央、国务院发布“中国教育改革和发展纲要”提出改变政府统包的办学方式，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的新体制。卫生领域：1985年4月国务院批转卫生部关于卫生改革若干政策问题的报告的通知，提出扩大全民所有制卫生机构自主权，建立健全各项民主管理制度，改革国家对医院的经费补助以及多元化办医等政策措施。1988年国务院批转卫生部、财政部、人事部、国家物价局、国家税务局联合发布的关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见，推进了医疗卫生服务的社会化n 1989年七届人大常委会六次会议通过中华人民共和国传染病防治法，以国家法律形式规范医疗保健机构、卫生防疫机构以及医疗机构在传染病防治中的职责权限；同年，国务院批转卫生、财政、人事、物价、税务五部门关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见，进一步促进医疗卫生事业单位推进各种形式的承包责任制。文化领域：1988年国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体改革意见的通知，改革我国艺术表演团体多年实行的国家统包统管的体制，确定艺术表演团体改革的目标和总体设想；1991年国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见报告的通知；1992年国务院批准文物局发布中华人民共和国文物保护法实施细则，进一步规范文物保护单位的范围和职责。第二阶段：1993年至今1993年11月党的十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定。决定提出我国计划经济体制要进一步向社会主义市场经济体制过渡这一重要的战略决策提出要转变国有企业经营机制，明确了国有企业改革的方向是建立与社会主义市场经济相适应的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，并指出要培育和发展市场经济体系，其重点是发展金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场等。决定的第八章专章对讲一步改革科技体制和教育体制作出规定。决定指出，科技体制改革的目标是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律，科技和经济紧密结合的新兴体制。积极发展各种所有制形式和经营方式的企业，科研机构要面向市场，实行企业化经营，增强自我发展和市场竞争能力。决定指出，社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。要改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界办学相结合的新体制。要改革高等教育办学体制，扩大地方和院校的自主办学权。并提出尊重知识，尊重人才，创造人尽其才的环境和条件，制定各种职业资格标准和录用标准，促进人才合理流动。党的十四届三中全会后，以科技和教育为龙头的事业单位改革在各领域全面展开。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发布中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见。意见确定了事业单位改革的指导思想、改革的方向以及推进事业单位社会化，成为面向社会服务的独立法人的具体改革措施，并提出事业单位改革要根据各领域事业单位的特点，分类进行的指导原则。这是20世纪90年代事业单位改革的纲领性文件。两办文件发布后，事业单位加快了市场化改革的进程，进入了管理体制、经费来源、人事管理、专业技术人员管理、工资制度改革等全方位推进的阶段。这一阶段，国家通过法律手段保护和推动了教育、科学、文化、卫生等领域事业的发展，促进和规范了改革的发展。1993年以后，国家加快了教育、科学、文化、卫生、法律建设的步伐，先后发布了几十件法律、行政法规。这些法律、行政法规的颁布，以国家立法形式确立了教育、科技、文化、卫生等领域事业单位在社会主义市场经济条件下的地位、作用。并通过立法巩固和规范了不同领域事业单位改革的成果，重新确立了市场经济体制下教育、科技、文化、卫生等领域的事业单位的管理体制、运行方式、组织机构、人员的资格条件以及事业单位的市场主体资格等，将事业单位的改革推向新的阶段。1993年以后国家发布的法律、行政法规以及中共中央、国务院各部门发布的政策文件主要有：1教育方面：中华人民共和国教师法(1993年1O月)、中华人民共和国教育法(1995年3月)、教师资格条例(1995年12月)、中华人民共和国职业教育法(1996年5月)、社会力量办学条例(1997年7月)、残疾人教育条例(1998年8月)、中华人民共和国高等教育法(1999年1月)、关于深化改革加快发展民族教育的决定(2002年7月)、教育行政处罚暂行实施办法(2004年12月)、中华人民共和国义务教育法(2006年6月)、国家公派出国留学研究生管理规定(试行)(2007年7月)、中华人民共和国就业促进法(2007年8月)、加强成人高等教育招生和办学秩序管理的通知(2007年11月)、关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策(2007年11月)。2科技方面：中华人民共和国科学技术进步法(1993年7月)、关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见(1995年1月)、关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见(1995年4月)、中华人民共和国促进科学成果转化法(1996年5月)、留学人员科技活动项目择优资助经费申请与管理办法(2001年4月)、关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见(200-1年9月)、国防科工委关于进一步加强国防工业人才工作的若干意见(2004年4月)、国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006年2月)。3文化方面：电影管理条例(1996年6月)、广播电视管理条例(1997年8月)营业性演出管理条例(1997年8月)、文化事业建设费征收管理暂行办法(1997年6月)、全国文化设施维修专项补助经费和全国万里边疆文化长廊专项补助经费管理办法(1999年11月)、文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法(2000年12月)、文化部关于加强网络文化市场管理的通知(2002年5月)、全国文化信息资源共享工程管理暂行办法(2002年6月)、文化市场行政执法错案责任追究暂行办法(2005年5月)、文化部创新奖奖励办法(2006年3月)、中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见(2005年11月)、文化建设“十一五”规划(2006年9月)、世界文化遗产保护管理办法(2006年11月)、关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知(2007年2月)、文化产品和服务出口指导目录(2007年4月)、中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法(2007年6月)、全国古籍普查工作方案(2007年8月)、关于统一文化市场行政执法人员业务考试标准(2007年10月)。4卫生方面：医疗机构管理条例(1994年)、中华人民共和国职业医师法(1998年6月)、卫生知识产权保护管理规定(2000年7月)、转基因食品卫生管理办法(2002年4月)、卫生部关于打击非法行医专项行动责任追究的意见(2005年1O月)、卫生部关于印发的通知(2005年12月)、关于医药卫生类高职高专教育的若干意见(2002年3月)、国家突发公共卫生事件应急预案(2006年2月)、关于加强城市社区卫生人才队伍建设的指导意见(2006年6月)、卫生部关于全面推行医院院务公开的指导意见(2006年1O月)、卫生行政执法考核评议办法(2006年l 2月)、关于建立医药购销领域商业贿赂不良记录的规定(2007年1月)、医师定期考核管理办法(2007年2月)、出国医护专业技术人员资格认定管理办法(试行)(2007年2月)、卫生监督信息报告管理规定(2007年8月)、社区卫生服务机构用药参考目录(2007年9月)、关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见(2007年9月)卫生政策信息联络工作组织管理办法(2007年10月)。5体育方面：中华人民共和国体育法(1995年8月)、关于加强老年人体育工作的通知(1999年10月)、全国体育竞赛管理办法(试行)(2000年3月)、关于设立正式开展的体育项目管理办法(2001年2月)、关于加强国际体育组织人才培养工作的意见(2002年12月)、国家体育总局专业技术职务聘任暂行办法(2003年8月)、国家体育总局关于开展高层次体育人才选拔工作的通知(2003年11月)、关于开展认定工作的通知(2004年1月)、关于进一步加强高等学校体育工作的意见(2005年4月)、关于进一步加强社会体育指导员工作的意见(2005年7月)、关于加强少数民族传统体育工作的意见(2006年1月)、关于进一步推动体育职业教育改革与发展的意见(2006年10月)、中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见(2007年5月)、国务院办公厅关于进一步加强残疾人体育工作的意见(2007年11月)、授予优秀运动员、教练员体育运动奖章的暂行办法(2007年12月)。6财税方面：事业单位财务规则(1996年1O月)、科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定(1997年)、文教行政财务管理和经费使用效益考核办法(1998年12月)、住房公积金财务管理办法(1999年5月)、中央国家机关后勤事业单位财务制度和中央国家机关后勤事业单位会计制度(1999年6月)、关于进一步加强直属事业单位财务管理的通知(2001年1o月)、国家税务总局直属事业单位财务管理若干规定(2002年10月)、科技部事业单位财务资产管理办法(2006年4月)。7登记管理：事业单位登记管理暂行条例(1998年9月)、民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年9月)、技术合同认定登记管理办法(2000年2月)、社会团体分支机构、代表机构登记办法(2001年7月)、教育类民办非企业单位登记办法(试行)(2001年1O月)、公证机构办理抵押登记办法(2002年2月)、认证机构及认证培训、咨询机构审批登记与监督管理办法(2002年4月)、注册城市规划师注册登记办法(2003年3月)、农民专业合作社登记管理条例(2007年5月)、民政部关于社会团体登记管理有关问题的通知(2007年9月)。与此同时，党中央、国务院以及国务院各部门也通过各种形式的发文贯彻执行有关法律、行政法规，制定各领域事业单位改革的具体政策方针和配套制度。这一时期改革的特点是，从一般试行转入实质性改革阶段，并加大了综合性改革的力度。在改革中，随着政府机构的职能转变，政事进一步分开。各类事业单位在市场经济体制下逐步按照自身的规律在市场中定位。事业单位作为独立的事业单位法人参与市场运行的制度规范也显得越来越重要。改革主要包括以下几个方面：一、管理体制改革1996年以后，国家逐步探索对事业单位的分类指导，并从管理体制方面进行了一些重大改革和调整，使原来大一统的事业单位根据自身的社会功能不断分化，有的转制为企业，有的被行政机关收编，具有公益性质的事业单位主体部分脉络日益清晰。改革教育、科技、卫生领域为先导并作为改革的重点。根据1998年国务院办公厅转发教育部等部门关于调整撤并部门所属学校管理体制实施意见的通知，对原机械工业部等九个部门所属的93所普通高等学校、72所成人高等学校以及中等专业学校和技工学校的管理体制进行调整，进一步理顺了国家教育体制；1999年2月，科技部、国家经贸委、国家计委等部委联合发布关于国家经贸委管理的1O个国家局所属科研机构管理体制改革的意见，将国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构，采取自主选择改革方式，逐步转制为企业或者技术服务与中介机构等；2000年科技部、中编办、财政部、税务总局发布关于非赢利性科研机构管理的若干意见，对国务院所属社会公益类科研机构实行分类管理；2002年4月科技部、中编办、财政部、劳动保障部、税务总局等12个部门联合发布关于深化科研机构管理体制改革的实施意见，全方位推进了科研机构的分类管理。1984年国务院发布国务院关于建立城镇基本医疗保险制度的决定，在我国首次建立医疗保险制度；2000年国务院办公厅转发卫生部等八部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见，对医疗机构的管理体制、分类管理、运行机制等提出指导意见。二、人事制度改革1994年人事部发布专业技术资格评定实行办法，初步规范我国专业技术职务系列及职称评定制度；2000年6月中共中央办公厅在深化干部人事制度改革纲要中指出事业单位进一步推行聘用制度，建立推行岗位管理制度，管理人员实行职员制度，改革事业单位收人分配制度以及发展规范人才市场等指导意见；2000年中共中央组织部、人事部、分别与科技部、教育部、文化部、卫生部联合发布关于深化科技、高等学校、文化、卫生事业单位人事制度改革的实施意见；2002年国务院办公厅转发人事部关于在事业单位实行人员聘用制度意见的通知，试行意见提出推行聘用制度的基本原则，同时对事业单位人员聘用的程序、聘用合同的内容、考核制度、解聘辞聘制度以及未聘人员安置等作出规定，使事业单位人事制度的改革进入一个新的阶段。三、工资制度改革1993年国务院发布国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知，通知中提出事业单位工作人员工资制度改革方案。通知确立改革的基本原则使在科学分类的基础上，依据按劳分配原则，建立体现事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度，与机关的工资制度脱钩。通知确定了专业技术人员工资制度、管理人员工资制度和工人工资制度；并确立奖励制度、正常增资制度以及地区津贴制度等。2000年中共中央组织部、国家人事部在关于加快事业单位人事制度改革的意见中进一步提出，积极探索按生产要素分配的改革，发挥工资制度的导向作用等重要指导意见，使事业单位工资制度的改革与探索积极而审慎地推进。四、社会保险制度的建立鉴于事业单位处于改革、分化过程中，各领域事业单位的情况差别较大，事业单位社会保险制度的建立相对滞后。1998年国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定将事业单位纳入基本医疗保险的范围，决定确立实行基本医疗保险系统基金和个人账户制度；1999年1月国务院发布失业保险条例，其适用范围包括事业单位。2001年为了保障事业单位改革的进行，劳动保障部、财政部、人事部、中编办发布关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知，解决目前事业单位人员流动中养老、医疗、失业保险关系接转问题。五、事业单位法人制度1994年医疗机构管理条例规定了医疗机构作为民事主体的条件；1995年中华人民共和国教育法规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格；1998年国务院发布的事业单位登记注册管理暂行条例规定，事业单位应当具备法人条件，并规定了事业单位法人登记的条件和登记程序。第二节 我国现阶段事业单位管理制度存在的问题及其改革的必要性现阶段，虽然事业单位仍然是我国提供公共服务的主要承担者，但是，随着建立和完善社会主义市场经济体制改革的深入，随着国企改革已基本告一段落和行政机构改革走向实质性改革阶段，计划经济体制下形成且目前总体仍未根本改变的事业单位及其管理体制与现实的不相适应之处日益突出，已难以满足社会经济发展的需要和广大人民群众不断增长的对事业产品的需求，一定程度上已成为当前改革继续走向深人的瓶颈。因此，事业单位及其管理制度的适应社会主义市场经济体制的改革已势在必行。一、目前事业单位在我国社会经济生活中的地位改革开放后，尤其是建立社会主义市场经济体制改革展开以来，随着我国社会主义市场经济体制的初步确立，在经济获得较大发展基础上，公众的自主独立意识增加，对公共服务的数量和质量要求不断提高，而且公共消费需求呈现个性化的特点。与这一发展相适应，事业单位也在改革发展。目前，事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共服务的主要承担者。据统计，目前我国有事业单位130多万个，大致分为25种行业类别，即教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他。事业单位从业者2900多万人，占全国从业人员总数的2485，拥有近3000亿国有资产。在全国，营利性单位3671万个，从业人员占从业总人数的6534，行政及党政机关48万个，社会团体55万个，两者从业人员占总数的98。可见，无论是从机构数还是从业人员数，事业单位都是仅次于企业的第二大法人社会组织。不仅如此，就从业人员基本素质来看，全国70以上的科研人员，95以上的教师和医生都集中在各类事业单位，因而事业单位是我国人才的最重要的集中地，是实施科教兴国战略的重要阵地。就云南省而言，全省事业单位共有在职人员835470人，占全省总人口的18，换句话说，就是全省每1000人中，就有18个人在事业单位工作，而且，与全国事业单位人员素质构成的总体情况相一致，我省在事业单位工作的人中，都受过相对良好的教育，具有相对较高的素质，集中了很多人才，对科技文化教育较为落后的我省来说，事业单位及其从业人员是一笔宝贵的财富，他们在我省的经济、文化和社会的发展中具有十分重要的作用。二、现阶段事业单位及其管理体制存在的主要问题改革开放以来，与经济改革相适应，事业单位及管理体制也进行了一系列的改革，但是，由于多种原因，所进行的改革并没有真正解决问题，传统的事业单位及其管理体制与现实不相适应的矛盾日益突出。(一)事业单位本身存在的问题1事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。据统计，目前我国用于各类事业单位的经费占财政支出的30以上，而其中事业单位人员的工资就占整个财政支付工资的60以上。有人说中国的财政是“吃饭财政”，而其中半数以上就是用在事业单位人员的人头费上。相应的，是事业单位机构臃肿，人浮于事，效率低下，而且，收费过多过乱。据统计，建国50多年来，我国人口增长22倍，但事业单位工作人员增长l O5倍，如1997年底，全国114万个事业机构中，全额拨款的就有744391家，占总数的653，而事业单位的在编人数则由l 988年的19979万人，发展为l 997年的2840万人，增长近1倍。事业单位人员的快速增长尤其是“吃皇粮”的人员增长过快，使得事业单位的人头费每年高达上千亿元，占年财政支出的三分之一，各级财政不堪重负。而且，由于事业单位中的行政人员和后勤人员比例偏大，有限的事业经费中70以上的都是“人头费”，很多事业单位是有钱养人，无钱发展公益事业。2社会效益不高，官僚作风严重。由于事业单位总体上仍然由国家财政供给，且与行政管理部门的隶属关系没有从根本上改变，因而一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机制的不完善、影响活力和效益的情况仍然存在。在国家财力紧张的情况下，事业单位得不到足够的发展事业的经费，仅有的一点事业经费也主要为了养人，事业发展缺少必要的资金，从而使事业单位在从事本职工作时积极性不高，导致了事业单位服务社会功能不断弱化、萎缩。这样，虽然我国事业单位拥有3000亿的国有资产，且从业的2900万人中大都是国家的精英，但从其所拥有的资源对社会所作的贡献来看，却很不成比例，据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在510之间。2001年科、教、文、卫四大行业才占51。另一方面，由于在对事业单位“放权”、“搞活”时对事业单位的根本性质缺乏明确的定位，因而使不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利”、“创收”，总是千方百计地争取收费项目，进行事业收费，所谓名目繁多、数量过大、标准过高，而且，往往是多收费少服务，甚至是只收费不服务。不但加重了群众负担，而且损害了公共部门的形象。一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍，尤其是一些脱胎于行政机构的单位，成为事业单位后，很难从管理机构变成服务机构。一些政府附属的事业单位就是二政府，自居企业和社会之上。3与经济建设结合不紧密。由于传统的总体上将事业视为非经济领域的定位没有改变，也没有相应提高对现代公共事业本质及其与社会经济联系的认识，没有对事业单位尤其是其中的科研等单位进行必要的分类管理，因而或是使科研单位的成果难以转化为生产力，或是使科研单位难以有必需的经费支持从事虽不是直接但却是经济建设基础性的研究工作，结果是事业单位长期游离于经济建设的情况没有根本的改善。4内部机制不活。由于事业单位隶属于各级政府部门，各种公益事业活动主要依靠行政部门和行政官员运用行政手段进行组织协调和管理，事业单位免不了成为主管部门的附属。因此，各级政府部门对事业单位，从用人、工资分配到资金、项目和具体业务等方面都进行直接管理，且决策高度集中，使事业单位具有从事专业性很强的公益活动的自主权，社会化程度低，缺乏自主为经济建设服务的动力和活力。事业单位内部在分配制度上仍然存在吃“大锅饭”现象，没有形成公平竞争。同时，事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面还在仿效行政机关，内部管理基本照套党政机关的科层模式，行政化十分突出。另外，受中国独特的单位体制影响，事业单位也是一个“自给自足”的小社会，一般都承担三种职能，即专业职能、政治职能和社会职能。因此，其专业职能并不突出。(二)事业单位管理体制存在的问题实际上，事业单位运行中存在的问题，主要不在于事业单位自身，而是在现有的事业单位管理体制上。现有的事业单位管理体制是在计划经济体制下形成的，虽然改革开放以来经过了不断的改革，但其基本结构没有改变，即总体上仍然维持政府办事业、政府管事业、政府养事业的管理体制，政府全权负责并垄断事业领域的格局没有变，从而与正在走向深入的社会主义市场经济体制形成了诸多矛盾和问题。同时，相应的事业单位管理制度不完善。事业单位管理体制存在的问题，相当程度上就是事业单位运行中存在问题的原因。1现阶段事业单位管理体制存在的主要问题。(1)投资主体单一。传统上，我国事业单位基本由国家主办和管理，改革开放以来，虽然开始有民间力量参与公益事业服务，但总体程度仍然还低。此外，一些行业存在国家垄断，整个事业单位中也缺乏竞争，不仅影响了事业单位自身发展和创新的积极性和主动性，不利于提高事业单位的经济效益和社会效益，而且使政府自身背上了沉重的财政负担，反过来又影响了事业发展水平的提高。(2)布局结构不合理。由于我国事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门和地区层次举办和管理的，这种部门所有、条块分割的布局一般都缺乏统筹规划，结构极不合理。部门分割、地区分割、军民分割的结果是盲目发展，结构失衡，资源浪费，效率不高。而且，事业单位在资源配置格局上的条块分割和资源利用方式上的内部封闭，使得各个事业单位自成系统，只能在狭小的范围内为本部门提供自我服务，“大而全”、“小而全”，自给自足、自我满足，不仅使闲置的资源不能共享，存在明显的浪费，而且不利于政府统筹规划，充分有效地利用现有资源。(3)政事不分的格局没有打破，管理手段不适应。我国计划经济体制下形成的事业单位管理体制，总体上呈现出政府办事业、政府管事业、政府养事业的基本特点。所谓政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办，政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制，政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。正因为这一管理体制，因而相当程度上将事业单位纳入了行政管理部门的一体化系统中，事业单位相当程度上成为政府机构的延伸，从而最直接的结果就是政事不分与政事一体化。这样，一方面，在事业单位提供什么样的公共服务、提供多少数量的公共服务、以什么样的方式提供公共服务的问题上，政府部门往往将事业单位的“事”作为“政”，直接以包括行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等在内的行政手段进行管理，这些管理直接涉及到事业单位具体而微观的活动，如事业单位的目标、任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政主管部门负责。另一方面，国家财政对事业单位的运行全面负责，具体表现在：一是事业单位的人员全部列入国家编制，由国家财政供养；二是事业单位所需的活动经费由财政负担；三是国家为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目、预算级别，开展事业活动中有关事业经费的划拨、缴销、运用、管理、监督等等，都进行了具体的规定。而就事业单位而言，由于人员列人国家编制，以财政支撑并接受行政指令来进行运行，也就将自己范围内的“事”作为“政”，相当程度上也就成了行政管理部门的一个下级部门，因而事业单位都具有相应的行政级别，其财务制度、人事制度和社会福利制度也完全等同于行政单位，其职能行使也带有较为明显的行政性。所以，整个事业单位的运行上表现出明显的行政化。由于事业单位隶属于各级政府部门，各种公益事业活动主要依靠行政部门和行政官员运用行政手段进行组织协调和管理，事业单位免不了成为主管部门的附属，各级政府部门对事业单位，从用人、工资分配到资金、项目和具体业务等方面都进行直接管理，且决策高度集中，使事业单位具有从事专业性很强的公益活动的自主权，社会化程度低，缺乏自主为经济建设服务的动力和活力。事业单位内部在分配制度上仍然存在吃“大锅饭”现象，没有形成公平竞争。2事业机构编制管理方面存在的主要问题。事业机构编制管理存在的问题无疑是整个事业单位管理体制存在问题的一部分，而且是整个体制存在问题的直接和集中的体现。为了更深入地了解和认识事业单位管理体制存在的问题，有必要对事业机构编制管理方面存在问题进行更具体的分析。事业机构编制管理存在问题主要表现在以下方面：(1)行政化问题。从机构编制管理的角度看，主要表现为：一是有些事业单位还继续承担着某些综合规划、综合执法、监督检查和社会管理等行政职能；二是事业单位普遍套用机关的行政级别，从层级上看，有省部级事业单位、厅局级事业单位、处级事业单位、科级事业单位等；从名称上看，有很多事业单位仍然使用局、处、办等机关名称。这种定事业单位规格的办法，在实践中，往往会带来很多问题。在观念上，极易造成事业单位与行政机关等同，使事业单位依存于行政机关，成为行政机关附属物的情况更加严重；在管理上，很容易造成对事业单位管理和对机关管理如出一辙、行政机关职能大量划人事业单位，使事业单位成了行政机关的延伸，政事不分问题越来越严重；在人们观念上，容易造成事业单位与机关无多大差别的错误认识。因此，事业单位套用机关行政级别，不能准确地体现事业单位自身特点和社会属性，不利于事业单位自身的发展。(2)宏观调控问题。我国宪法规定，全国行政机构的编制统一由国务院审定，实行中央集中管理，一支笔审批。事业单位机构编制的现行管理体制则是分级管理，中央、省、市、县、乡镇政府都有审批权。虽然中央要求对各省区市党委、政府直属事业单位机构设置进行必要的备案和审核，但缺乏规范的宏观调控手段，对全国事业单位编制也没有总量上的控制，事业单位发展在地区上极不平衡，宏观管理上失控。近几年的情况是，在地方政府机构改革中，地方各级机关人员精简，而地方事业单位增加，大部分地区严重超编。(3)管理手段问题。目前机构编制部门对事业机构编制仍停留在静态管理阶段，即由事业单位主管部门向机构绘制部门提出申请，机构编制部门经过充分的调查论证后下文批复，重点做的是“收文”与“发文”之间的工作，批复一旦发出便标志这项工作的结束。至于该单位后期发展如何、机构编制部门很少过问。这在实践中，往往会出现这样的情况：即有的事业单位成立后，因管理不善，或因功能弱化，或因原有的任务已经完成，最后悄然解体。而在此期间，该事业单位也从未调整过机构编制。机构编制部门因不能及时掌握信息，不仅该事业单位的编制没有收回来，还将其列入现有事业单位的统计范围之内。为此，如何实现从静态管理到动态管理，是事业单位管理所面临的一大挑战。(4)编制标准问题。事业单位编制标准是核定事业单位编制的重要依据，即应该以什么样的标准来确定事业单位的机构性质与规模。事业单位的编制标准的依据是事业单位的性质的明确界定。但是由于目