中国行政成本居高的形成机理及其治理——基于国家与社会关系的视角.docx

中国行政成本居高的形成机理及其治理基于国家与社会关系的视角 付爱兰（北京大学，北京100871）摘要：政府作为国家公共权力的执行者，在为公众提供公共产品和服务的过程中不可避免地要占用和消耗一定的资源，也会造成当前和未来一段时间内的间接损失。政府行政成本，不论是直接的还是间接的，显性的还是隐性的，最终都要由社会公众承担。行政成本本质上是一种国家与社会的关系。中国行政成本居高的根源就在于不受社会制约的职能膨胀、法治缺失和预算软约束。只有在国家与社会的互动关系中才能找到适合中国发展阶段和发展水平的治理路径。关键词：行政成本；形成机理；国家与社会关系F014?4：A：（14）3003407近些年来，中国行政成本问题由于其敏感性、重要性、复杂性而在研究领域和实践领域都引起了广泛的关注。人类社会离不开政府，政府是向社会提供公共产品和公共服务的权威组织，因而是社会发展的必要保障。自国家产生以来，政府作为公共权力的代表，在维护公共利益、满足公民各种需要的行政活动过程中必然占用和消耗各种社会资源，“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”1（p.22）。政府本身并不直接创造物质财富，政府的行政成本最终要由社会公众来承担，行政成本问题不仅是经济、财政问题，更是政治、社会问题。把中国行政成本问题放在国家与社会关系的视野中分析，对于深入理解行政成本，进而寻求降控行政成本的可能途径，具有重要意义。一、全方位、多角度的行政成本再认识（一）行政成本的内涵和外延目前学界对于行政成本概念的界定尚未取得共识。不同学者从不同学科、不同研究视角出发，对行政成本做出了不同的界定。有的学者把行政成本界定为“政府（各级、各类国家机关）为了履行其职能而直接开销或消耗包括人事费用、物事费用在内各种费用”2。这一概念把行政成本限定为广义的政府机构正常运行所需要的成本，旨在度量财政资源在政府和社会之间的配置比例，故没有包括机会成本、社会成本等间接成本。有学者认为“政府成本包括政府最终消费支出以及政府决策和行政行为引起的社会经济和生态方面的成本”3。该定义属于社会宏观成本范畴，不足在于将政府用于社会公众的职能性支出也包括在内，不利于成本的实际控制。还有学者基于实证研究的角度，把行政成本界定为“相当于我国统计年鉴中按功能分类的行政管理费（又称行政支出）的概念（但包括两种类型，一种指预算内的行政管理费，另一种包括预算外的行政管理费在内）”4。这一概念主要是考虑成本的可量化性，故不包括会计上难以计量的隐性成本。本文基于国家与社会关系的视野来审思中国行政成本问题。一切行政成本最终都要由公众承担，因而公众需要了解全部的、真实的行政成本，只有掌握了行政成本的整个范围、形成机理、全部责任者，才具备降控行政成本的前提和基础。故本文所采纳的行政成本概念是一个整体的、综合的指标体系，既包括可量化的会计成本，也包括难以量化的机会成本、社会成本、生态成本等；既包括有效成本，也包括无效成本；既包括显性成本，也包括隐性成本；既包括直接成本，也包括间接损失。（二）行政成本控制的内在困境行政成本是一个相对指标，衡量行政成本要从投入与产出两方面着手。行政产出包括有形的与无形的，直接的与间接的，眼前的与长远的，是一种非市场产出，一般不进入市场交换领域，基本上不受产品或服务市场的约束。行政产出往往是一些中间产出。各级政府组成了规模庞大、结构复杂的生产体系，很难确定单个组织对最终产出的影响，因而也就很难明确造成政府高成本的责任主体。另外，政府提供产品或服务的活动具有高度垄断性，很难用私人市场的供需关系来衡量其价值。一旦公共物品或服务被垄断性地生产或提供，消费者不管需要不需要、满意不满意都必须接受，而不能通过拒付价款或用脚投票的方式来约束政府。对于企业来说，收入是约束成本的重要因素。对于政府而言，用以支付投入的行政收入与行政成本并没有直接关系，“维护非市场活动的收入具有非价格来源：即来自政府的税收或来自捐赠或其它提供给政府的非价格来源”5（p.46）。政府财政收入是以强制方式从社会中取得的，全民所有的产权性质造成了事实上的所有者缺位。仅就支出性质来看，政府变成了纯粹的消费者，其消费是一种“无主消费”，导致对行政成本攀升的漠视。（三）行政成本是一个“度”的问题行政成本的底线在于不能超出政府的收入水平和国民经济的负担水平。政府作为公共管理主体，在满足公共需求、维护和实现公共利益的过程中耗费一定的人力、物力、财力资源是必要的、必须的。设立机构、配备人员、建设相应的办公场所和设施是必要的、必须的，机构臃肿、人员膨胀、豪华办公楼是过度的；政府服务市场、服务社会是必须的，大包大揽、越俎代庖是过度的；信息协调、会议协调是必要的、必须的，公文旅行、文山会海是过度的。政府及其官员“经济人”的本性，决定了政府内在具有努力扩大收入、增加支出的冲动，这就需要必要的监督和制约，把行政成本保持在一个合理的限度内：既能满足履行职能的需要，又能促进经济社会的发展。（四）行政成本的提出理顺了国家与社会的关系成本是一个经济学术语，来自于企业经营。成本理念被应用到行政领域，是中国政府在致力于建立完善的社会主义市场经济体制的背景下加强自身建设的重要举措。在计划经济体制下，我们存在一种“财政幻觉”，倾向于认为是“国家在养人民”，造成了一种扭曲的国家和社会关系：行政的目的不是服务公众而是管理公众，政府是管理的主体，而人民成了被管理的对象。行政成本概念的提出强调社会公众的“出资人”、“委托人”地位，政府接受公众的“信托”为公众服务，是公众的代理人、“公仆”，这就从根本上理顺了国家和社会的关系。在这种关系下，评价行政活动的效果，就不应该是上级对下级的评价，不应该是行政系统内部的自我评价，而应该是公众的评价、以公众满意度为标准的评价。行政成本概念的提出意味着两方面的变化。一是成本的投入是为了最大化的产出。在既定的GDP份额内，公众选择把资源投入到行政领域是为了获得优质的公共产品和公共服务、增加社会的净福利。这就要求政府不仅要把钱用来自www.L于公共目的，还要保证每一分钱的价值都实现效益最大化。二是行政成本是可以控制、应该控制也是必须控制的。“代理人”必须按照“委托人”的意愿，以尽可能低的成本提供量和质都符合委托人要求的公共产品或服务。任何不经济、浪费以致腐败的行为都必须得到有效的约束和控制。二、中国行政成本居高的表象不论是纵向的、历史的比较还是横向的比较，不论是政府的自我意识还是从公众感知的角度，中国政府的行政成本都是很高的。（一）行政支出费用不断攀升以历年中国统计年鉴提供的预算内支出数据为例，1978年中国“行政管理费”支出额为52.90亿元，到2006年这一支出增长为7571.05亿元。2007年这项费用的统计名称改为“一般公共服务”，当年的支出额增长为8514.24亿元，到2011年“一般公共服务”支出额突破1万亿元，进一步增长到10987.78亿元。中国“行政管理费”的绝对数量在从1978年到2011年的33年间增长了206倍，而同期GDP增长128倍，财政支出增长96倍。“行政管理费”的增长速度远高于同期GDP和财政支出的增长速度，政府把原本可以用在公民身上的财政资源更多的花费在了自己身上。1978年至2011年，行政管理费占GDP的比重从1.45%上升到2.32%。这一指标衡量的是每单位行政成本的投入所能够产生的经济产出值。也就是说，在1978年每100元的GDP产出需要投入1.45元的行政管理费用，到了2011年则需投入2.32元。显然，在单位成本经济效益不断降低的情况下，要维持同等水平的公共服务，政府就需要投入更多的成本。近年来，中国政府的财政支出更多地着眼于民生领域，行政成本占GDP的比重开始有所下降。尽管如此，中国行政成本不论是总量还是占GDP、占财政支出的比例依然很高。（二）公众的行政成本负担不断加重从1978年到2011年中国人均负担的年度行政管理费用由5.50元增长到815.5元，增长147倍，而同期人均GDP增长91倍、人均财政支出增长69倍。中国统计年鉴（2012）的数据显示，2011年我国人均国民收入在世界纳入排名的213个国家中排名第114位，属于中等偏下水平，而当年国内生产总值居于世界第2位。这表明，国家富了但公民没有富，政府收入大幅跃升而公民福利相对减少。中央党校吴忠民教授指出，中国现阶段不合理的公共投入高居世界第一，大量的财政资金被用于行政成本、豪华的城市建设和豪华的公共设施建设。他指出：“公共资金在一个特定时间内是一个固定的常数。既然在行政成本和豪华性公共建设方面投入的比例过高，高居世界第一，那么，中国用于基本民生方面的公共投入的比例必然会过低，而且是世界上最低的国家之一。”通过对比一些主要的、具有代表性的国家一个时期中用于社会保障、教育和卫生领域的财政资金占GDP的比重，他指出“中国用于基本民生方面的公共投入的比例不是倒数第一，就是倒数第二”6。以中国和美国2004年的财政支出为例：中国行政成本支出的比例是37.6%，经济建设支来自wWW出的比例占到11.6%，公共服务和社会管理的支出比例为25%，其他支出为25.8%；美国用于行政支出的比例为12.5%，经济建设为5%，用于公共服务和社会管理的支出比例为75%，其他支出为7.5%。中国政府的行政成本支出约为美国的3倍，政府直接投资经济建设的支出为美国的2倍，而基本民生投入则只有美国的三分之一。（三）决策失误成本高昂中国人民大学的毛昭晖教授指出，中国政府的决策失误率有30%，西方发达国家的决策失误率平均约为5%7。据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，决策失误导致资金浪费及经济损失大约在4000亿5000亿元，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。国务院发展研究中心曾估算，由于决策失误，全国地方政府债务规模约在1万亿以上8。2006年，李金华在向全国人大常委会提交的10家中央企业原领导人任期经济责任审计报告中指出，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额为16亿元，但由于决策失误造成的经济损失高达145亿元，是16亿的9倍之多9。（四）社会转型引致的成本沉重在社会转型的过程中，中国计划经济体制的特征还很明显，全能政府理念在一定范围内仍然存在，行政权力的触角一直延伸到社会经济的各个层面。社会转型的大背景滋生了中国转型时期独特的高昂的行政成本，这主要体现在以下几个方面：党政不分、政企不分、政社不分、机构重叠、职能交叉、权责不清带来的高昂的协调成本；政府治理过程中干预过度导致社会功能萎缩，造成的高昂的替代成本；各类主体的权力界定不清、同级内耗、政府及其官员自利和寻租倾向较大造成的高昂的人治成本。三、国家与社会关系视阈下的畸高行政成本形成机理行政成本本质上是一种国家与社会、政府与公民（纳税人）之间的关系。因此，认识中国的行政成本，必须把其放在国家与社会关系的视野中。一方面，政府的职能规模、机构规模和人员规模取决于市场经济的成熟程度和社会的自治程度；另一方面，行政成本的无限扩张根源在于不受民主权利制约的公共权力。就政府自身考察政府成本是没有意义的，只有在国家与社会的互动关系中这种考量才有价值，才能抓住高昂行政成本产生的根源。（一）政府职能交叉、机构重叠、人浮于事产生的高昂行政成本在现代市场经济国家，政府的职能被限定在弥补市场失灵、维护和实现公共利益的范围内，这就意味着政府不能过多地介入市场机制运行良好、资源配置效率较高的领域，而应该立足于为市场经济提供支持和保障、为社会公众提供公共产品和服务的领域。目前中国仍处于经济、社会转型阶段，市场经济发育还不成熟，社会自治程度不高，加之数千年来沉淀下来的“官本位”政治文化的影响，发展仍然是政府主导的模式，政府倾向于通过设置主管部门、行使行政审批权的方式进行公共管理，政府管了很多管不了、管不好、不该管的事，造成过多的资源损耗，行政成本攀升。另外，由于机构改革不到位，机关事业单位人员名义上减少了而实际上还在膨胀，造成财政供养人口过多、行政经费开支过大。新中国建立以来，党和政府一直高度重视机构和人员的精简，但始终没有逃离“膨胀精简再膨胀再精简”的恶性循环。机构臃肿、人浮于事的结果必然是高昂的行政成本。加之中国行政审批事项过多过细过密、审批程序冗杂，降低了行政效率，加重了政府部门和社会的负担。（二）规范行政成本的法制缺失造成的高昂行政成本政府权力行使的限度要靠一定的法制的监督、制约来保障。迄今为止，中国还没有一部专门规范政府行政开支的法律。宪法的总纲、公民的基本权利和义务以及国家机构等条款中都没有规范行政开支的明确规定，没有要求政府公开其行政开支的条文，也没有授予公民了解和监督行政开支的明确规定。2007年1月起实施的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中，也没有监督政府行政成本的专门条款。2008年5月1日起实施的中华人民共和国政府信息公开条例中列出了政府信息公开范围，即“主动公开”、“重点公开”和“还应公开”的内容，但没有明确、直接地列出公开政府行政成本的相关内容，只是在相关条款中“暗含”行政成本信息公开的内容，譬如“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”应当主动公开。中华人民共和国预算法是一部专门规范政府财政收支的法律，在其相关条款中对各级人民代表大会及其常委会的预算审批、调整和监督权力做出了原则性的、粗略的规定，不过这些规定仍然不是专门针对政府行政开支作出的。相关法制的缺失使得公众和作为公众代表的人大代表对行政成本的监督流于形式，收效甚微。（三）现行预算制度软约束引致的高昂行政成本完整、科学、系统的预算制度是有效控制行政成本的重要保障。但是，从中国目前实际情况看，鼓励节约、惩治浪费和贪腐的理念还没有浸润到现行的预算制度中，这不利于行政成本的控制。威尔逊指出：“精明的政府管理人员会把每一明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要原因是我们的预算制度实际上是在怂恿每一个政府人员浪费钱财。”10（pp.99?100）现行预算制度的弊端主要体现在以下几个方面。一是财政支出预算缺乏具体、明确科学的标准，弹性空间大，刚性不足。权力大的部门预算会相对宽裕，而权力小的部门往往得不到充分的预算保障。二是预算编制方法不科学，基数法在预算实践中仍然广泛使用，零基预算流于形式。部门的年度预算如有盈余，则不仅账上的钱要充公，下一年度还会因此减少预算拨款；如发生赤字，则可能会带来第二年度预算收入的增加。这样的预算制度对于降控政府成本不但没有作用，反而隐含着促进行政成本膨胀的风险。三是中国目前的财政改革和为控制行政成本所采取的措施，基本上是在政府系统内部展开的，还没有真正导入人大预算审批监督和社会公众的预算参与、预算监督。民主预算机制的实际缺失，是中国行政成本高昂的重要原因。四、在国家与社会互动关系中降控行政成本的进路选择降控行政成本的核心在于约束公共权力。中国政府行政成本居高不下有着复杂的根源，要破解这一现实难题，既要从宏观上思考，又要从微观上着力。所谓从宏观上思考，就是要将降控行政成本放到中国整个法治建设、民主建设、政治体制改革、经济体制改革以及社会管理体制改革的大背景中考虑，检讨并重新建构政府与市场、社会的关系。降控行政成本的水平不可能超越中国经济社会发展水平的限制。所谓从微观上着力，就是要加强具体制度建设，更好地体现和实现公民民主权利对政府公共权力的制约。本文以下有关降控行政成本的建议主要从微观上讨论。（一）加强行政法制建设依法行政是降控行政成本的前提。通过建立和完善健全的法律法规体系，包括规范市场、规范社会、规范政府行为的法律法规以及规范政府财政收支的法律法规，使降控政府成本的行为有法可依，从根本上保证政府行政支出行为的规范与合理。制定一部专门规范行政支出的法律或法规；以立法的方式明确政府行政支出的范围、额度、违规责任等内容；在宪法中增加关于行政成本支出的条文，规定政府行政费用公开原则，赋予公民了解政府经费使用情况的权利；在政府信息公开条例中明确把各级政府、各部门公开行政成本支出及其在GDP、财政收入、财政支出中的占比情况列为重点公开内容；明确规定行政成本支出公开的程序和方式；明确不公开的责任以及救济途径等内容。以中华人民共和国预算法的修订为契机，增设专门规范政府行政支出的章节、条款，明确权力机关和社会公众以预算方式控制政府行政支出的制度化途径。通过新增和完善现有法律法规的方式，使我国行政成本控制纳入有法可依、依法运行的轨道，这是控制我国行政成本不断攀升的根本之策。（二）明晰职能、精简机构、精干人员马克思指出：“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减小管理范围，尽可能少干预公民社会方面的事物”11（p.467）。首先，明晰政府职能、厘清政府权力边界是降控行政成本的前提。主要是处理好政府与市场、政府与企业以及政府与社会和公民之间的关系，“主要通过合作协商和伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”12（p.27）。私人的、直接的、微观的事务由企业和社会承担，政府只负责那些根本性的、最具普遍性的公共事务。只有明确了政府的职能和权力边界，市场、个人和社会才能拥有独立、自由的空间，进而在根本上构成对政府权力的约束，使机会成本、社会成本和替代成本降到最低。近年来，我国政府通过精简机构和人员，大幅度降低了行政开支，节约了行政成本。但是，我国现阶段的政府机构设置仍然带有社会转型带来的阶段性和过渡性的特点，本身还有不少问题，还需要持续地精简机构和精干人员。具体来说，加强机构编制管理，减少行政管理层级和各级政府机构内部层次，加大对政府机构精简、撤并的力度，理顺上下级之间和同级之间的权责关系。另外，加强人员编制管理，通过对人口、区划、面积、社会经济发展水平、职能等因素的分析，利用现代科技，科学确定编制总量及人员结构，优化结构，实行动态管理，精兵简政。（三）规范财政开支、强化预算约束近年来，我国政府一直致力于健全、完善降控行政成本的预算约束制度。通过实施部门预算改革、国库集中支付、政府采购、“金财工程”、零基预算等一系列改革，不断完善我国的公共财政体系和预算制度，对于降低政府成本起到了一定的作用。但现行预算制度对行政成本的约束刚性仍然不足，需要从以下几方面着力加强。首先，加强人大预算审批监督的权力和能力建设。由人大控制国家的财权“符合民意机关决定公众创造的国家财税收支代议制精神，也有效地消除民意机关对政府的实际依赖，根本上强化人代会独立监督权，从而夯实人代会自主权的物质基础”13。在预算法中明确规定人大及其常委会对预算草案拥有修正权。预算修正权是人大预算权力中最核心、最实质的部分，离开预算修正权的预算监督就只能流于形式。提前政府预算编制时间，至少在会前一个月将预算送交人大代表，使人大代表有充足的时间审查预算。在预算审查中，应使预算辩论、听证、修改、投票等制度真正落到实处，确保审查的质量和效果。其次，加大预算公开的力度，更好地发挥公众的监督作用。公众的预算参与是以预算信息的公开和透明为基础的。公开性是现代公共预算的一个基本特征和要求。因此，必须将政府的行政支出预算向公众公开，让公众了解行政支出的用途、数额、预期收益等情况。只有保证政府预算的公开、透明，公众才能真正实施对政府预算的监督。再次，采用科学的预算方法。将部门职能按年度量化，机构设置、人员配置和经费预算都必须以职能为基础，真正实现财权与事权统一。这一预算方法抓住了预算硬约束的根本，将有助于从源头上控制和降低行政成本。实施绩效预算，把拨款与其提供的公共产品和服务挂起钩来，以项目绩效为依据核定预算支出，真正实现从“养人”到“办事”的转变。（四）建立民主化、科学化的决策体制决策是管理的核心，决策正确与否、科学与否对行政管理的质量和成本的高低起着决定性的作用。因此，降控行政成本必须建立民主化、科学化的决策体制。一要促进行政决策法制化。行政决策法制化就是要行政决策的过程制度化、规范化和程序化，使整个决策过程有法可依且必须依法而行，避免决策者因主观、随意而产生的决策失误成本。二要强化对决策的监督。决策监督需要完善内部监督和外部监督两方面的制度。在行政系统内部要严格遵守审批制度，重大决策必须严格按照组织程序审批，及时消除引发错误决策的各种可能，充分发挥审计监督的作用。在行政系统外部，要把人大的监督和社会监督落到实处。中国宪法规定政府由人大产生、向人大负责、受人大监督。按照这一制度设计，人大监督应该是行政决策监督中最核心的环节。但在现实的政治生活中，行政权力一经产生就很难控制，人大在某种程度上体现着政府的意志，造成监督主客体关系的逐渐倒置。这就需要从根本上确保人大的权威地位，赋予人大统御性、全方位的监督权力，建立、健全重大事项向人大报批的制度，通过代议机关监督作用的发挥实现对行政权力的制约。同时还应该充分发挥社会监督的作用。中国长期以来的“强政府、弱社会”结构在客观上制约了公民社会的发育，公民之间缺少横向联系，事实上还没有成为与政府平等的权利主体。社会监督存在独立性不够、代表性不强和监督能力弱等问题，加之缺乏规范、高效的监督渠道使得原本就很虚弱的社会监督更加乏力。健全、完善社会听证制度，充分利用听证会的方式广泛听取专家学者和社会公众的意见，使决策能真正体现公共利益。在完善决策听证制度的同时，还要健全公示制度，充分保障公民的知情权，避免暗箱操作造成的决策损失14。三要建立决策责任制。权责对等、权责一致是管理活动的基本原则之一。有权就有责，决策者行使公共权力就需要承担和其权力对等的责任，有权无责或者权大责小容易导致决策者的主观专断、以权谋私等行为。五、结语从近年来政府控制行政成本的实践看，中国行政成本居高的根本原因还在于经济社会发展水平达不到政府低成本运行所需要的激励、约束条件。目前的高行政成本与我国的法治不健全、民主程度不高、市场经济不成熟、社会自治能力差等因素密切相关。降控行政成本的实现途径必然受制于社会发展的总体状况，不可能一蹴而就。降控行政成本是时代发展的必然趋势，只要我们在深入认识国家与社会的互动关系，审慎选择适合我国发展阶段和发展水平的制度、措施，渐进发展、渐进积累，降低行政成本、建设廉价政府将为期不远。参考文献：1美罗纳德科斯，等.财产权利与制度变迁M.上海：上海人民出版社，1994.2张国庆，朱慧涛.革新观念与明列规范：新时期政府降控行政成本的现实选择J.湖南社会科学，2009，（3）.3万斌，何翔舟. 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