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黄河流域宁夏段横向生态补偿地方立法研究 【摘要】黄河生态保护和高质量发展成为国家战略，但是横向生态补偿在国家层面缺少统一立法，各地对于制定流域横向生态补偿制度的做法不尽相同，宁夏进行横向生态补偿立法还存在横向生态补偿补偿方式单一、缺少激励机制、市场化不足、横向生态补偿主体不清晰的问题，需要进行地方立法，通过明确发展多元化横向生态补偿方式等手段探索出黄河流域宁夏段横向生态补偿制度道路，为建立黄河全流域横向生态补偿提供有益的制度经验。【关键词】黄河流域宁夏段；横向生态补偿；补偿方式；补偿主体随着黄河流域生态保护和高质量发展成为国家战略，黄河全流域水污染防治问题成为破解沿黄九省经济发展和生态保护的关键密钥。宁夏位于黄河中上游，是唯一全境属于黄河流域的省区，黄河流域宁夏段水污染治理问题至关重要。2020年财政部出台支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点方案，建立有效的长效机制实行流域横向生态补偿是防治水污染的有效手段。一、生态补偿及相关概念界定“生态补偿”一词是由西方国家的“生态系统服务付费”概念经由中国本土化改造形成的，这一语词是中国的独创。在中国，“生态补偿”最初是由福建林业学者张诚谦于1987年在研究有偿利用可更新资源所采用的方式时提出的。1之后这一概念不断演变，不少法学学者对生态补偿一词做了概念界定，但是至今这一概念也没有统一的定论。在国家立法层面对生态补偿一词有两次模糊的论述，可以视为是生态补偿的定义，分别规定在原国家环保总局发布的关于开展生态补偿试点工作的指导意见和2013年关于生态补偿机制建设工作情况的报告两份文件中。综合分析这两份文件有关“生态补偿”的定义可以得出这一概念定义的以下几个要素：1.表明生态补偿的目的是维护人与自然的和谐共生，保护生态系统价值。2.生态补偿主要运用行政和市场手段，政府调控和市场配置相结合。3.生态补偿的结果是对保护者和建设者给予补偿，对破坏者予以惩罚。因此，汪劲教授对生态补偿一词的概念界定如下：在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。笔者认为这一概念涵盖了以上要素，比较全面表达了生态补偿的目的、方式、结果因素。2横向生态补偿与纵向生态补偿相对应，横向生态补偿是在没有上下级行政隶属关系的省内或省际建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化。3探索建立黄河流域宁夏段横向生态补偿地方性法律制度，首先需要明确和协调好省内各市县横向生态补偿各项具体事项，将省内横向生态补偿制度建立起来，才能更好开展和对接跨省横向生态补偿的协商工作。因此，本文所探讨的黄河流域宁夏段横向生态补偿地方立法的范围限于宁夏区内各市县，不包括省际横向补偿。具体而言，宁夏区内横向生态补偿既包括县与县、市与市，也包括县与市，即没有行政隶属关系的行政机关都是进行横向生态补偿的适格主体。二、黄河流域宁夏段横向生态补偿地方立法的必要性（一）贯彻绿色原则的必然要求绿色原则包含绿色发展理念、生态伦理观和可持续发展理念，4是环境保护应当始终遵循的基本准则。我国五大新发展理念之一就是绿色原则，绿色原则意味着生产方式和生活方式绿色化，绿色原则是习近平生态文明思想的重要体现，是我国现阶段实现产业转型发展、协调经济发展和生态保护的重要举措。绿色原则顺应国家的生态文明战略越来越被法律化、明确化，民法典第九条规定了绿色原则，其他法律法规虽没有明文规定这一原则，但是这一原则应当贯穿各个部门法之中，涵盖社会生产生活的方方面面。现如今，随着人类生活水平的极大提高，对生态产品、生态环境的要求越来越高，生态补偿作为能广泛适用于流域、森林、耕地、草地、矿山等自然资源的制度，正在被试点并待制度成熟之后进行全国推广。生态是一个系统，必须山水林田湖草沙综合治理，在生态补偿过程中仅仅重视中央与地方的垂直治理是远远不够的。生态环境作为公共产品，具有外部性，纵向生态补偿制度虽然能够缓解地方政府资金压力，稳定地方政府的环境治理决心，一定程度上改善环境状况，但是纵向生态补偿因其方式单一难免有覆盖范围窄、调节力度有限、制度无法调整的空白之处。5为了更好地适应和实行绿色和可持续发展理念，贯穿绿色原则，有必要继续实行并扩大横向生态补偿制度的理论和实践。横向生态补偿是不具有行政隶属关系的地方与地方之间的补偿，横向生态补偿有效的打破了中央对地方僵化单一的生态管理手段，而是积极引入市场因素，将行政性与市场性相结合，给与地方充分的自主性，在改善地方生态环境的同时还有效的增加了地方财政收入，因此有必要将横向生态补偿制度纳入宁夏地方立法之中。2. 经济发展的应有之义生态文明理念要求不能为了经济发展而破坏生态环境，以破坏生态环境为代价换取经济效益是行不通的。宁夏因黄河而兴，因黄河而美，黄河是宁夏经济社会发展的重要命脉，工业用水、农业用水、生活用水各个方面都需要黄河水的滋养和灌溉，宁夏90%的水资源来源于黄河，60%的耕地依靠水资源，78%的人口饮用黄河水。根据宁夏生态环境状况公报，2016年自治区13条入黄排水沟水质类及以下就占84.6%，自开展水污染防治行动以来，关停了一批黄河附近的污染严重的化工、煤炭、炼钢等污染严重的重工业工厂，一定程度上减损了经济效益，水质得到一定程度的改善，2019年自治区13条入黄排水沟类及以下仅占30.8%。为严格防治工业废水，对黄河入河口进行水质监测，水质达标要求工业企业具备相当条件的技术水平，这意味着生产方式落后、发展方式粗放、科技创新不足的工厂将会被淘汰，这将对经济造成影响，否则一味发展重污染企业所取得的经济效益是不长久的。自2020年开始，宁夏开始着力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，宁夏由于地处西北干旱半干旱地带，年降雨量少，并且处于西北内陆地区，地区经济发展受到制约。宁夏是资源型城市，经济发展主要依靠工业等高能耗、高污染产业，产业发展方式落后。但是自十八届三中全会后，我国摒弃了先破坏后发展或边发展边破坏的老路，而是全力落实新发展理念，深刻认识到“绿水青山就是金山银山”，我们宁要绿水青山，不要金山银山。因此，在改革发展新时代，既要发展经济，同时也要保护好生态环境，协调和生态保护和经济发展的关系就显得尤为重要。对宁夏而言，地区经济不发达，难以吸引人才，生态环境的提升改善是宁夏进入新发展阶段的钥匙。宁夏是唯一一个全境属于黄河流域的地区，受黄河的哺育和滋养，黄河水质的提升净化不仅可以改善人居环境，而且有利于提升环境效能，增加旅游业的发展。横向生态补偿是在改善流域水质方面的有力举措，省域内不具有行政隶属关系的市、县之间进行生态补偿有利于改善水质，省际之间实行生态补偿又有利于整个黄河流域水质的改善，是有利于子孙后代的千秋伟业。所以，我们“既要绿水青山，也要金山银山”，在城市化背景下协调好经济发展和水污染防治的关系并非易事，因此，加强地方立法是协调经济社会发展和生态环境保护的重要制度保障。2. 地方制度的经验积累法律是一种地方性知识，法律的制定是从具体到抽象的过程，是从很多地区共同的特点中所一般化的制度，因此具有概括性特征，所以地方单独立法就是使概括抽象的法律具体化、可操作化的必要条件。黄河流域宁夏段在地理位置上不同于其他沿黄城市，由于宁夏位于黄土高原，黄河流经宁夏携带大量泥沙，所以黄河水污染的监测、水质的净化等指标要求更高、难度更大，对于黄河流域宁夏段的水污染防治更需要地方立法的规范化与法治化。在2015年宁夏全力开展水污染防治工作以来，银川市、中卫市等宁夏各个设区的市都开始制定一系列水污染防治相关法规，关于印发的通知市人民政府办公室关于印发中卫市农业面源污染防治工作实施方案的通知都是总结本地区实际，遵照国务院2015年颁发的水污染防治行动计划重点流域水污染防治规划（2016-2020年）制定颁布并实施的，运用于实践中效果显著，水污染治理和水环境保护状况明显改善。比如市人民政府办公室关于印发中卫市农业面源污染防治工作实施方案的通知，在这份规范性文件中，为防治农业面源污染，文件指出了农业污染主要成因的农药、化肥、塑料薄膜、秸秆这些农业“废物”的处理，以及规范了预防农业面源污染全过程的考核、监管、经费投入等环节，非常有借鉴意义。宁夏各市已经有一些优秀的防治黄河水污染制度的存在，并且早已付诸于实践取得良好成效，所以，在黄河流域生态保护和高质量发展战略下，将这些值得推广的优秀制度和方案予以法律化，将其上升为地方立法的高度，提高法律效力和强制执行力，也能提高执法力度。因此，地方立法吸取对于工业污水治理、农业污水治理相关的优秀制度经验并予以法律形式的固定化是很有必要的。三、黄河流域宁夏段横向生态补偿地方立法的原则“共抓大保护，不搞大开发”是黄河流域宁夏段横向生态补偿地方立法的重要原则和必须要坚持的立法原则。“共抓大保护，不搞大开发”是实现人与自然和谐共生的现代化社会的生动体现，是流域环境综合治理的根本遵循，目的在于协调在现代化发展过程中，经济发展和生态保护二者的关系，就是抛弃过去传统的先发展经济后弥补环境或边发展经济边破坏环境的做法，始终遵循在保护生态环境的基础上发展绿色经济，在此之上既要经济发展又要环境保护，如果发展污染严重的重工业等高污染产业，就是“宁要绿水青山，不要金山银山”，总体来说就是保护为主，保护优先。这一原则是习总书记2016年1月5日在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上针对长江的生态修复与保护问题提出的，这一原则是全流域综合治理的根本遵循。优美的生态环境是金钱难以置换的，破坏生态环境而换取的经济发展只是一时的，而后续对环境的治理更是需要耗费大量的人力、物力、财力。所以，“共抓大保护，不搞大开发“这一原则对于诸如长江、黄河、淮河、海河等流域的发展与保护问题提供了长期的指导作用，明确指明首要的是在保护生态环境基础上发展经济，走的是可持续的绿色经济发展之路，并且优美的生态环境就是生产力，也能够促进经济的发展。因此，对于黄河流域水污染防治进行地方立法首先应明确的原则是“共抓大保护，不搞大开发”，是贯穿立法始终的根本原则。四、黄河流域宁夏段横向生态补偿制度现状及法律困境（一）横向生态补偿制度现状中央层面对于横向生态补偿的制度包括中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点方案，这些政策文件的制定出台为地方开展横向生态补偿立法和相关实践提供了指引。地方层面对于流域横向生态补偿的地方立法实践陆续开展起来。24个省（区、市）在各自出台的健全生态补偿机制实施意见中对流域横向生态补偿做了规定，有10个省（区、市）专门制定出台了专门的流域横向生态补偿实施方案，可见流域横向生态补偿在地方立法实践中已初具雏形。2017年宁夏回族自治区财政厅、原环境保护厅、发展改革委、水利厅、原林业厅和原农牧厅联合制定出台了关于建立流域上下游横向生态保护机制的实施方案，明确在全区内开展横向生态补偿的制度信号。2. 黄河流域宁夏段横向生态补偿的法律困境1.生态补偿方式单一，主体激励不足。横向生态补偿的实质和核心是流域范围内生态保护地区和受益地区基于平等协商建构的成本共担、效益共享、合作共治的生态环境保护机制。4据宁夏回族自治区生态环境厅统计，宁夏3年筹集分配补偿资金近8亿元，实行生态补偿有效改善了水环境。2019年以来，全区累计兑现三批纵向生态补偿金共7.926亿元，其中奖补资金6亿元，处罚资金1.926亿元。5目前宁夏正在推进县域横向生态补偿。自治区财政、生态环境、水利、林业和草原四部门联合印发黄河宁夏段干支流及入黄排水沟上下游横向生态保护补偿机制试点实施方案。实施方案规定，从2021年起，自治区设立黄河宁夏过境段干支流及入黄重点排水沟流域上下游横向生态保护补偿专项资金，自治区和市、县（区）按照11比例共同筹措资金，资金规模2亿元，支持引导建立区内县域横向生态补偿机制。这些数据和规定说明目前宁夏实行生态补偿仍然以纵向财政转移支付为主，纵向生态补偿占比较大，横向生态补偿没有充分展开，虽然2017年出台了横向生态补偿实施意见，但是在横向生态补偿中仍然以省级政府设立专项资金等横向转移支付方式为主，补偿方式单一，没有将对口支援、技术培训、园区共建等横向生态补偿方式运用到生态补偿实践之中，各市县的积极性没有被充分调动起来，实行横向生态补偿也是在省级政府的推动下进行。2.横向生态补偿市场化不足。横向生态补偿的责任主体是地方政府，根据生态补偿的概念可知，生态补偿是政府和市场“双轨”共同作用之下的产物。国家支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案指出：“积极探索开展综合生态价值核算计量等多元化生态补偿机制创新，鼓励开展排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式，逐步以点带面，形成完善的生态补偿政策体系。”宁夏目前针对流域横向生态补偿出台的规范性文件包括关于建立流域上下游横向生态保护机制的实施方案和黄河宁夏段干支流及入黄排水沟上下游横向生态保护补偿机制试点实施方案，两部文件中都没有明确生态补偿市场化方式，从条文中可得出宁夏横向生态补偿还是以政府向各市县下达补偿资金为主，实行奖惩的金额也是出自省级政府，没有引入市场主体进行水权交易、碳排放权交易等市场化横向生态补偿方式，6横向生态补偿资金筹措渠道单一，资金来源单一，补偿标准偏低，这些都是横向生态补偿市场化不足的表现。3.横向生态补偿主体不明晰。无论是实行横向生态补偿还是纵向生态补偿，前提都是要有明确清晰的主体，才能进行下一步生态补偿相关工作。横向生态补偿中主体包括补偿主体和受偿主体，流域横向生态补偿中涉及的环境要素众多，自然资源产权的明确是确定横向生态补偿主体的前提和基础。自然资源产权不明晰问题在我国存在已久，2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见提出进行自然资源确权工作。宁夏各项自然资源资产产权还不明晰，产权主体模糊，导致横向生态补偿主体难以明确。五、横向生态补偿法律困境的应对策略（一）明确多元化生态补偿方式，增加激励机制横向生态补偿要充分调动地方各市县的积极性与参与性，在此基础上地方政府探索多元化横向生态补偿方式。利益是调动各市县积极探索推进横向生态补偿的实质所在，因此应在强化共同利益关联基础上健全激励机制。7实行横向生态补偿的目的是提高生态环境质量，实现生态环境这一公共产品的价值，生态产品具有外部性，维护好生态环境是流域上下游的共同福祉。健全激励机制首先应当规定奖惩措施，流域上下游政府签订横向生态补偿协议并且取得一定进展的，省级政府可以给予奖励；其次应当规定水环境质量限期达标机制，对于水质不达标的市县，规定要求其限期治理，难以短期出现治理成效的，应当积极调研并制定相应的实施方案；最后在地方立法中要以条文形式明确规定实行多元化横向生态补偿方式，鼓励省域内各市县积极探索实行人才培训、园区共建等多元化补偿方式。（二）充分发挥市场作用横向生态补偿除了横向转移支付方式这种政府参与模式，还包括排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式。地方立法过程中应当为市场主体进入横向生态补偿领域提供制度指引和支持，营造良好的制度环境，规定鼓励符合条件的市场主体进行排污权交易、水权交易、碳排放权交易等，通过市场化手段进行横向生态补偿的市场化尝试和实践。此外，还应当引入社会资金充实生态补偿资金池，可以发起社会捐款、发行专项政府债券，通过多种方式扩大补偿资金来源，通过地方立法形成补偿方式多元化、补偿资金来源多渠道化的模式。2. 尽快明晰横向生态补偿主体按照支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案，受偿主体按照“谁贡献，谁受偿”的原则确定，明确横向生态补偿主体首先需要加快推进宁夏自然资源资产确权，明确自然资源的使用者，宁夏需要加快完善森林、草地、耕地、矿产等自然资源资产产权制度改革。8政府部门在进行自然资源资产准确勘查、盘点和总结的基础上，要对合法的自然资源使用者进行确权登记，做到“一权一证”，实行明确的证照制度。补偿主体按照“谁受益，谁补偿”的原则，横向生态补偿中一般是流域上游地区贡献生态产品从而下游地区受益，下游地区作为受益者应当对上游地区因生态保护而放弃经济发展权的利益进行补偿，实现利益平衡，体现了公平理念。横向生态补偿国家立法和地方立法均不成熟，理论的完善仍需要实践中经验的积累与总结，对于黄河流域宁夏段横向生态补偿问题在地方立法上仍有很多亟待解决的问题和需要建立的制度，通过地方立法从明确鼓励发展多元化横向生态补偿方式、引入市场机制、明确横向生态补偿主体方面进行完善，希望能够为宁夏建立黄河流域生态保护和高质量发展先行区、建立黄河全流域横向生态补偿制度和防治水污染这些层面提供有益的宁夏制度经验。【 参考文献：1汪劲.论生态补偿的概念以生态补偿条例草案的立法解释为背景J.中国地质大学学报(社会科学版),2014,14(01):1-8+139.2汪劲.论生态补偿的概念以生态补偿条例草案的立法解释为背景J.中国地质大学学报(社会科学版),2014,14(01):1-8+139.3郑雪梅.生态转移支付基于生态补偿的横向转移支付制度J.环境经济，2006（07）：11-15.4吕忠梅,窦海阳.民法典“绿色化”与环境法典的调适J.中外法学,2018,30(04):862-882.5 杨晓萌.生态补偿横向转移支付制度亟待建立J.国土资源导刊,2013,10(08):63-65.6李奇伟.我国流域横向生态补偿制度的建设实施与完善建议J.环境保护，2020，48（17）：27-33.7宁夏“纵横”推进生态补偿机制，助力环境污染率先区建设：8于金凤.加快构建西北内陆河流域横向生态补偿机制J.甘肃农业,2021(07):76-77.9李奇伟.我国流域横向生态补偿制度的建设实施与完善建议J.环境保护，2020，48（17）：27-33.10贾若祥.加快构建黄河流域生态保护和高质量发展治理机制J.中国发展观察，2021（13）：24-26.【基金项目】本文系作者在北方民族大学2021年校级研究生创新项目“黄河流域宁夏段水污染防治地方立法研究”的研究成果，项目编号YCX21129。【 -全文完-