关于在江苏省开展旧区旧城棚户区(危旧房)改造及老城区成片开发.docx

关于在江苏省开展旧区/旧城/棚户区（危旧房）改造及老城区成片开发

一、 基本原则
(一) 科学规划，有序推进。各地确定城市棚户区（危旧房）改造目标任务，既要努力满足群众改造需要，又要与政府财力、土地供应等能力相适应。棚户区（危旧房）改造规划，要与城市总体规划、土地利用规划、保障性住房建设规划和基本公共服务体系规划等相衔接，与积极稳妥推进城镇化和城市环境综合整治等工作相结合。棚户区（危旧房）安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。在推进时序上，坚持先规划后改造、先补偿安置后拆迁，先改造集中成片棚户区（危旧房）、再改造其他棚户区（危旧房）。
(二) 政府主导，市场运作。充分发挥政府组织引导和统筹协调作用，积极落实资金、土地、财税、金融等各项政策措施，为棚户区改造创造良好环境。同时，注重发挥市场机制作用，以改革创新的精神，通过多种方式动员社会力量广泛参与，支持和引导民间资本参与棚户区（危旧房）改造，充分调动企业和棚户区（危旧房）居民的积极性。
(三) 因地制宜，分类实施。按照“户型合理、功能齐全、配套完备、质量保证、安全可靠”的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持改造、改善、整治相结合，科学界定棚户区（危旧房）改造范围。对可整治的旧住宅区、规划保留的建筑及近期不具备整体改造条件的棚户区（危旧房），主要进行环境综合整治、房屋维修加固、建筑节能改造和配套设施完善。重视维护城市传统风貌特色，做好棚户区（危旧房）改造片区内历史文化遗产的保护工作。
(四) 统筹兼顾，配套建设。在推进棚户区（危旧房）改造中，要注重优化城市空间，提升城市品位，完善配套设施，着力提升城市综合承载能力。坚持相关设施的同步设计、同步施工和同步交付使用，完善安置小区的供水、供电、供气、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施，促进以改善民生为重点的社会建设。
(五) 以人为本，依法征收。棚户区（危旧房）改造项目的确定和安置补偿方案的制订，要充分尊重群众意愿，广泛征询群众意见，得到大多数群众的理解和支持。着力规范房屋征收行为，严格执行国有土地上房屋征收与补偿政策法规，切实维护群众合法权益。

二、 政府及政策支持
在江苏省开展旧区/旧城/棚户区（危旧房）改造及老城区成片开发，政府的政策支持主要体现在资金筹措、用地供应、税费减免和补偿安置几个方面：

补偿方式：实物安置和货币补偿相结合，由棚户区（危旧房）居民自愿选择。
特别需求：对经济困难、无力购买安置住房的棚户区（危旧房）居民，可通过共有产权或提供公共租赁住房等方式优先满足其基本居住需求。对符合廉租住房保障条件的被征收人，要优先保障并做到应保尽保。
免征：城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金
优惠：入网、管网增容等经营服务性收费（不高于同等普通商品住房收费标准的80%。
企业筹措
发行债券
民间资本
信贷支持
财政补助
优先安排
简化审批
加快进度
提高效率
补偿安置
资金筹措
政府及政策支持
税费减免
用地供应

(一) 多渠道资金筹措支持。
1．财政补助——政府资金支持。自2013年起，省财政安排城市棚户区（危旧房）改造专项补助资金，并加大省级保障性住房建设引导资金对棚户区（危旧房）改造的支持力度，与中央财政补助资金按一定比例配套，积极支持城市、国有工矿、林场、垦区棚户区（危旧房）改造。市、县人民政府要加大棚户区（危旧房）改造的资金投入，可通过城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道，安排资金支出。从棚户区（危旧房）改造项目中收取的土地出让收入，要优先用于棚户区（危旧房）改造中的房屋征收货币补偿、安置住房建设和配建的公共租赁住房建设以及基础设施配套建设等支出。棚户区（危旧房）改造项目中配建的公共租赁住房、廉租住房可申请国家补助和省政府“以奖代补”资金。除上述资金渠道外，各地还可从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区（危旧房）改造。有条件的地区可对棚户区（危旧房）改造项目给予贷款贴息。
2．金融信贷支持。各地要建立健全棚户区（危旧房）改造贷款还款保障机制，积极引导各银行业金融机构支持棚户区（危旧房）改造，增加信贷资金安排。支持金融机构积极对接棚户区（危旧房）改造项目贷款需求，向符合条件的项目提供贷款，并根据改造项目的资金筹措、建设方式和还贷来源等具体情况，创新信贷产品，做好金融服务。鼓励金融机构在继续做好以土地使用权和在建工程抵押担保发放贷款基础上，积极配合政府有关部门和项目单位探索创新贷款担保模式，促进并扩大信贷资金投入。
3．民间资本参与。鼓励引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区（危旧房）改造。积极落实民间资本参与棚户区（危旧房）改造的各项支持政策，消除政策障碍，加强指导监督。支持有实力、信誉好的房地产开发企业参与棚户区（危旧房）改造。
4．发行各类债券。引导符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区（危旧房）改造项目的企业发行各类债券，专项用于棚户区（危旧房）改造项目。对发行企业债券用于棚户区（危旧房）改造的，优先办理核准手续，并加快审批速度。
5．企业筹措资金。鼓励企业出资参与棚户区（危旧房）改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的国有工矿、林场、垦区棚户区（危旧房）改造，对符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。允许住房困难户较多且列入棚户区改造计划的国有独立工矿企业，在符合城乡规划的前提下，经市、县人民政府批准，利用企业自有土地以集资合作建房方式进行棚户区（危旧房）改造，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均可执行经济适用住房有关规定。涉及棚户区（危旧房）改造的国有工矿企业要积极筹集资金，棚户区（危旧房）居民应合理承担安置住房建设资金。
(二) 确保建设用地供应。棚户区（危旧房）改造安置住房用地纳入保障性安居工程建设统筹安排，优先安排土地计划，并简化审批流程，加快审批进度，提高审批效率；涉及新增建设用地的，要在年度土地利用计划中优先安排、单列指标。安置住房中涉及的经济适用住房和符合条件的公共租赁住房、廉租住房建设项目可通过划拨方式供地。严禁将已供应的经济适用住房、廉租住房用地改变用途用于商品住房等开发建设。棚户区（危旧房）改造范围内涉及到集体所有土地的，应依法办理土地转用手续。以招标拍卖挂牌方式出让棚户区（危旧房）土地进行改造，实行保障性住房与商品住房配建的，必须在《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定安置房的套数、套型建筑面积、建设标准等。对远离城市的国有独立工矿企业棚户区（危旧房）改造，在符合城乡规划的前提下，安置住房用地可纳入当地市、县城镇土地供应计划予以安排。
(三) 落实税费减免政策。
1. 对棚户区（危旧房）改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。其中，免收的全国性行政事业性收费包括防空地下室易地建设费、白蚁防治费等项目；免收的全国性政府性基金包括城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等项目。落实好棚户区（危旧房）改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿扩大到国有林场、垦区。对棚户区（危旧房）改造项目中建设经济适用房和公共租赁住房的，按配建比例享受相应的优惠政策。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区（危旧房）改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营服务性收费，收费标准不得高于同类普通商品住房收费标准的80%。
2. 根据《财政部、国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》，棚户区改造其他相关税收优惠政策如下：
1) 对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税。对改造安置住房经营管理单位、开发商与改造安置住房相关的印花税以及购买安置住房的个人涉及的印花税予以免征。
2) 在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料、房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议），按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税、印花税。
3) 企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。
4) 对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。但是，根据财政部、国家税务总局关于旧城改造中改造商办理土地使用权证征免契税的批复按照土地管理政策规定，在旧城改造中，改造商承受拆迁范围内的土地使用权进行商用或住宅用房地产开发的，其土地权属转移性质为国有土地使用权出让，根据契税有关政策规定，应承受旧城改造拆迁范围内的土地使用权应照章缴纳契税。
5) 个人首次购买90平方米以下改造安置住房，按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税。
6) 个人因房屋被征收而取得货币补偿并用于购买改造安置住房，或因房屋被征收而进行房屋产权调换并取得改造安置住房，按有关规定减免契税。个人取得的拆迁补偿款按有关规定免征个人所得税。
3. 根据《关于企业参与政府统一组织的棚户区改造有关企业所得税政策问题的通知》，如企业参与的是政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造并同时符合一定条件的棚户区改造支出，准予在企业所得税前扣除。
(四) 完善补偿安置政策。棚户区（危旧房）改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区（危旧房）居民自愿选择。各市、县要按国家和省有关规定制定具体安置补偿方案，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。棚户区（危旧房）改造要与当地住房保障政策相结合，对经济困难、无力购买安置住房的棚户区（危旧房）居民，可通过共有产权或提供公共租赁住房等方式优先满足其基本居住需求；对符合廉租住房保障条件的被征收人，要优先保障并做到应保尽保。

三、 负责机关
在江苏省开展旧区/旧城/棚户区（危旧房）改造及老城区成片开发，主要负责的省级机关/部门及责任主体如下：

省财政厅
省国土资源厅
人民银行南京分行、江苏银监局
省发展改革委员会
省住房城乡建设厅

制定省级财政专项补助资金管理办法及施行省级资金补助

指定土地供应政策；
指定每年新增用地计划单列工作
引导银行业金融机构加大政策支持力度
国有工矿、林场、垦区棚户区（危旧房）改造项目

编制规划、分解任务；
具体项目和建设地块；

责任主体：
市、县人民政府
组织实施棚户区（危旧房）改造工作，包括规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。

四、 江苏开展旧区/旧城/棚户区（危旧房）改造及老城区成片开发特色内容
(一) 货币化安置
1.基本原则。一是政府主导。科学谋划、统筹安排，制定出台相关指导意见和补偿优惠政策，引导居民更多地选择货币化安置方式。二是因地制宜。结合当地房地产市场实际，合理确定货币化安置的方式方法，普通商品住房存量较大的地区应优先选择货币化安置方式，切实减少集中新建安置房。三是群众自愿。充分尊重棚户区群众的意愿，坚持货币化安置和实物安置相结合，最大限度地让群众满意。
2.多措并举推进棚户区（危旧房）改造货币化安置
1) 搭建平台帮助居民自主购买商品住房。各地要搭建货币化安置服务平台，引导房地产开发企业将库存普通商品住房转化为安置住房，进入服务平台公布房源信息，供居民自主选择购买。鼓励和引导进入服务平台的房地产企业，对棚户区居民购买安置房给予适当价格优惠。
2) 集中购买普通商品住房作为安置房源。各地可由政府及其职能机构分批集中购买存量普通商品住房用于棚户区（危旧房）改造安置。购买存量商品住房作为棚户区（危旧房）改造安置房源，应采取阳光操作并通过招标方式择优选择，选购商品房源应当户型合理、功能齐全、配套完善、质量合格，并在价格上取得一定优惠。
3) 直接向棚户区居民发放货币补偿。对已有住房且本人自愿的棚户区（危旧房）改造居民，直接给予货币补偿。
3.落实棚户区（危旧房）改造货币化安置扶持政策
1) 优化征收（拆迁）补偿政策。长期实行“低进低出”补偿安置标准的地区应及时调整政策，对选择货币补偿的棚户区居民按照市场评估水平予以补偿，标准不低于在同类地段购买同面积普通商品住房的价格。在按市场价格评估补偿基础上，可给予一定比例的奖励，具体标准由各地根据实际情况确定。
2) 实施差别化信贷支持。对商品住宅库存量大、消化周期长的地区，金融机构要从严控制新建棚户区（危旧房）改造安置住房项目的贷款支持；对实行货币化安置的棚户区（危旧房）改造项目，加大贷款支持力度。
3) 改进专项资金补助方式。对货币化安置比例高于省确定标准的地区，省在分配中央财政补助和省级保障性安居工程专项补助资金时，采取调增补助系数的方式予以奖励。对货币化安置比例低于省确定标准的地区，采取调减补助系数的方式减少补助资金额度。
4) 落实税收优惠政策。对实行货币化安置的城市棚户区（危旧房）改造项目，按照《财政部国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定，同等享受有关税收减免政策。
5) 简化项目审批手续。对涉及存量普通商品住房转为安置住房的项目，需要办理相关审批手续变更的，要在确保审批手续合法合规的基础上，尽量简化审批流程，缩短审批时限。

(二) 政府购买棚改服务
1.基本定义。政府购买棚改服务，是指通过发挥市场机制作用，把棚户区改造相关服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
2.相关主体
1) 指导、协调和监督主体
全省政府购买棚改服务的指导、协调和监督工作。
省住房城乡建设厅、省财政厅

本行政区域内政府购买棚改服务的实施工作。包括制定棚改年度建设计划、明确棚改项目地块等前期准备工作，建立行政审批快速通道，简化程序、提高效率，对符合相关规定的项目，限期完成立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。
2) 实施主体

市、县（市、区）人民政府棚户区改造主管部门、财政部门

3) 配合主体
在各自职责范围内做好涉及政府购买棚改服务的相关工作
各级发展改革、审计、民政、工商等部门

4) 购买主体和承接主体
市、县（市、区）人民政府授权的棚户区改造主管部门
购买主体

在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织

按事业单位分类改革应当划入公益二类或转为企业的事业单位

承接主体

承接主体要求：
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
（八）法律、法规规定以及购买棚改服务项目要求的其他条件。

依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等

各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改服务。

3.购买内容

棚改征地拆迁服务

政府购买棚改服务内容包括
安置住房筹集

公益性基础设施建设

棚改货币化安置服务

棚改项目中配套建设的商品房

政府购买棚改服务内容
不包括

配套建设的经营性基础设施

4.购买方式及程序
1） 购买方式

公开招标

购买方式

按照政府采购法的有关规定报设区的市级以上人民政府财政部门批准。
邀请招标

竞争性谈判

单一来源采购

2） 购买程序：
A. 购买主体应当会同同级财政部门统筹考虑财政承受能力等因素，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。
B. 按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订购买棚改服务合同（或协议，下同），并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。合同应当明确购买棚改服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。
C. 购买主体应当加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同，及时了解掌握购买棚改服务项目实施进度，严格按照国库集中支付管理有关规定和合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。
D. 承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督，严禁转包行为。
E. 承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应当及时组织对履约情况进行检查验收，并依据现行财政财务管理制度加强管理。

5.承接主体的责任和义务
1) 承接主体应当建立政府购买棚改服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其他有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。
2) 承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。
3) 承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。
4) 财政、审计等有关部门应当加强对政府购买棚改服务的监督、审计，确保政府购买棚改服务资金规范管理和合理使用。对截留、挪用和滞留资金以及其他违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国政府采购法》和《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
5) 民政、工商管理及行业主管等部门应当按照职责分工将承接主体承接政府购买棚改服务行为信用记录纳入年检（报）、评估、执法等监管体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。
6) 财政部门应当会同相关部门建立承接主体承接政府购买棚改服务行为信用记录，对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，依法给予行政处罚，并列入政府购买服务黑名单。

(三) 中央补助城市棚户区改造专项资金
结合江苏省实际，财政部驻江苏省财政监察专员办事处制定了《江苏专员办中央补助城市棚户区改造专项资金审核暂行办法》。
1. 专项资金申报范围：申报城市棚户改造补助资金审核的范围，为城市规划区内已纳入省级人民政府批准的棚户区改造规划和年度改造计划的城市棚户区改造项目，不包括城中村改造和城市规划区内的煤矿、垦区和林区棚户区改造项目。
2. 专项资金申报流程：城市棚户区改造补助资金申报审核资料，由江苏省财政厅会同棚户区改造主管部门在汇总审核各市、县上报的申报资料后，于每年2月28日前送达江苏专员办。
3. 专项资金申报材料：
1) 省级财政部门及其棚户区改造主管部门对市、县申报材料审核情况的说明。
2) 经省级人民政府批准的本地区城市棚户区改造规划及年度改造计划，各市、县城市棚户区改造规划和年度改造计划。
3) 各市、县有关部门核发的拆迁许可证复印件；上年度各市、县城市棚户区改造项目拆迁计划；上年度各市、县城市棚户区改造项目拆迁补偿安置方案；上年度各市、县签订的拆迁补偿安置协议复印件。上述复印件均应由市、县财政部门和棚户区改造主管部门签注“与原件核对一致”字样，并加盖单位公章。
4) 相关建设用地批准文件以及建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证复印件等必要文件。
5) 省级住房城乡建设部门上报的城市和国有工矿棚户区改造半年工作进展情况、年度计划完成情况及土地供应开发情况。
6) 根据财办综[2010]105号文件规定填报的下列报表：（1）《年度城市棚户区改造项目拆迁计划和完成情况表》；（2）《年度中央补助城市棚户区改造专项资金收支情况表》；
7) 与审核有关的其他材料。
4. 违规处罚：江苏专员办应对城市棚户区改造补助资金申报基础资料和数据的真实性、补助资金分配、管理、使用、核算等情况是否符合规定进行监督检查，同时关注市、县财政部门对补助资金跟踪问效工作开展情况。如发现弄虚作假、虚报、多报城市棚户区改造补助资金，不按规定分配使用棚户区改造补助资金等重大问题，一经查实，将上报财政部，按照《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》第十六条的规定处理。

(四) 棚户区（危旧房）改造政策性资金省级统贷机制
江苏省政府牵头组织省住房城乡建设厅等部门、单位深入研究，确定由中江集团组建城乡建设投资公司，作为省级棚改融资平台正式投入运营，棚改一期工程及结转项目专项资金纳入省级平台贷款申报工作完成，获得国家开发银行长达25年的近800亿元低息贷款承诺，省棚户区改造利用国家开发银行专项资金省级统贷工作机制基本建立。且在棚户区（危旧房）改造实践中，中江公司与泰州市政府签订了“江苏省棚改专项资金统借统还合作协议”；国开行江苏分行和省城乡建设投资有限公司、邳州市政府签订了委托建设管理协议和借款合同。

(五) “棚改基金”
1) 基本定义：“棚改基金”是指根据《江苏省棚户区（危旧房）江苏银行改造基金管理办法》（苏政办发〔2015〕100号），由江苏银行组织设立，用于支持江苏省棚户区改造项目的基金。
2) 基金规模：棚改基金是江苏银行与江苏省城乡建设投资有限公司、市县棚改平台公司合作，共同成立的用于棚户区改造的专项基金，首批资金1000亿元，按照市场化模式运作，具有授信时间长，融资成本低等特点，是推动供给侧结构性改革的又一创新金融模式。
3) 基金特色：本基金采用了5+5年的期限设置，充分考虑了地方政府的还款能力；可以作为项目资本金；无抵押无担保。创新棚改融资体制机制，推动政府购买棚改服务和PPP模式。
4) 适用范围：棚改基金用于支持江苏省内纳入国家和省棚户区改造规划的项目，包括项目涉及的拆迁、安置房建设、相关配套基础设施建设以及货币化安置。
5) 实践操作：
A. 江苏银行泰州分行首笔棚改基金（基金总规模16.4亿元），用于高港区东方明珠二期、龙湖美景二期棚户区改造建设项目。
B. 省城投公司以江苏银行棚改基金注资方式筹集14．41亿元，对句容市南大街棚户区改造提供了有力的资金保障。
C. 江苏银行徐州分行牵头组织推动的徐州棚户区改造基金“徐州市贾汪区4亿元棚户区改造基金”顺利实现提款2亿元。

五、 全国及江苏省关于旧区、旧城、棚户区（危旧区）及老城区成片开发的其他重要相关规定

序号
相关规定名称
相关规定内容
1
国务院办公厅关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知
1. 科学做好城乡建设规划。在城镇新区建设、旧城更新和棚户区改造中，以绿色、节能、环保为指导思想，建立包括绿色建筑比例、生态环保、公共交通、可再生能源利用、土地集约利用、再生水利用、废弃物回收利用等内容的指标体系，将其纳入总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和专项规划，并落实到具体项目。做好城乡建设规划与区域能源规划的衔接，优化能源的系统集成利用。建设用地要优先利用城乡废弃地，积极开发利用地下空间。积极引导建设绿色生态城区，推进绿色建筑规模化发展。
2. 在城镇新区建设、旧城更新、棚户区改造等规划中，地方各级人民政府要建立并严格落实绿色建设指标体系要求，住房城乡建设部门要加强规划审查，国土资源部门要加强土地出让监管。对应执行绿色建筑标准的项目，住房城乡建设部门要在设计方案审查、施工图设计审查中增加绿色建筑相关内容，未通过审查的不得颁发建设工程规划许可证、施工许可证；施工时要加强监管，确保按图施工。对自愿执行绿色建筑标准的项目，在项目立项时要标明绿色星级标准，建设单位应在房屋施工、销售现场明示建筑节能、节水等性能指标。
2
国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见

老城区要结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。各地要建立海绵城市建设工程项目储备制度，编制项目滚动规划和年度建设计划，避免大拆大建。
3
国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见
老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。在交通流量较大、地下管线密集的城市道路、轨道交通、地下综合体等地段，城市高强度开发区、重要公共空间、主要道路交叉口、道路与铁路或河流的交叉处，以及道路宽度难以单独敷设多种管线的路段，要优先建设地下综合管廊。加快既有地面城市电网、通信网络等架空线入地工程。
4
商务部、财政部、建设部关于进一步做好城市商业网点规划制定和实施工作的通知
新建大型商业网点的选址以及城市新区开发、旧城更新过程中商业网点的规划布置，应当征求商务主管部门的意见。对于不符合规划要求的商业网点，应当通过规划的调控和引导，逐步进行调整和改造。城市商务主管部门应定期发布鼓励和限制建设的商业网点指导目录，引导社会资金投向。
4
国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见
全文
5
国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知
全文
6
国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知
全文
7
江苏省林业局关于进一步核实确认国有林场棚户区改造工程建设项目相关数据的通知
全文

六、 棚户区改造项目融资模式简介

一、融资模式分类
目前，我国棚户区改造项目融资主要有商业银行贷款、开发性金融、公积金贷款、债券、股权、资产支持证券、信托计划、资产管理计划以及PPP等模式。按照融资方式与特点，可分为四大模式：
（一）贷款融资模式
包括开发性金融、商业银行贷款和公积金贷款模式。这类模式是通过向不同金融机构或者主体申请贷款融资获得棚户区项目资金。
1.商业银行贷款
商业银行贷款融资模式是指棚户区项目承建企业或项目公司通过向商业银行贷款的方式融资模式。由于棚户区改造项目贷款数额大和周期长等特点，商业银行发放的棚户区改造项目贷款在承贷主体范围、贷款品种、自有资金比例、担保方式、贷款期限、合法手续认定方面与一般商业性贷款有所不同。
商业银行贷款模式的运作包括四个主要环节：（1）项目公司或者承建企业向商业银行申请贷款。（2）商业银行对项目和企业进行审查评估，如该项目是否四证齐全、抵押物是否充足、企业资质是否满足贷款条件、项目是否满足国家政策等。（3）商业银行决定贷款后与项目公司或承建企业签订贷款合同，确定贷款利率、期限、还款计划、抵押方式并向商业银行以发放贷款形式向企业融资。（4）承建企业将资金用于棚户区开发，按照贷款合同约定的还款方式（分期还款或者一次性还本付息）还本付息。
商业银行贷款模式的优势在于融资环节较少、程序简单；对融资企业和项目公司资质要求比发行债券低。其劣势是融资成本较高、对项目资本金要求严格、要求棚改自身商业价值高。
2.住房公积金贷款
住房公积金贷款模式是扩大棚户区改造资金来源和提高公积金资金使用效率的融资模式。
公积金贷款的运作模式与商业银行模式基本相同。区别在于，公积金管理中心并不自行发放贷款，只是提供贷款资金，委托商业银行贷款给承建企业。贷款利率、期限、抵押方式与普通的商业银行贷款基本一致。
（二）债务工具直接融资模式
包括企业债、公司债、中期票据和资产支持票据等融资模式。直接债务融资模式由承建棚户区改造项目的企业或者项目公司通过发行各类融资债务工具来获得资金。融资企业和出资人通过债务工具形成直接的债权债务关系，债务关系到期后融资企业向出资人支付本息。
1.债券融资模式
债券融资是指由承建企业或者项目公司授权代理机构，发行各类直接债务融资工具募集资金的融资模式。棚户区项目融资运用的主要有企业债、公司债、中期票据和短期融资券。2014年5月以来，国家发展改革委选择试点尝试发行棚户区改造项目收益债券，但这种新型债券品种目前仍处于试点和筹备阶段，尚未发行一例。
公司债、企业债和中期票据的融资模式相类似。以公司债为例。公司债发行主要参与方为发行人、承销商和中介服务机构。发行人一般是承建企业或者项目公司，负责办理募投项目的手续、准备和完善各项上报材料。主承销商为发行人确定的证券公司，负责发行方案的设计、组建承销团、制作上报材料和向投资者推介销售债券。公司债发行还需要会计师事务所对公司进行审计，律师事务对发债的各项问题出具法律意见书，信用评级机构对公司及债券情况进行评级。公司债融资模式的操作包括发行准备、申请与核准、债券发售等三个主要环节。
企业发行债券需要满足下列条件：股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元；累计债券余额不超过融资平台公司净资产的40%；公司最近3个会计年度连续盈利；3年平均可分配利润（净利润）足以支付企业债券1年的利息等。
中期票据的发行程序、发行条件与公司债和企业债类似。区别在于，中期票据在银行间市场发行，由银行间市场交易商协会管理，实行注册发行制度，发行要求相对较低、发行环节较少、周期较短、效率较高。此外，公司债和企业债无论公开发行还是定向发行，发行额都不能超过发行公司净资产的40%，而中期票据如果定向发行，不受净资产40%的限制。

图1 债券融资流程图

债券融资有三个主要优点。一是企业债券具有期限长、成本低的优势。二是融资成本较低，发行人采用无担保发行，节约了相关担保费用。三是公开发行债券能够提高发行人的知名度。
债券融资的缺点在于：一是筹备、审批环节较多，发行费用高。企业债发行涉及程序较为复杂，流程时间较长，发行费用不菲，增加了企业债的融资成本。二是债券融资适合资质相对较好的大型企业，中小企业较难采用企业债券这种融资模式。
2.资产支持票据融资模式
资产支持票据融资是指承建企业或者项目公司通过发行资产支持票据的融资模式。资产支持票据是非金融企业在银行间债券市场发行，由基础资产所产生的现金流作为还款支持，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。
发行资产支持票据需要满足两个基本条件：一是发行企业有能够产生可预测现金流的资产；目前已经发行的资产支持票据的基础资产有两类，一类是既有债权，如已完工BT项目的回收款和企业的应收账款，另一类是收益权资产，如市政公用事业收费权和公共交通收费权。二是资产在法律上权属明确并且没有用于抵押担保。
资产支持票据融资有五个主要环节：（一）主承销商受发行人委托，在银行间债券市场通过公开发行或者非公开定向发行的方式向投资者发行以基础资产未来产生的现金流作为支持的资产支持票据；（二）证券发行后，发行人负责对基础资产进行管理，保持其正常经营运作和产生预期的现金流；（三）发行人与负责资金监管的银行签订《资金监管协议》，在资金监管银行设立专户，归集基础资产所产生的现金流；（四）资金监管银行根据协议，监控专户资金使用，在支付本息的时点将专户现金划转给登记结算机构。（五）登记结算机构将收到的资金支付投资者本息。
（三）股权融资模式
包括股权融资模式和产业基金融资模式。出资人通过收购融资企业股权方式向企业和项目注入资金，然后通过股权溢价回购、转让、或者分享企业利润方式取得投资回报。
1.股权融资模式
股权融资是棚户区改造一项重要融资模式，指承担棚户区改造任务的企业或者项目公司，通过出让企业部分所有权、项目所有权以及质押股票等形式，引进新的股东和资金的融资方式。股权融资所获得的资金，开发企业或项目公司无须还本付息，但要向新股东即出资人分享企业利润。
股权融资模式有直接上市融资、间接上市融资（借壳上市）和上市再融资三类。由于上市融资对企业要求高、融资周期长而且成功率低，因此比较典型的是上市再融资模式。再融资指由已经上市的公司承担棚户区改造项目时，通过再次发行股票筹集资金的行为,主要有配股发行和增发发行方式。其中增发新股又分为定向增发新股和公开增发新股两大类，定向增发也称“非公开发行股票”，只向特定对象发行股票，发行对象不超过10名。定向增发审核程序简单、发行成本低、信息披露要求低、发行人资格要求低。定向增发属于私募性质。棚户区改造项目的股权融资模式发展比较缓慢。

图2 上市房企棚户区改造项目再融资流程图

上市公司再融资模式的优点是除手续费、发行费等中间费用外，没有其他成本，没有还本付息压力。上市公司再融资模式的缺点是融资机构资质要求高，必须是上市企业；对融资项目自身要求高，必须是有一定收益，且能自我平衡的棚户区改造项目。
2.投资基金融资模式
投资基金，是指通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多社会闲置资金募集起来，形成一定规模的资金，由专业人士组成的投资管理机构操作，分散投资于不同的实业项目，投资收益按出资比例分成。投资基金融资模式实际上是通过吸引投资基金以股权投资方式注资于棚户区改造项目的融资方式。基金投资期间可以分享项目收益，基金投资期结束，融资企业回购股权，基金和投资资金退出企业和项目。目前产业投资基金主要类别有公用事业型、房地产型、高科技型。棚户区改造投资基金则属于公用事业型投资基金。
投资基金模式实质是一种阶段性的股权融资模式。但是，与股权融资模式相比，它能够利用专业金融机构在资本市场的筹资能力，聚集社会闲散资金，拓宽棚户区改造融资渠道。此外，投资基金还能向融资企业提供项目管理和企业发展的相关支持。
（四）非传统融资模式
主要包括信托计划融资模式和基金子公司的专项资产管理计划融资模式。这类模式中，融资企业借助于信托公司和基金子公司等专门的金融机构，由这些金融机构设计和发售与项目收益、现金流特点相匹配的产品向各类投资者募集资金，然后信托公司和基金子公司通过贷款或者股权形式将资金注入融资企业用于棚户区改造项目。
1.信托计划融资模式
信托计划融资模式，是指承建企业或者项目公司借助信托公司获得融资的模式。信托公司发行信托产品募集资金，然后以信托贷款或者股权投资等方式将资金注入项目企业，待项目产生收益后收回信托资金和收益退出企业或项目。棚户区项目拿地成本较低，大多采取“回迁房+商品房”的模式，后期有较充足的现金流偿还信托本息，与信托产品能较好融合，因此，2011年以来发行的保障房信托集中在棚户区改造项目。
信托融资用于棚户区改造项目主要有贷款型信托和股权型信托两种。贷款型信托是指信托投资公司作为受托人，接受市场中特定或不特定（委托人）投资者的委托，以信托合同的形式将其资金集合起来，然后通过信托贷款的方式贷给承建企业或项目公司，承建