集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨--以南京市溧水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划为例.pdf

UIEP城乡规划研究集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策 略探讨 I市澡水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划为例Discussion on Village Planning Strategy under the Background of Collective Operating Construction Land Entering the Market:Taking the Planning of Changle,Lishan and Bailu Villages in Dongping Street,Lishui District,Nanjing City as Examples许珊珊闾海XU Shanshan；LU Hai中图分类号：中图分类号：TU984文献标识码：文献标识码：A D01：10.12049/j.urp.202302009文章编号:文章编号:2096-3025(2023)02-0078-10作者信息作者信息许珊珊江苏省规划设计集团有限公 司江苏省城镇与乡村规划设 计院有限公司城乡规划所主 任规划师，高级城乡规划师 闾 海 东南大学建筑学院博士研究 生，江苏省城镇与乡村规划 设计院有限公司副总经理，正高级城乡规划师摘 要 摘 要 在集体经营性建设用地入市的背景下，空间规划需要面临权属与用途、在集体经营性建设用地入市的背景下，空间规划需要面临权属与用途、保护与发展、公平与效益、规模与布局等挑战。村庄规划作为重要的依据之一，保护与发展、公平与效益、规模与布局等挑战。村庄规划作为重要的依据之一，在现状认知、用地布局、用途管控、支撑体系、实施引导等环节都需要做好衔接。在现状认知、用地布局、用途管控、支撑体系、实施引导等环节都需要做好衔接。文章基于南京市澹水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划的实践探索，围绕集文章基于南京市澹水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划的实践探索，围绕集 体经营性建设用地“布多少、布哪里、如何管”三个核心问题，提出基于利益平衡体经营性建设用地“布多少、布哪里、如何管”三个核心问题，提出基于利益平衡 的总量测算、多因素评价优化空间布局、符合乡村特征的管控指标等村庄规划响的总量测算、多因素评价优化空间布局、符合乡村特征的管控指标等村庄规划响 应策略，探索面向集体经营性建设用地入市的村庄规划思路。应策略，探索面向集体经营性建设用地入市的村庄规划思路。关键词 关键词 集体经营性建设用地入市；村庄规划；响应策略集体经营性建设用地入市；村庄规划；响应策略Abstract In the pr ocess of br inging collective ope rating const ruction land to the mar ket,spatial planning must add ress challenges such as owne rship and usage,pr otection and development,fai rness and efficiency,and scale and layout.Village planning,as one of the important planning bases,needs to be well connected in terms of awareness,land use layout,land use control,supporting system,and implementation guidance.Based on the practical exploration of the planning of Changle,Lishan and Bailu villages in Dongping Street of Lishui District in Nanjing,this paper focuses on three core issues：how much collective ope rating const ruction land to allocate,where to allocate it,and how to manage it,and proposes village planning response strategies,such as total amount measurement based on interest balance,spatial distribution based on land value,and index determination oriented to planning management.The paper explores village planning ideas for the market demand of collective operating land.Keywords collective ope rating const ruction land ente ring the mar ket;village planning;response strategies78|城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地指具有生产 经营性质的农村建设用地，其所有权 归集体所有。过去对集体经营性建设 用地，可以采用征地的方式取得。征 地时采用评估补偿价值的方式，导致 实际补偿标准较低，失地农民的利益 不能得到充分保障，产生了征地纠纷、耕地保护困难、农民权益无法保障等 问题。与此同时，各地往往存在集体 经营性建设用地非法转让、出租等隐 形市场，从侧面反映出集体经营性建 设用地入市具有较高的需求11o2020年1月1日起施行的中华 人民共和国土地管理法明确提出，对土地利用总体规划确定为工业、商 业等经营性用途并经依法登记的集体 建设用地，允许其土地所有权人通过 出让、出租等方式交由单位或者个人 使用。这从法律层面扫除了集体经营 性建设用地入市的障碍。集体经营性 建设用地入市是打破城乡二元结构的 重大制度性改革。推动集体经营性建 设用地入市，不仅有利于土地资源的 优化配置，为经济增长释放发展空间，还能有效缓解征地制度引发的矛盾与 冲突，保障农民经济利益的最大化21,对城市建设发展及乡村振兴具有重大 意义。村庄规划不仅是实现“多规合 一”和全域全要素用途管制的基层单 元，也是耕地保护、生态保护等要求 在空间上落实的最小单元。同时，村 庄规划还是村民参与空间治理的主要 平台，是协调相关主体之间利益关系 的重要工具31。为深入落实乡村振兴 战略和探索建立健全城乡融合发展体 制机制，推进集体经营性建设用地入 市，全面统筹村庄土地、产业发展，南京市漂水区开展了村庄规划编制工 作，作为集体经营性建设用地规划的 依据。本文以此作为研究基础，旨在 探索集体经营性建设用地入市背景下 的村庄规划策略。1 集体经营性建设用地入市背景下空间规划面临的挑战当前，集体经营性建设用地入市 面临着诸多问题，如对入市用地的权 属、用地类型的界定，如何平衡各方 利益，如何提升土地价值等。在此背 景下，空间规划作为入市的重要依据，面临一系列挑战，如安排哪些存量用 地入市，新增多少布局，跨行政区入 市怎么协调，怎样有效保障生态、农 业、民生空间，怎样处理权属转换和 用途转换的关系，怎样确定入市的产 业类型，不同用地如何管控等。总体 来说，挑战包括下述几个方面。1.1权属与用途权属与用途“集体经营性建设用地”（简称“集地”）本身就表明了两重重要属性：权属与用途。从权属来说，集体经营 性建设用地属于依据不动产权属证书 登载的所有权人，一般为村农民集体 或乡镇农民集体。从用途来说，需要 符合上位规划确定的工业、商业等经 营性用途。对于规划作出的集地安排，从权 属与用途的角度看，分为以下几种情 况：第一，权属、用途都不调整，即 存量入市。对于存量集体经营性建设 用地，可以直接确定所有权人，明确 入市主体。规划只需考虑其是否适合 作为入市资源。第二，权属、用途都 调整，即宅基地入市、增量入市。这 种用地也分为两种情形：一种情况是 原先为建设用地，但权属不属于集体、用途非经营性。如由宅基地调整为集 地入市，这种情况的权属是确定用途 的前提。只有宅基地完成权属的转换，即集体从个人手中收回宅基地资格权 后，才可能安排其作为集体经营性建 设用地。另一种情况是原先为非建设 用地，权属不属于集体，即增量入市。如承包地调整为集地入市，这种情况 需要先完成承包地权属转换，再作出 用途安排。第三，权属不调整、用途 调整，即增加经营性用地。这种用地 也分为两种情形：一种是原先为集体 建设用地，但不属于经营性用地，如 闲置的公共服务设施用地调整为集地 入市。另一种是原先是集地，只是转 变用途，如从工业用地调整为商业服 务业用地。对于具体地区而言，需要 明确产业准入门槛。如在乡村地区，除少量必需的农产品生产加工及脱贫 攻坚项目外，一般不得新增工业用地，既有的工业企业应逐步引导退出。而 对不同类型的用地用途采取不同的引 导原则。如工业、物流用地更适宜相 对集中地布局在交通便捷的区域，而 Urban and Rural Planning 2023 NO.2|79UIEP城乡规划研究商业服务业用地更适宜相对分散地布 局在交通条件好、农旅融合发展的区 域等（表i）o1.2保护与发展保护与发展1.2.1保护生态环境、保障粮食安全保护生态环境、保障粮食安全在规划作出集地安排时，需要综 合权衡生态保护、耕地保护与产业发 展的关系。生态保护和耕地保护在空 间规划中属于底线管控要素，在保护 范围内不应划定集地区域。集地的总 量直接关系到未来的收益，但在国土 空间有限的情况下，产业发展与生态 保护、耕地保护之间存在冲突。集地中不同类型的用地与生态空 间、农业空间的关系有所不同。商业 服务业用地往往布局在生态环境较好 的区域，或者与农业发展相结合，形 成农旅融合类项目。在符合相关生态 管控、耕地保护要求的基础上，可充 分考虑环境容量，综合确定布局位置 表表1不同入市路径下空间规划的挑战不同入市路径下空间规划的挑战Tab.1 The role of village pla nning un der differe nt approaches to market类型类型权属变化权属变化用途变化用途变化规划挑战规划挑战存量入市不变不变梳理现状用地，明确用地类型，为入市地块提供依据；加强对入市地块的建设管控，便于规划管理宅基地调整为集地 入市变化变化调查农民意愿，盘点宅基地退出可能；对退出的宅基地开展综合评估，确定是否适合作为集地增量入市变化变化新增用地选址；确定新增用地用途；确定新增用地边界、形态等；制定新增用地建设管控指标其他集体建设用地 调整为经营用地不变变化谋划产业发展；评估用地需求；开展用途调整集地内部调整不变变化谋划产业发展；明确产业准入门槛；开展用途调整资料来源：笔者自绘和建设规模并明确相应的管控要求。而工业用地除少数农产品加工工业 外，与生态空间、农业空间往往存 在冲突，需要通过设立项目准入清 单和负面清单等方式，严禁新增有 污染的工业，并对现状污染企业进 行逐步腾退。1.2.2激发土地价值，促进产业发展激发土地价值，促进产业发展村庄规划对保护农民利益、带动 生活富裕具有重要作用。为了争取更 大的收益，不仅要合理“切蛋糕”，分配好收益，还要“做大蛋糕”，而 有效的手段就是促进乡村地区土地价 值的提升。集地入市改革的主要目的之一是 丰富土地供给来源，激发乡村土地价 值。村庄规划可以从几个方面有所作 为：一是为集地入市提供依据，从而 更好地促进入市试点工作的开展。在 开展入市试点前，农村集体建设用地 闲置，农民土地财产权长期无法真正 实现；或对集地采用征地的方式取得 时，评估补偿价值标准较低，失地农 民的利益不能充分保障。通过建立集 体经营性建设用地市场，采取公开、竞争的方式在市场上交易，可以更好 地激发乡村土地的价值。二是增加集 地总量。村庄规划以挖潜存量、布局 优化、新增布局等方式，增加经营性 用地的总量，提供更多可入市的资源。三是提高集地的“单价”。通过村庄 规划，充分挖掘乡村资源，开展功能 业态策划，合理确定产业布局，规划 并预留发展空间，将经营性用地安排 在合理区位，让单位土地的价值更高，进一步吸引更多资本注入乡村，促进 乡村地区的产业振兴。四是提高品质，让集地在土地市场更具竞争力。通过 空间设计手法提升乡村地区整体的风 貌水平，合理控制建设体量和风格，形成与乡土地域匹配的特色风貌，凸 显乡村地区的差异化价值。1.3公平与效益公平与效益1.3.1集约利用资源，实现综合效益集约利用资源，实现综合效益 提升提升尽管城镇化进程中人口实现了进 城入镇的迁移，但村庄建设空间并没 有随着人口的迁移大幅减少。新时期，传统粗放式的发展道路难以适应发展 的要求，村庄规划要树立“存量规划”理念，实现土地的集约利用。集地要在有限的建设用地指标下 做好统筹，盘好存量，用好流量。对 80 I城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨于异地入市项目，如其为将腾挪出的 建设用地指标调整到产业集中区的地 块，或是其他符合条件入市的地块，往往无需新增布局，符合建设减量目 标；而对于就地入市项目，为了更好 地实现土地的集约利用，应优先考虑 存量经营性用地资源，并通过盘活 零星分散的存量建设用地，逐步提高 土地利用效率，实现建设用地指标的 总体减量。对于特殊情况下确需通过 增量布局作为集地入市资源的，需要 由上级规划统筹确定，避免局部地区 为开展入市造成建设指标超额使用的 情况。1.3.2保障不同主体的权益保障不同主体的权益集地入市的主要目的之一是实现 国有与集体权属建设用地使用制度的“同地同权”，保障农民权益，实现 城乡统筹。需要根据国家、省、市 有关集地入市政策的规定，制定适合 当地实际的集地入市管理办法及操作 规范，切实保障集体经济组织和受让 人的合法权益。村庄规划本质上是一项公共政 策，需要平衡公共利益、个人利益、资本利益。对于具有集地需求的村庄 来说，涉及的利益主体包括政府、村 集体、村民、用地受让人（企业）等。从保障经济利益的角度说，村庄规划 通过推动项目顺利实施，保障集体经 济组织和受让人的合法权益；允许企 业用地按照国家、省、市集地入市规 定，进入土地市场交易，帮助企业解 决资金困难等。从保障公共利益的角 度说，村庄规划一方面通过优化布局，合理安排公益性用地与经营性用地的 比例，保障居住、公共服务等民生空 间，避免市场化行为过度挤压公益空 间；另一方面，通过促进集地入市，有效缓解征地制度引发的矛盾与冲 突，保障农民权益。1.3.3对异地入市情形开展区域协调对异地入市情形开展区域协调一般情况下，集地处在本行政 区范围内，对应本集体组织管辖范围 就地入市。江苏省自然资源厅关于 印发农村集体经营性建设用地入市 试点方案（试行）的通知提出，农村集体建设用地可通过先垦后用的 方式，将腾挪出的建设用地指标在县（市、区）辖区内调整使用。这就涉 及异地入市的情况，需要在区域内统 筹安排。各地实践探索出“地票”等 模式冈，实际涉及不同行政主体的发 展权问题，需要在政策层面作出保障。对于这种情形，需要在空间规划的县 市、乡镇层面进行协调。1.4规模与布局规模与布局1.4.1规模规模入市所体现的各类问题最终落到 空间规划层面，基本聚焦在规模与布 局上。集地的规模受建设用地总规模、不同用地类型占比、用地权属等多重 因素的影响，只能在一个有限的范围 内进行调节。在此范围内，规模大小 对后续收益将产生较大的影响。1.4.2布局布局布局直接影响了集地的价值。根 据古典经济学的地租理论，土地的价 值是在土地有限性，土地丰度、位置 不同的条件下产生的冏。区位对于土 地价值具有极其重要的影响。合理确 定集地的规模和布局，能够创造更高 的入市利益，最大程度地发挥土地的 价值。通过空间布局优化，将处于不 利区位的经营性用地进行布局调整，或将分散的零散小规模用地相对集 中，从而提升土地价值。同时，借鉴 成都“地票”模式的经验，对集地经 复垦验收后节余的用地指标，在符合 约束性要求的前提下，可通过冲抵新 增建设用地指标的方式实现空间布局 的优化。从土地资源优化配置的角度 出发，需要根据各地的需求及产业发 展方向和功能定位，进行集地入市，满足产业需求，壮大地方经济。1.4.3发展弹性发展弹性乡村的发展存在不确定性。在村 庄规划中预留一定的发展弹性，不仅 可以有效应对未来的不确定性，还可 以有效避免因发展项目进入而频繁调 整规划的情况。预留弹性的方式可以 有多种，在空间布局上，通过定用地、不定性质的留白用地方式，为不同类 型的项目进入留有余地，但需要设置 用地性质清单，避免项目对周边乡村 环境造成负面影响，及时阻止对生产、生活有负面影响的项目进驻。在指标 控制上，通过“预留机动指标不上图”Urban and Rural Planning 2023 NO.2 I 81UIEP城乡规划研究的方式，为新增建设需求留有余地。在开发强度管控上，在不涉及底线管 控、不影响乡村整体风貌、不破坏民 生利益的基础上，减少管控指标，放 大管控范围，为建设的形态、方式、强度留有余地。2 入市背景下村庄规划编制的 策略2.1村庄规划的原则与作用村庄规划的原则与作用在集地入市的背景和要求下，村 庄规划需要遵循六项原则，即保护生 态环境、保障粮食安全、集约利用资 源、激发土地价值、保障各方权益、预留发展弹性。村庄规划作为国土空 间规划的最后一个层级，需要协调耕 地保护、生态安全、产业发展的关 系，做好布局安排。在集地入市过程 中，村庄规划扮演着重要的角色：第 一，村庄规划是集地入市的规划依据 之一；第二，集地入市给予农村集体 组织更多的话语权，有利于促进规划 自下而上的组织变革；第三，入市需 求将加快用地摸底调查工作，推进村 庄规划的编制；第四，为了明确集地 入市前的出让条件，需要落实入市规 模、控制指标、空间布局等控制性和 引导性指标；第五，通过村庄规划，不仅可以释放土地效益，实现农民增 收，还可以整理与腾退无序、低效的 集体建设用地，重塑乡村生态基底71O 为了实现集地入市的目标，村庄规划 需要制定与入市目的相匹配的规划原 则，明确需要解决的重点问题，提出 响应策略（表2）。2.2村庄规划的技术路径村庄规划的技术路径村庄规划的技术路径包含现状认 知、用地布局、用途管制、支撑体系、环境提升、实施引导等环节。在这些 环节中，对于有需求的村庄，需要衔 接集地入市规划内容，并解决相关核 心问题。现状认知是对村庄规划范围的系 统分析和调查，对问题和需求进行梳 理。对于集地，需要深入调查分析现 状基数、入市潜力和需求，盘点存量 入市资源。存量资源一方面可以通过 对现状的梳理，明确用地类型，为入 市地块提供依据；另一方面可以加强 对入市地块的建设管控，以保证后续 新建、改建、翻建等行为符合规范。用地布局是空间规划的核心内 表表2村庄规划对集地入市的挑战应对村庄规划对集地入市的挑战应对Tab.2 Challenges and responses of village planning to the collective operating construction land en ter ing the market分类分类村庄规划应对策略村庄规划应对策略权属与用途用地权属调查；村民退出宅基地意愿调查；对可退出宅基地开展综合评估，安排集地具体用途确定是否适合作为集体经营性建设用地；保护与发展分析生态保护、耕地保护需求；明确产业发展需求；划定底线管控区域；明确产业准入清单公平与效益明确民生需求；评估方案经济性；促进用地集约；确定开发强度规模与布局存量集地盘点；明确增量规模；确定新增用地用途、边界、形态等；预留发展弹性容。针对集地，村庄规划主要解决两 个问题：一是布局的总量和位置。集 地总量直接关系到未来的收益，但在 乡村地区建设用地总量收缩的前提 下，经营性用地占比过高，必然会侵 占公共服务设施和村民居住等空间。村庄规划必须平衡好经营性用地与公 益用地的关系，评估可新增布局及方 案的经济性和可行性。而布局的位置 则关系土地价值。空间布局需要考虑 两个方面的内容：一是布局是集中还 是分散；二是布局在何种区位。不同 类型的用地，布局原则有所不同，可 以通过多因素评价的方式，合理评估 不同地块的可开发程度、开发成本等，充分发挥乡村资源的价值。用途管制需要对各类用地进行管 控，以便规划管理工作的开展。对集 地进行规划管理是入市流程中的重要 环节。空间规划应当从有利于管理的 资料来源：笔者自绘82|城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨角度出发，在规划流程、成果编制中 充分考虑规划管理的需求，对建设用 地的指标总量、空间布局、用地性质 进行限制。因此，在此环节需要衔接 的重要内容是明确集地的产业准入清 单，地块开发强度、设施配套要求，同时提出产业发展与风貌提升要求。经营性用地的管制强度对其价值也会 产生重要影响。开发强度高在一定程 度上可以提高土地价值，但过高的开 发强度可能会对风貌产生负面影响，反而降低其在区域内的整体竞争力。对于管控强度，规划须深入研究集地 的管制要求，既不能任其自由建设，也不能过度约束导致缺乏弹性，反而 限制了发展。因此，用途管制需要解 决的核心问题是构建符合乡村特征的 规划管理指标。支撑体系部分，村庄规划需要 安排道路交通、公共服务、基础设施、防灾减灾等规划布局和建设标准，可以为集地提供设施支撑；环境提 升部分，通过特色塑造和环境整治，提升乡村总体环境，从而更好地提 升土地价值；实施引导部分，做好 成本和收益评估，明确近期集地入 市项目（图1）。3实证研究：南京市潔水区东屏 街道长乐、丽山、白鹿村庄规划南京市漂水区是国家城乡融合发 展试验区“江苏宁锡常接合片区”的 成员，建立农村集地入市制度是试验 重点内容之一。2020年12月出台的 南京市漂水区农村集体经营性建设 用地入市管理办法（试行）规定了 布局安排、规模计划、入市方式、入 市价格等方面的要求，对规划编制和 管理提出了相应要求（表3）。规划范围为漂水区东屏街道长现状调查与分析村庄规刘一内容自然环境 社会经济 土地利用 文化特色现状 认知发展需求总结产业发展需求 民生保障需求 村民意愿调查上位规划解读与 实施评估用地 布局底线管控 发展引导用途 管制总体发展策划发展目标产业策划生态保护限制要素落实基本农田其他限制空间优化用地布局新增布局存量优化建设减量农用地整理国土综合整治建设用地整理生态修复生态空间准入规则农业空间管控规则建设空间引导要求道路交通公共服务支撑 体系环境 提升实施 引导基础设施防灾减灾特色塑造环境整治近期项目 图图1集地入市背景下村庄规划各环节衔接集地入市背景下村庄规划各环节衔接Fig.1 Tech nical route of village pla nning un der the backgro und of rural collective operat ing con structio n land en teri ng the market资料来源：笔者自绘乐、丽山、白鹿三个连片村域，毗邻 东屏湖、卧龙湖。规划范围的基础优 越、特色突出，发展草莓、雪桃、铁 皮石斛等特色种植产业，开发了一系 列农旅融合产品，吸引大量游客。范 围内现状零散分布了一定的经营性建衔接集地入市的规划内容 核心问题梳理存量集地明确集地入市项目需求存量集地 综合评估宅基地系 统调研梳理宅基地退出可能性落实上位规划集地引导要求明确集地总规模梳理适合集地布局区域确定不适宜安排集地区域基于利益 平衡的集 地规模评估明确新增集地位置、边界、用途 综合评估存量集地明确可入市地块存量建设用地用途转化后作为集地明确集地产业准入清单 明确集地开发强度、设施配套等要求 引导产业发展与风貌提升多因素评 价优化集 体经营性 建设用地 空间布局构建符合 乡村特征 的规划管 理指标为集地项目提供设施支撑通过总体环境提升促进 土地价值提升安排集地近期项目 Urban and Rural Planning 2023 NO.2 I 83UIEP城乡规划研究设用地，但规模小、区位不佳，不利 于开发利用（表4）。由于优越的发展基础，已有若干 项目期望在规划范围内落地，并纳入 集地入市试点。为了落实统筹各方权 益、优化土地布局、有利规划管理的 表表3集体经营性建设用地入市政策对规划的要求集体经营性建设用地入市政策对规划的要求Tab.3 Planning requirements of the policy on collective operating construction land entering the market洗料耒源：笔者根据南京市漾水区农村集体经营性建设用地入市管理办決（试行）整理政策要求政策要求规划编制与管理要求规划编制与管理要求优先推进符合国土空间规划（村庄规划）的存量农村集地入市对存量集地的盘点和评估布局 安排允许在保证耕地不减少、建设用地不增加的前提下，按照节约集约的原则，经各方协调一致，采取布局调整等方式合理利用存量农村集地。农村集 地可通过先垦后用的方式，痔腾挪出的建设用地指标在区内调整使用对集地的布局进行调整规模 和节 奏根据经济社会发展规划、产业政策、国土空间规划、土地利用年度计划、土地市场状况和所有权人意向申请，将入市交易的农村集地纳入土地供应 年度计划管理，控制规模和节奏，实行城乡统一建设用地市场统筹调控对集地规模进行统筹和计 划安排入市 方式农村集地可按出让、出租、作价出资（入股）等有偿使用方式入市引导集地入市方式入市 价值农村集地入市前，应当完成拟入市地块勘测定界，依法取得区规划资 源分局核发的规划条件，包括拟入市地块的位置、面积、土地用途、开发强度、配套设施等。区规划资源分局参照基准地价、标定地价等 法定公示地价，参考土地估价专业评估机构的评估结果，区规划资源 分局地价小组会审，形成入市建议价对位置、土地用途、开发 强度、配套设施的合理安 排，以提升土地价值原则，关于集地，村庄规划需要重点 关注三个层面的问题。3.1布多少：基于利益平衡的集地规模布多少：基于利益平衡的集地规模 布多少，即解决集地总量问题。在满足指标约束的前提下，优先保障 居住、公共服务设施和公用设施用 地，可通过方案比选选择合理的用地 比例，结合市场需求对集地统筹安排（图 2）。规划首先落实涉及生态保护和粮 食安全的约束性指标，包括落实生态红 线 4.84 hm2、基本农田 1 596.32 hm2、省级公益林68.93 hm2。在此基础上，优先对民生空间进行保障，避免被任 何经营性用地占用。规划范围内现状 居住用地为150.33 hm2，结合村民意 愿调查结果，有8%的村民意愿留乡，即至少要规划居住用地不能低于现状 居住用地面积的8%（12.02 hm2）。公共服务设施用地至少要能满足居民 全部需求功能的用地空间，依据江 苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）（2019年版）和南京市乡 村地区公共设施配套规划标准（2019 表表4现状集地一览表现状集地一览表Tab.4 List of current collective operating construction land用地性质用地性质地块面积地块面积（hm2）是否靠近主要交通线是否靠近主要交通线是否靠近公共设施是否靠近公共设施平均地块面积平均地块面积（hm2）商业服务 业用地0.25否是0.450.36是否0.11否否1.61否否0.75是是0.25是是0.17是是0.14否是0.39否否工业用地1.34是是0.980.06否否2.46是是0.41否是1.05否是0.55否否物流仓储0.06是否0.06图图2总量测算思路总量测算思路Fig.2 Total measurement ideas资料来源：笔者自绘资料来源：笔者自绘84 I城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨年），每个行政村至少需要0.5 hm2的 公共服务设施用地，则三个行政村 需求用地不得低于1.5 hm2。此外，依照建设用地总量的约束条件，建设 用地不能超过现状面积。因此，经营 性用地的总量可以在此范围内进行协 调,即 6.15240.00 hm2（表 5）。在满足以上要求的基础上，结合 村庄发展目标、产业发展策划等，比 对市场潜力、用地潜力、资金平衡、村民意愿，构建高、中、低三个方案（图3）。高方案，即除满足约束性 指标和基础民生保障外，其余用地指 标均落实为经营性用地，实现经营性 用地的最大化。低方案，即仅保障已 明确项目，其余用地以维持原状为主，是最保守的经营性用地方案。中方案 则介于高、低方案之间，兼顾民生和 发展，将民生保障用地适度提升，经 营性用地在保障已明确项目的基础上 也有所提升，但建设用地总量进行一 定的缩减。在兼顾县、镇政府、村集 体利益平衡的基础上，对各方案的成 本和收益进行评估，根据地方实施能 力选择合理方案（图4）。经核算，低、中、高方案资金投 入比为1：9.7：14.56,拆迁实施规模 比为1：11：16.92,镇村资金收益比为 1：6.5：9.96。从方案的工程投入、工 程实施和资金收益来看，拆迁规模和 资金投入所产生的资金收益边际效应 呈递减趋势，建议适当控制实施规模，减少资金压力，因此选择中方案相对 符合实际。3.2布哪里：多因素评价优化集地空布哪里：多因素评价优化集地空 间布局间布局规划对商业服务业和工业用地的 布局采取不同的布局思路（图5）。根据项目需求，新增入市地块以 商业服务为主。规划从便利度、优势 度、开发难度三个方面，选取交通便 利度、设施便利度、资源丰富度、拆 迁难度、破碎度、已有投入六项指标，对各地块适合作为产业发展的程度进 行评价。得分较高的区域，资源条件单位：hm?表表5各类用地区间各类用地区间Tab.5 Range of area of various land use zones用地分类用地分类最大值最大值最小值最小值规划居住用地面积150.338%=12.02规划公共服务设施用地面积1.50规划经营性项目用地面积6.15规划建设用地总面积253.01经营性建设用地面积240.006.15资料来源：笔者自绘最小化拆迁 兼顾发展与生活低投入、易操作发展优先咼收益、咼投入仅落实已明确项目 撤除零散居民点 整体空间格局不变适度整合、有机分散 功能镶嵌、带动收入居住缩减、功能整合 集体经营性建设用地最 大化图图3方案比选方案比选Fig.3 Scheme comparison 资料来源：笔者自绘更好，设施配套更完备，且建设成本 和难度较低，更适合布局集地（表6）o3.3如何管：构建符合乡村特征的规如何管：构建符合乡村特征的规 划管理指标划管理指标村庄规划应当从有利于管理的角 度，对建设用地的指标总量、空间布局、用地性质进行限制8。经营性用地的管 制强度对其价值会产生重要影响，需要 规划深入，既不能任其自由建设，也 不能过度约束导致用地缺乏发展弹性。Urban and Rural Planning 2023 NO.2|85UIEP城乡规划研究可参照城市控规对集地进行管 理，明确用地边界、面积、开发强度 等指标，便于用地审批。对于用地强 度，一方面要考虑地块建设需求和价 值体现，另一方面要注意乡村设计思 路，构建符合乡村地区整体风貌特征 的建设管控体系（表7）。规划通过建设管理图则，细化用 地管控，采用刚性与弹性相结合的方 式。刚性管控生态红线、基本农田、用地面积、建筑高度等；弹性管控风 貌、产业、建筑风格等。在控制开发 强度要素的选择上，规划充分考虑到 乡村地区的用地开发并非连续、大规 模的高密度开发，往往是零星、小面 积的点状开发，弱化对建筑密度的管 控（图6、图7）。4总结随着国土空间规划体系的不断完 善，各层次的规划要求也逐渐健全。县（市、区）层面对集地的要求通常 以政策形式引导，重点需要明确入市 的总体目标；对于可能存在的跨镇异地入市，县层面需要进行总量控制，从侧面引导入市政策倾斜，同时制定 利益平衡机制；指定集地布局的总体 原则，合理选择资源条件优、设施基 础好的区域进行布局，对不同乡镇作 出入市指标倾斜；引导合适类型的项 目优先入市。乡镇层面需要盘点存量 规模，对增量规模制定引导性要求、空间布局原则，划定不适宜新增集地 的区域；在镇域范围内引导优先布局 的范围；对于可能存在的跨村入市的 情况，镇层面应规定各行政村指标上 900008000070 000頂 60000 50000a 40000300002000010000彳氐方案 中方案 高方案投入 镇衬可获取资金 区政府留成表表6评价标准一览表评价标准一览表Tab.6 List of evaluati on criteria资料来源：笔者自绘分类分类评价要素评价要素评价标准评价标准便利度交通便利度与主要交通通道的距离设施便利度与已有设施的距离优势度资源丰富度本地和周边拥有丰富的资源开发难度拆迁难度户数越多，越不易拆迁破碎度越破碎，越不易开发已有投入已投入较多（如建设美丽乡村），不适宜拆迁图图4成本收益比选（模拟计算）成本收益比选（模拟计算）Fig.4 Ben efit-cost ratio（simulatio n）资料来源：笔者自绘表表7管控指标选取管控指标选取Tab.7 Selecti on of con trol in dicators图图5布局思路布局思路Fig.5 Layout ideas资料来源：笔者自绘注：应当选择；O根据实际需求可以选择；一不需选择 资料来源：笔者自绘指标指标是否选择是否选择原因原因用地性质影响是否可以作为集地入市，影响用地价值用地面积影响用地价值，是其他指标的计算基准建筑高度影响用地价值，影响乡村风貌建筑密度O二选一；面积较小的地块不需要设定，面积容积率O较大的地块根据需求选择绿地率地块处于乡村地区，周边多为开敞空间，不 需另行规定绿地率建筑退让O乡村整体开发强度低，可根据周边相邻地块的 情况进行选择；临近重要设施需要选择交通出入方位O临近重要道路需要选择停车泊位及其他需 要配置的公共设施O对设施需求较高的地块可以选择86 I城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨限和布局要求，对集地的转出地和转 入地，要从乡镇层面平衡建设用地指 标；确定产业准入清单，明确优先布 局产业和严禁新增产业。村庄规划是 乡村地区开展国土空间开发保护活动、艸鹿岗他汐子岗3棚?F.田冲/总分 89分 心“分 12T 3分 14 75 分图图6综合指标评价综合指标评价Fig.6 Comprehe nsive in dex evaluat ion资料来源：笔者自绘A设施便利度破碎度是否实施美丽乡村交通便利度低書拆迁经济度星局资源丰富度星局图图7分项指标评分项指标评Fig.7 Evaluat ion of sub-i ndices资料来源：笔者自绘 实施国土空间用途管制、核发乡村建 设项目规划许可、开展各项建设活动 的法定依据，也是保障经营性建设 用地入市、促进城乡要素流动、助力 乡村振兴的重要手段。当然，集地入市的推进仍须在政 策层面加强相关制度的设计，如通过 制度保障不同主体对相关收益的分配 权、给予土地用途调整更多的可行空 间、进一步扩展入市试点范围等。本 文仅从空间规划策略的角度，基于滦 水的实践，探索面向集地入市需求的 村庄规划思路，以期为类似项目提供 一