基于全要素、全流程视角的长沙市城市风貌精细化管控实施路径优化研究.pdf

662023 No.5基于全要素、全流程视角的长沙市城市风貌精细化管控实施路径优化研究Changsha Citys Urban Style Fine Control Implementation Path Optimization Based on Perspective of All Elements and Whole Process胡兵 程赞 刘浩林 HU Bin CHENG Zan LIU Haolin摘要城市风貌既是城市在历史积淀过程中形成的个性特征，又是城市外在形象和内质精神的有机统一。通过梳理长沙城市风貌管控现状与不足，从管控全要素和管理全流程视角，总结适合长沙市城市风貌的核心管控要素，并提出长沙市风貌管控“编、供、审、管”全流程的实施路径优化思路，以期实现长沙市城市风貌精细化管控的目标。关键词城市风貌；精细化管控；全要素；全流程AbstractUrban style is not only the personality characteris-tics formed by the city in the process of historical accumulation,but also the organic unity of the citys external image and internal spirit.By sorting out the current situation and shortcomings of Changshas urban style control and control,from the perspective of all control elements and management process,the core control elements suitable for Changshas urban style are summarized,and the optimization idea of the implementation path of the whole process of Changshas style control compilation,supply,review and management is proposed,in order to achieve the goal of refined control of Changshas urban style.Keywordsurban style;refined control;all elements;whole pro-cess0引言近年来，我国城市发展由从外延快速扩张转向内涵提质增效，以往粗犷的城市发展方式已无法适应人民日益增长的美好生活愿望。2020年10月，长沙市政府提出建设“四精五有”城市的理念，按照“精准规划、精美建设、精致管理、精明增长”高标准建设美丽宜居城市。故重塑城市风貌管控制度不仅是转变发展思路由以粗犷化发展模式向精细化管理模式转变的应有之义，而且是长沙进入新发展阶段对城市治理的必然诉求。管理学专家泰勒在科学管理原理中首次提出“精细化管理”理念，后将其引入城市风貌等相关领域的研究与实践，并逐步演化出“城市风貌精细化管控”理念。当前，我国学者1-4在“分级分类的管理体系”“刚弹结合的管控方式”“系统精简的审批程序”“智慧多元的实施监督”方面进行城市风貌的精细化管控实践。韩挺等5根据不同城市风貌管控的实施路径将其划分为“融入型”与“独立型”两类；吴松涛等6-8认为城市风貌管控除融入法定规划体系与独立操作外，还可结合工程建设管理制度与土地契约方式，将城市风貌管控的实施路径划分为“融入型”“独立操作型”“土地契约型”3类；沈磊等9在天津市城市风貌管控实践中利用“整体理论”将风貌管控体系分为“管理方法体系”与“实施方法体系”2个部分；周琳等10结合国土空间规划，为青岛市建立了兼顾“编制审批、实施监督、法律政策、技术标准”四大体系的城市风貌管控框架。研究从优化风貌管控要素体系构建和实施路径出发，加强对城市与建筑风貌的总体导控，以期实现其精细化管控的目标。1长沙市城市风貌管控现状与不足当前，长沙市已初步形成“规划编制土地供应方案审批实施监管”的“全流程”城市风貌管控机制，但由于城市设计存在全流程的非法定化及政府风貌管控公文法律效力的边缘化问题，造成城市风貌相关规划的“编审用”内容和程序难以制定等问题，导致出现城市风貌编制体系不一、管控内容不明、实施效力不佳、传导路径不畅、监督管理不力的局面。1.1规划编制阶段：编制体系不统一，编制内容不明确长沙市将城市设计与各级法定规划相衔接，共同作为城市风貌管控依据的顶层设计，如长沙市主城区、望城区现已形成“总体、控规层面、街区层面、专项”4个层次的城市设计体系。在管控内容与要素方面，长沙市主城区与下辖县（市）暂未建立统一的编制层级和管控要素体系，要素的制定也未因地制宜，缺乏刚弹结合的精细化管控方式，各规划层级缺乏管控重点，在风貌重点地区的管控力度不佳、管控要素缺乏特色，而在开发潜力较大的一般地区管控过严，违背了土地市场发展的商业规律。1.2土地供应阶段：出让条件轻要素，出让程序缺管控建设单位在进行工程项目建设之前需向市自然资源主管部门申请地块规划条件，将其作为土地供应的必备前提，条件审批后方可办理宗地受理。在管控要素实施方面，长沙市将“控规依据图”与“城市设计图则”作为城市风貌管控要素的载体，并纳入土地出让的规划条件。但规划条件中的风貌管控要素以控规的刚性管控指标为主，缺少精细化的风貌管控要求。此外，在土地出让前，未将风貌审查通过后的方案与施工要点纳入规划条件，造成施工与设计环节脱节；在土地出让过程中，缺少施工验证环节，建设单位是否真正按照风貌管控要求进行实施无从得知，故风貌管控效果难以保证。1.3方案审批阶段：审查程序未统一，专业团队待组建根据长沙市自然资源和规划局发布的关于实施建筑方案分级审查管理的通知胡兵长沙市规划信息服务中心技术总监程赞长沙市规划信息服务中心组长刘浩林长沙市规划信息服务中心工程师城乡规划/Urban&RuralPlanning城市建筑空间2023 05 0620.indd 66城市建筑空间2023 05 0620.indd 662023/6/26 17:16:122023/6/26 17:16:12672023 No.5（以下简称通知），长沙市根据项目所在地区的风貌管控重要程度实行不同的审查流程。在方案审批阶段，长沙市现阶段的城市风貌管控工作缺乏系统、精细的审批管理机制，现行的风貌管控相关技术指南和标准规范并未明确规定风貌管控与法定规划审批实施的内容与程序或与土地出让相结合的法定流程。设计方案制定前，设计任务书中的规划条件缺乏弹性的形态管理要素和标准；设计方案审查时，缺乏专门的城市风貌管理部门，各专业团队及部门各自为政，难以确保风貌管控要求得以实施；设计方案验收时，缺乏明确评判城市风貌管控实施成果的标准及奖惩制度，导致方案审查实施时缺乏公正性与严肃性。1.4实施监督阶段：公众参与力度弱，评价制度待制定在城市风貌管控方面，长沙市通过对详细规划中的管控内容进行描述，并与“建设项目规划公示”相结合达到监督管理的目的。在长沙市城市和景观风貌品质行动方案中拟定的“各级各部门相关工作任务对标制度”明确规定了多个政府部门风貌管控的对标工作。现阶段长沙市最为有效的监督手段主要是政府对城市开发主体、企业与工程建设单位自上而下的监管，此种监管审批模式导致城市政府与规划管理部门几乎掌控规划审批的最终决策权，审批过程中缺乏多方参与，市民意愿无法反映至城市治理的决策中，直接影响城市建设项目风貌审查的公正性。2长沙市城市风貌精细化管控要素体系构建城市风貌管控要素是指以合理控制为原则对城市中自然与人工环境成分的量化描述，既是城市风貌的量化单位，又是衔接城市风貌管控、规划编审与实施、城市设计三者之间关系的重要因素，对于建设精细化城市风貌管控机制具有极强的可操作性和有效性。而以往集中于建筑形态、地块开发等硬性指标的要素管控方式已不适用于长沙市对于精细化城市治理的需求，因此构建新的与城市设计层级相对应、刚弹结合、分区分类的精细化风貌管控要素体系是实现城市风貌的精细化管控的必然要求。2.1长沙市城市风貌管控全要素精细化梳理从城市设计出发，遵循“梳理提取构建”的基本步骤，通过梳理“长沙市已编制城市设计管控要素”“已有风貌管控相关规定及标准中的管控要素”，提炼并构建具有长沙市特色的城市风貌管控要素体系。基于我国有关政策标准、先进城市风貌管控实践及长沙市风貌管控要素内容，全面统计分析可知，频次10的要素为12个，此类风貌管控要素包括“建筑高度、整体结构、建筑色彩与材质、开放空间”等，具有普适性，是城市风貌管控实际工作中极为重要的管控内容；频次在510的要素及频次5的要素各为20个和60个，此类要素虽出现频率较低，但如“滨江绿道、沿山开敞空间”等与长沙市特有风貌相关的管控要素，应纳入后续的风貌管控要素体系之中。2.2长沙市城市风貌管控核心要素提取根据管控要素梳理成果和频次统计结果，结合精细化管控目标，提取核心风貌要素，按照已有的城市设计层级体系进行依附，并与长沙市城市和建筑景观风貌品质管控有关规定（试行）（以下简称风貌有关规定）中的八大要素进行匹配，形成可操作可落地的管控要素语言。2.3长沙市城市风貌管控要素体系精细化构建结合上述要素梳理与提取结果和风貌有关规定中的八大管控内容，现对不同重点地区的城市风貌进行有重点、有导向、有特色的管控。根据通知将长沙市城市风貌管控要素对应城市设计层级，按照“刚弹结合”的要求将城市风貌管控要素体系划分为“六类二级”，“六类”为公共中心地区、滨水沿山地区等六大城市设计重点地区；“二级”为重点管控区域和一般管控区域。而重点管控地区为城市整体空间中的景观重要地区，要素管控偏向底线管控，管控刚性较大；一般管控地区为地区性的空间景观节点，要素管控更偏意图引导，管控弹性较大（见表1）。控制引导要素地区类型重点地区一般地区城市中心地区历史文化保护地区城市门户地区（交通枢纽地区）重要道路等线性空间滨水沿山地区（重要生态地区）其他重点地区滨水地区沿山地带生态区内空间形态与建筑高度天际轮廓线建筑高度建筑形态视线通廊建筑风格与建筑立面建筑风格建筑立面建筑屋顶建筑色彩与材质建筑色彩建筑材质公共空间广场空间街道空间桥底空间户外广告招牌与夜景照明户外广告户外招牌夜景照明慢行系统绿道慢行道历史步道立体步行系统地下空间地下公共空间地下公共通道景观环境植物搭配道路景观附属绿地附属设施表1 长沙市城市和建筑景观管控要素分区分类管控建议注：“”指城市设计成果应对该项要素提出控制性要求；“”指城市设计成果应对该项要素提出指导性要求（根据实际可列入控制性要求）；“”指不对该项要素提出控制要求城市建筑空间2023 05 0620.indd 67城市建筑空间2023 05 0620.indd 672023/6/26 17:16:122023/6/26 17:16:12682023 No.53长沙市城市风貌精细化管控实施路径优化思路3.1统一规划编制层级，开展要素专题研究各规划层级应增强风貌管控体系与国土空间规划的衔接。对于总体城市设计与国土空间总体规划，除将总体城市设计纳入国土空间总体规划内容外，在全域空间需形成“市域郊野单元乡村设计”3个层级，在城区范围形成“中心城区城市单元地段设计”3个层级。纵向上，建立各级城市设计之间的传导与转译。从总体城市设计到控规城市设计的传导依靠文字导则，从控规城市设计到街区城市设计的传导依靠图则和要素库，而专项城市设计通过转译为文字导则或图则、要素的形式进行传导。通过现场调查、经济社会条件分析及专题专项等科学研究制定风貌管控方面的规划编制内容与管控要素，明确不同类型重点地区的风貌管控重点，建立分区、分类、分级的风貌要素管控体系，提出有差别化的管控要求，同时兼顾底线约束与意图引导。此外，应将风貌管控行动计划与法定规划一同编制，并确定精品风貌建设项目年度计划。3.2结合要素设立条件，实行“带方案招拍挂”土地出让和行政许可模式应注重风貌管控要素。在土地出让前地块方案的开展阶段将城市风貌管控要求前置，通过协调会等形式对风貌管控要素进行解读。同时，将控规和土地审批数据库互通，编制土地规划条件年度计划，建立长效控规编制资金的财政投入机制，规定建设用地的使用应严格以规划条件为依据，加强城市设计中风貌管控的引导。在重点地区探索以“带方案招拍挂”的工程管控模式，在完善“拿地即开工”机制、保证项目应开尽开、应开快开的基础上，探索推出“带方案招拍挂”办法及配套监管机制。具体可通过“带方案出让”“分批供地”“严格规划约束”实现。“带方案出让”是指在方案设计通过规划部门审查后，将城市风貌管控要点作为必备条件纳入土地出让文件，带方案进行招拍挂。“分批供地”是对用地面积较大项目实行分期供地的梯次供地模式，在确保建设单位是按照城市风貌管控要求进行建设后再供应下一期用地，保证城市风貌始终符合城市设计要求。“严格规划约束”是指竞得土地的建设单位必须严格按照土地出让时确定的城市风貌设计方案实施，切实维护城市风貌的严肃性和权威性。3.3鼓励多方参与审查，组建线上线下平台建立“导控分离，多方参与”的风貌审批制度。对于风貌管控重点地区或底线管控内容，要求强制上会，以政府为主导，城市总规划师协助论证审查；对于风貌管控一般地区或意图引导内容，建立以责任规划师、社区规划师、专家、第三方技术服务单位为主的城市风貌管理小组进行审查。因此，在建立“总规划师-责任规划师-社区规划师”分级责任规划师制度的基础上，规定城市设计审批结果与相应的法定规划同步公示，以增强社会多方主体对风貌管控项目的审查，实现对城市风貌治理的多方参与。改变传统低效的串联审批为并联审批模式，推行“线下整章建制，线上协同办公”。通过抽调与风貌管控工作相关部门的专业人员组成专门的线下城市风貌管理小组，小组直接与市长及总规划师建立沟通渠道，实现管理“扁平化”，同时避免部门间的各自为政，提高审批效率。此外，建议以城市总规划师为核心，组织专家学者、设计施工单位、公众等搭建线上一体化协同式工作平台，便于共同研究城市风貌管控的重大方针政策，在讨论和协商中达成共识。3.4丰富公众参与形式，建设智慧数字工具鼓励公众自下而上参与城市风貌管控工作，完善公众参与制度。从实施管理的“政府意志”走向“多言堂”提高公众参与效能，强化社区组织在公众参与中的主体地位；利用互联网技术搭建低成本的公众参与网络平台，以网络新媒体、市民座谈、工作坊、问卷、城市设计咨询活动、讲座的形式完善公众参与机制，建立健全政务公开、信息披露、民主评议和听证论证等制度。此外，建立清晰、详细的评估系统与问责制度，完善执法人员绩效考核制度、责任追究制度、公众满意度评价等城市风貌管控工作的督查和评价制度，发挥公众监督作用。利用互联网及新技术实现智能化监管，建设城市设计1张图信息管理平台与可视化的三维管理辅助决策系统，以信息化平台实现常态化监督管理。在成果表达方面，利用实景三维全方位的浏览方案是否符合城市风貌管控的相关规定，辅助决策出最优方案；在监督管理方面，平台可进行成果分阶段验收与入库，保障处室对城市设计各阶段成果调阅、审批，提高行政效率；在规划管控与实施评估方面，通过实景三维对项目预审和规划选址进行三维立体化审查，规划实施后可进一步对风貌管控要素的落实情况进行专项评估，并按照实施程序、实施要素对方案设计实施的过程性评估，依据评价因素、风貌因子对建成效果进行结果性评估。4结语在当下城市规划工作中，城市风貌管控仍极大程度地依赖城市设计与其层级对应的法定规划，而城市设计法律效力的缺失导致大多数城市的风貌管控工作难以实现从蓝图到实施的转化。鉴于此，研究基于全要素、全流程视角，建立“刚弹结合”的管控要素体系为实施手段，结合法定规划中“编审用”存在的实际问题，并针对城市风貌管控工作提出精细化实施策略，探索因地制宜、彰显特色、精益求精的长沙市城市风貌管控机制，为其他城市的风貌管控工作提供参考。参考文献苏茜茜.控制性详细规划精细化管理实践与思考 J.规划师，2017，33（4）：115-119.任小蔚,吕明.城市设计视角下城市规划精细化管理思路与策略 J.规划师，2017，33（10）：24-28.许霖峰，戴冬晖，王耀武.精益求精：新常态下城市设计管理的应对策略J.规划师，2017，3（10）：5-9.姚燕华，鲁洁，刘名瑞，等.精细化管理背景下的广州市重点地区城市设计实践 J.规划师，2010，26（9）：35-40.韩挺，孟原旭，丁禹元.西咸新区创新城市设计管控体系的探索与实践 J.城市发展研究，2019，26（S1）：74-82.吴松涛，薛睿.风貌秩序活力地方视角的城市设计实施回顾与思考 J.城市规划，2016，40（12）：91-97.唐子来，张泽，付磊，等.总体城市设计的传导机制和管控方式大理市下关片区的实践探索 J.城市规划学刊，2020（5）：18-24.林颖.制度变迁视角下我国城市设计实施的理论路径、现行问题与应然框架 J.城市规划学刊，2016（6）：31-37.沈磊，张玮，马尚敏.城市设计整体性管理实施方法建构以天津实践为例 J.城市发展研究，2019，26（10）：28-36，47.周琳，孙琦，杨彤彤，等.青岛市城市设计体系建设问题与对策 J.规划师，2021，37（S2）：37-43 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10城市建筑空间2023 05 0620.indd 68城市建筑空间2023 05 0620.indd 682023/6/26 17:16:122023/6/26 17:16:12