论规章制定程序规定的责任条款——以环境规章制定责任为例.pdf

收稿日期2022-08-16作者简介彭贵才,吉林大学法学院教授、博士生导师；张煜明,吉林大学法学院博士研究生。数据来源：北大法宝网，https:/ 法学院，吉林 长春 130012）摘要当前，在国务院制定的 规章制定程序条例 之中并无行政规章制定责任的相关规定，在各省的规章制定程序规定之中也鲜有相关行政立法责任的说明，这极不利于规章质量的提升以及行政问责制度的科学发展。在生态治理领域内，环境规章适用性与效能性问题的出现，持续影响着环境行政质量的改善。因此，要完善环境公共行政体系的建设势必要有效落实环境规章制定责任：通过行政立法技术的改良和归责理论的升级，在规章制定程序规定之中添加责任条款；探寻规章制定责任条款的价值内涵，准确引导各地方政府构建规章制定的事前责任模式以及集体责任模式。通过对上述两项行政立法责任模式理论风险的有效应对，完善规章立法责任模式的理论模型，逐步修正环境规章的安定性问题，使其更有效地发挥环境治理的积极作用是可行的路径。关键词环境治理；环境规章；责任条款；事前责任；集体责任中图分类号D912.1文献标识码A文 章 编 号1003-5478（2023）03-0081-09DOI10.19649/22-1009/d.2023.03.0092023年第3期总第231期CHANGBAI JOURNAL No.3 2023Sum No.231一、问题的提出环境规章作为我国环境行政法律和法治体系之中的重要组成部分，以庞大的体量支撑着行政法渊源体系，指导着环境法治的过程和实践。当前，我国各级政府选择以制定行政规章来进行环境治理的方式较为普遍。在环境规章的制定过程之中，如何使环境规章处于相对确定的状态以保持其稳定性，如何科学有序地制定环境规章以保持其连续性，如何使环境规章内部协调统一以保持其一致性，是需要通过责任内涵解决的重要课题。环境规章的数量在环境行政法律体系之中占有相当大的比重，在中央及地方立法层面，通过统计现行有效的事关环境治理的行政法渊源形式的比重可以发现：环境法律约占1%，环境行政法规约占9.6%，地方性法规约占57.9%，而环境规章则占据31.5%的比重。由此可见，环境行政立法在环境治理领域占据相当强势的地位。行政法对环境行政管理关系的设定本应由立法权进行主导，而行政权通过不加以有效规制的行政立法的方式逐步取代立法权的行使会引发诸多的负面效果。第一，环境行政权的持续膨胀，会使得环境行政更多地干预社会。环境规章规制对象的范围会扩张到社会的各个角落，从而影响社会系统自我调控机制的有效运转，超越公权范畴人为制定环境规则必然会破坏自生自发的社会环境秩序。1尽管在当前的环境法律体系框架之内存在着公法与私法交以环境规章制定责任为例-81 我们梳理了20112021年的环境规章的废止状况，通过数据统计发现：环境规章的废止率高达14.1%，其中部门规章废止率为12.3%，地方政府规章废止率为15.3%。数据来源网站：北大法宝网，https:/ 规章制定程序条例 和现行有效的国家部委以及省级政府的规章制定程序规定可以发现：只有辽宁省政府制定的 辽宁省政府规章制定办法 以及西藏自治区政府制定的 西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序的规定 添加了责任条款。2023年第3期-82从法律规范层面分析这种现象的原因，是由于在我国 立法法 规章制定程序条例 之中，没有关于规章制定责任的相关规定，导致追究环境规章制定责任没有明确的上位法依据。尽管 规章制定程序条例 在2017年修订之后规定了对规章的立法后评估工作，但是存在的规章评估原则不一致、相对单一的规章评估主体、不具备积极的公众参与以及没有科学的规章评估方法等一系列问题都切实困扰着环境规章评估工作的顺利进行。4问题重重的规章立法后评估工作能否切实有效地查找、落实规章制定责任势必要被打上一个巨大的问号。从行政权与行政法的关系层面分析这种现象出现的原因：一方面，传统的行政管理理论仍然盛行，导致行政权持续膨胀挤压行政法的影响空间，甚至可以替代行政法进行环境秩序的重构，其几乎支配着规章制定的全过程，自然也就无从对规章制定责任做出过多考量。另一方面，在法治政府建设评估的过程之中，规章的实施效果是反映行政主体行政能力的重要指标之一。诸多行政首长出于行政目的的考虑往往急于将其行政设想通过制定规章转化为实际行动来具体落实。但是，制定规章本身不是行政目的。无论在静态的行政法律规范层面还是在动态的行政权力运行层面，行政规章都处于从属性、次要性的地位。大量急于反映首长施政意图规章的出现已经引发了不同行政区域之间的行政主体攀比、借鉴对方环境规章的负面效果，这往往是忽视规章制定责任的集中体现。若要有效解决行政主体对环境规章制定责任忽视的问题，在规章制定的程序规定上增加责任条款、对规章制定行为加以规制是一种可行的路径。首先，规章制定主体在制定环境规章之时能够更为审慎地勾勒出环境行政权力外围轮廓，若公权力在环境治理之中不断越界侵犯公民私权或扰乱社会自治秩序，则规章制定主体势必要按照责任条款的规定承担相应责任。其次，规章制定主体在制定环境规章之时会更加充分地进行调研、参加论证，以妥善考量相关规章之间的适用协调性问题，若规章实施之后，仍然出现规章之间适用矛盾问题，也要按照责任条款的规定追究规章制定主体的相应责任。最后，规章制定主体会更为理性、科学地制定环境规章，若出现环境规章的大面积废止或失能，浪费行政资源的现象，依然可以按照责任条款坚决追究规章制定主体的相应责任。三、环境规章制定责任条款的理论价值在规章制定程序规定中加入责任条款的过程实际上也是行政立法技术得到质的提升的过程，可以彰显出规章制定主体立法思维的成熟趋向以及其对立法目的的准确考量。通过对责任条款的价值分析推动行政立法技术的完善使得责任条款跃然于规章制定程序规定之中，再通过明确的责任条款来促进行政系统本身对其进行重新审视，使其合理地运用行政立法权力、在环境行政立法之中能够合法、科学地适用比例原则，准确地开展行政立法问责，进而寻求环境规章制定责任问责路径的规范化，最终实现立法机关、社会公众对行政立法权的有效监督，推动环境诉讼制度的积极改革，这是一条可行的逻辑脉络。挖掘规章制定责任条款的实际价值就成为该条逻辑脉络的起点，对其进行的价值论证即将成为行政立法技术改革的强推动力。（一）责任条款开拓了规章救济的新渠道由于环境规章所指向的对象既针对公民环境权利也针对社会环境公共利益，其中既包含环境权利又包含环境法益，因此如何开展对于环境规章的救济既是行政主体在制定且实施规章的过程中必须要考虑的问题，也是司法机关在司法体制改革的背景之下要着重考量的问题。但是在当前的诉讼制度层面，通过司法途径针对环境规章开展救济却面临诸多困境：一方面，规章被排除在行政诉讼的受案范围之外，行政相对人无从对不当环境规章进行司法救济，检察机关也无法针对不当环境规章向法院发起行政公益诉讼。尽管在现阶段由法院开展对规章的司法控制并无理论上的束缚，但是由于司法权还不打算过分触及部门立法的核心利益，因此法院暂时无力对环境规章开展司法审查5519；另一方面，因为在理论上难以确定公民环境权利的范围，在实际操作中也无法将公民的环境权利损失予以量论规章制定程序规定的责任条款-83化，诉讼活动也无法准确、科学地保障对此权利的合理救济。因此，通过提高行政立法技术，设定规章制定主体的责任，来实现对环境规章救济的意义就可以显现出来。将责任条款纳入环境规章制定程序规定之内，一方面可以使社会公众迅速了解环境规章制定责任的具体内容、承担责任的主体、申诉机关以及申诉程序，这既有利于行政主体对环境规章进行科学评估，开展对规章适用效果的反馈，也有利于社会公众对环境规章进行合法救济以维护其环境权利，或者通过加深其对环境规章的理解与认可来稳定社会环境秩序；另一方面，增加责任条款的环境规章制定程序规定会使得环境规章制定主体的责任更加明确，可以为司法机关对规章进行司法审查扫清部分障碍，推动环境行政诉讼诉权理论的重构，逐步将规章纳入行政诉讼的受案范围之内，为推动司法权有效监控行政立法行为提供事实基础，实现行政诉讼活动对公民权利和社会法益的双重保护。（二）对于抽象行政行为问责制度的完善对于具体行政行为的行政问责以及对于重大行政决策事项的行政问责，我国各地区已发布了相关法律规范以及程序规定。针对具体行政行为问责，由于存在相对清晰的问责主体、问责事由以及问责对象，在实际操作之中相对容易，因此出现了一定数量的针对具体行政行为问责的行政案例。在重大行政决策事项的问责之中，由于对行政决策属性定义存在争议，以及行政法律关系复杂程度升级，学界对重大行政决策事项问责的归责原则、规范适用、追责程序以及伦理机制等一系列突出问题做出了积极研讨，形成了较为系统的学术成果。近年来，我国大力推行环境督察制度建设，各级环境督导组通过巡回检查各地区环境治理效果对一些不达标案件作出处理，也依法惩处了部分相关责任人。从作为环境治理责任人的行政官员角度分析，导致各地区环境治理效果不合格的原因有许多，其中既包含行政官员对环境行政的纯粹不作为，在极端情况下甚至有可能演化为渎职类犯罪，也包含行政官员执行当地环境规范的不到位，还包含当地环境规范本身存在漏洞使得行政官员针对特定环境治理事项无法有效执行规范。针对前两种情况，可以依照问责程序依法追究相关责任人的行政责任甚至是刑事责任。但是，如果出现第三种情况，对具体执行行政政策的官员是否应该处理、如何处理、是否还应该存在其他问责对象，这是在理论上需要解决的问题，而抽象行政行为归责理论的完善势必可以清晰地回应上述问题。然而，由于存在抽象行政行为救济渠道不畅通、问责对象范围不明确以及行政立法后评估工作部分失能从而无法界定规章制定责任等一系列问题，导致如何对于抽象行政行为开展科学、有效的行政问责，无论在学界、立法界还是在具体的实务之中都尚处于相对空白的状态。将责任条款纳入规章制定程序规定之中，一方面能够以事前责任的方式明确环境行政责任、圈定合理的责任对象范围，从而为行政立法后评估工作设置准确的参照系，使其能够精准、客观地查找、落实环境规章责任，这既可以推动规章的后评估工作尽快走向正轨，也能够为启动环境抽象行政行为的问责程序找到准确的适用规范；另一方面，责任条款在规章制定程序规定之内既可以体现出行政主体对于公平正义环境行政的美好愿景，也可以体现出环境立法权对于环境行政权的积极监督与约束，更能体现社会公众对环境抽象行政行为进行合理的民主参与，这些都是推动行政问责实质法治化的最有效路径。所以，责任条款的添加也势必会为抽象行政行为问责制度实质法治化发展提供理论上的价值贡献。（三）通过维护环境权利与法益重塑规章的宪法地位在宪法规范层面上，对于公民环境权的相关叙述都集中在我国现行 宪法“总纲”之中而没有出现在“公民基本权利和基本义务”部分。这代表着立法者对于环境权的概念拥有更高层次的考量，其 参见我国宪法第26条。2023年第3期-84正在指引国家行为。尽管在我国 宪法 之中暂时还没有明示公民环境权的概念更未规定该权利的请求权，但是在“总纲”之中存在的公民环境权价值内涵仍然能够引导我们对环境权进行科学、准确地解释。6依照现有理论，公民环境权的基本类型包含实体性权利以及程序性权利。实体性权利主要包含环境生态权利、环境经济权利以及环境精神权利（环境人格权）。但是，环境实体性权利界限模糊难以量化，司法机关几乎无法将其作为准据渊源直接予以援引，这极不利于环境利益的有效维护。环境程序性权利包含公民环境的知情权、立法参与权、执法参与权以及诉讼参与权。相较于实体性权利，程序性权利能够集公民对环境知情权、参与权和诉权于一体，可以最大限度地维护社会以及公民的环境利益。7环境质量效益是国家公共利益政治以及社会福利政策重要的成果展现之一，其代表的不仅只有公民享用美好环境权利的自由，更代表着环境公共法益的维护。所以，传统的国家防御理论已经不能对其进行有效的理论支撑，而国家保护义务理论能够在该场域发挥理论作用。国家保护义务来源于基本权利的客观价值秩序属性理论。具体到环境权之中，若在理论上将环境权嵌入基本权利的理论模型之中，那么其不仅包含主观环境权利的属性，也包含客观环境秩序的属性。6客观环境秩序作为环境权效力的起始点，可以将实现环境权利的义务让渡给国家，并经此推出国家对环境权利的保护义务。8将责任条款嵌入规章制定程序规定之内也正能体现国家对于公民环境权利保护所尽的义务。尽管环境规章的法律位阶不高，但是现有的环境规章已然成为行政立法事实，可以在一定程度上保障作为环境权项下子权利的公民环境知情权。责任条款的嵌入可以进一步整治环境规章制定违法、违规等一系列不当行为，从而保障公民的环境参与权与表达权，进而能够逐步完善对公民环境权利和社会环境法益全部范畴的一体化维护，彰显环境规章的巨大作用。四、责任体系内容的完善伴随着行政行为的日益复杂化，传统的行政问责体系也在持续地改进，以适应新型行政法律关系不断调整的需要。从相对简单的具体行政行为到较为复杂的重大行政决策事项，责任体系的内容也完成了从追责启动主体的界定到慎用结果归责原则再到提升适用行政问责法律规范位阶的理论升级。但是，现有的行政问责体系暂时无法对抽象行政行为的行政责任作出全面有效的处理。规章制定责任条款的作用就是将新的问责理论添附到传统的问责体系之中以促成对规章制定责任的有效应对。我们认为规章制定责任的特殊属性有两个方面，要完善对规章责任问责体系的构建，必须要对这两个特殊属性分别有效应对。（一）打造事前责任外观1.规章制定事前责任的理论基础在规章制定程序规定之中嵌入的责任条款呈现的是一种事前责任的外观，体现为行政主体主动通过责任条款明确环境义务来规制规章责任以实现对环境行政目标的积极承担，其核心在于环境行政的伦理价值。一方面，从行政义务来源层面分析，在我国 宪法 之中规定了保护生态环境的国家义务，但是如何将有如此类原则性的行政伦理义务进行细化和量化，必须依靠行政主体自身的理解与把控，而责任条款在一定程度上可以反映政府环境伦理义务细化程度以及量化标准。行政主体如若制定较为详尽的规章制定责任条款，就代表其对自身环境义务履行责任的严格要求，进而能够体现出其对良好环境行政伦理的积极追求。另一方面，从行政义务履行层面分析，行政主体要确保对环境秩序的有效治理进而维护公民环境权利与社会环境法益的行政价值理念延展到具体的实践之中就必须要有崇高的行政伦理观念对其指引。9因此，目前受到良好行政伦理指引的环境行政实践极为需要打造以事前责任为外观的责任体系。论规章制定程序规定的责任条款-85一方面，行政义务与行政责任对等的映射关系需要事前责任加以规制。环境治理策略势必要与国家调整经济发展的宏观战略相融合。在制定环境规章之时，如何协调生态环境保护与促进产业经济发展之间的平衡，就成为行政主体必须考量的重要问题。然而，由于政府行政绩效考核指标的多重性，经济发展指标与环境保护指标都已成为法治政府建设评估的重要参照，单纯以传统的结果归责模式，仅以环境规章失能为由启动行为后的行政追责，显然无法观察规章制定责任的全貌，启动追责程序的合理性也就有待商榷。在制定环境规章之时，如若规章制定程序规定已经事先对规章责任进行统筹考量，通过综合各方面的评估指标，对规章责任进行合理分配，形成于其条文之中，就能够有效解决行政主体的环境义务与其他义务多重叠加之后所指向的行政责任相对单一的困境。另一方面，作为公共环境行政本质属性的公共性强调事前责任。环境公共行政的关键在于保障公共环境法益，对该法益的维护是全社会各个主体共同的事业。因此，达成此目的不能只依靠行政机关的单向输出，更需要民众的付出与政府通力合作。如前所述，维护社会环境法益的前提是所有民众在积极履行环境义务的前提下自然地享有环境权利。行政主体在环境治理领域的义务不仅在于保障公民的环境权利与社会环境法益，更要引导公民积极履行环境义务、强化公民环保精神。责任条款以事前责任的形式规制行政主体在制定环境规章之时积极履行激励民众的义务，进而能够妥善地维护公共理性，尽量避免公民在履行环境义务时所引发的社会矛盾。2.对事前责任理论风险的应对打造规章制定责任条款的事前责任外观在理论层面上仍然存在挑战，最为重要的就是规章责任体系的法律要素属性问题。德沃金表示，规则确立了行为的义务以及理由，此属性构成了其特有的规范性格，但是仅在特定的规范事态之下拥有鲜明特征的规则才可以显现；而按照哈特的论述，上述的“规范事态”意指规则所要求的良好道德或伦理。10239具体到环境规章制定责任领域，如前所述：按照绿色环保的行政伦理指引，规章制定团体普遍基于相同但独立的生态和谐的信念来行动，以规范其规章的制定行为，进而明确其保护环境法益及权利，维护环境秩序的义务，则责任条款在理论上应类属于法律规则。但是，如若将责任条款以法律规则的形式罗列在规章制定程序规定的条文之中将面临：一方面，其必然会呈现体系化、具体化以及可准据化的特征，那么此法律规范的重心似乎就会发生偏移，从规章制定程序层面转向规章制定责任的问责层面，这也有违制定规章制定程序规定的初衷。另一方面，责任条款的规则化会导致行政立法工作更为繁杂，行政主体势必需要引入大量的法律工作人员参与其中，那么基层政府法律工作人员的储备状况是否能够满足当地政府行政立法效能的要求还有待证实。因此，将规章制定责任条款归类为法律规则将面临上述理论风险的挑战。由于法律原则拥有广泛性和可欲型的属性，如若将规章制定责任条款归类为法律原则，一方面可以为行政主体的环境规章立法提供较为广泛的行为标准，能够适当发挥行政自由裁量权的积极作用，在一定程度上可以节约行政立法成本，提升规章制定效率；另一方面，责任条款法律地位的上升，可以代表政府时刻谨记权责统一的行政立法意向，反映出环境规章制定责任对保护环境法益和环境权利以及维护环境秩序的崇高价值。但是，法律原则的非决断性体现出，若将规章制定责任原则化，抽象的归责理论能否与具体的问责事项有效结合有待证实，行政主体能否对抽象的归责原则进行科学合理的解释也有待证实。因此，将规章制定责任条款归类为法律原则也将面临上述理论风险的挑战。如前所述，由于规章制定责任条款以事前责任的外观展现在规章制定程序规定之中，其对于抽象行政行为问责体系的完善将发挥巨大作用，因此要尽快摆脱法律要素定义上的理论之争对其发展的羁绊。我们认为：若将规章制定责任条款规则化，行政主体就要将改良行政立法技术调整为其行政立法工作的重心，再辅之以加大法律工作人员的招录与储备的相关政策，通过细化规章制定程序规定的各个部分，构建行政义务与行政责任一一映射的平衡体系，以实现规章制定责任的规则对规章制定行2023年第3期-86为的全方位规制。若将规章制定责任条款原则化，行政主体就要将法律规范的理论升级调整为其行政立法工作的重心，再辅之以政府法律专家顾问政策的完善，通过提纯行政责任的抽象理论，构建规章制定责任的合理界限，树立规章制定责任的理论价值，以凸显责任条款在规章制定程序规定中的核心作用。因此，无论将规章制定责任条款作为法律规则还是法律原则，实际上都是行政主体提升行政立法工作质量的两种可行进路。无论是行政立法技术改良还是行政法治理论的不断升级，都需要依靠众多相关辅助政策的完善才能得以实现。所以，对于规章制定程序规定责任条款法律要素属性的定义，不应只局限于理论层面上的交锋与碰撞，所面临理论上的挑战也不应成为影响规章制定责任跃然于法律规范之中的制约因素。行政主体应当根据所辖地区法治建设及发展的实际状况，因地制宜地选择合理路径，落实规章制定责任条款的出台与适用。（二）构建集体责任内核1.规章制定集体责任的理论基础集体的优势在于其能够保持行政主体环境决策的长期相对一致和稳定11122，任何区域内的环境政策都不会因为个人工作岗位的流通而受到极度的冲击和影响。在环境规章制定的每个进程都存在着各种行政立法生产线上的集体组织，具体包括立项集体、起草集体、审查集体、表决集体以及评估集体等。不当环境规章的出现，在理论上可能是规章的制定或者是规章后评估工作的任一甚至是几个环节出现了问题。但是，若环境规章的立项与论证、编撰与起草、审查与建议、决定与公布或者行政立法后评估工作出现疏漏，则很难将上述各个环节的责任归类为个人责任。正向的法律逻辑思维是首先圈定责任对象的范围再来界定行政责任的属性，若一个或多个集体需要为环境规章的疏漏负责，那这就是一个典型的集体责任。集体责任概念提出的最大理论价值在于纠正了原有的不考虑行政责任属性，直接以首要负责人是问的理论偏差，而这种偏差恰恰造成了极为不适当的“集体责任豁免”，导致“替罪羊”的不断出现。行政意见的表达是形成集体责任最为重要的来源。以环境规章的决定为例，地方政府常务会议是决定环境规章通过与否最为常见的集体组织。在较大组织之中，各组成人员面临着不同的社会压力与社会激励导致其行为的理性程度也存在偏差，就会形成不同的意见，造成组织困境。但是，按照政治学中集体行动理论的标准，政府常务会议是一个典型的小集团。相较于其他规模可观的大集团，小集团拥有其独特的优势，就是其可以更加灵活地满足集体需求甚至可以凭借自发行动处理集体问题。1268,69在环境规章制定的过程之中，行政主体可以进行科学、有效的环境治理一定是该组织的主要集体需求之一，针对该共同的集体需求，意见的一致就极为重要。对于环境规章的效果很可能会产生不同的评价，如果评价结果的分歧巨大，那么各位组成人员不会自发努力进行合作，规章也不会被决定通过。但是，如果对于环境规章效果的积极评价结果基本一致，那么政府常务会议势必会进行有效的集体行动以促进规章的顺利通过。尽管还不能从表面的行政现象推断出政府常务会议意见的一致程度是该小型组织决定环境规章走向的唯一决定因素，但是意见的不一致甚至是没有统一的意见却一定是造成该组织困境，导致规章无法通过的最大阻碍因素。环境规章的通过势必要建立在政府常务会议各组成人员意见基本一致的基础之上。没有出现集团困境也就无法对集体责任形成有效屏蔽，那么集体责任的形成具备了理论上的正当性。所以，在规章制定责任体系之中提出集体责任概念具备事实上的理论基础。环境规章集体责任模式的价值在于：其可以理论上回应抽象行政行为问责对象不明确的问题。我 参见国务院 规章制定程序条例（2017年修订），第27条。论规章制定程序规定的责任条款-87们认为：抽象行政行为的问责对象应该是积极促成该行为生效的行政集体，个人不能成为抽象行政行为的问责对象。因为在事实上个人无法单独完成抽象行政行为，若只对个人追责着实有违权责统一的行政法基本原则。因此，构建环境规章集体责任制度最为重要的贡献是明确规章制定责任的问责对象。首先，其可以对不恰当的“集体责任豁免”进行有效的规制，从而击破有违法学原理以及政治学常识的法不责众现象。其次，规章集体责任制度的构建会使得规章责任理论体系更加立体，为责任条款嵌入规章制定程序规定之中提供坚实的理论支撑。最后，集体责任条款可以对制定环境规章各个环节的行政集体发挥相当程度的指引作用，引导他们有效规避责任雷区，使其审慎用权、积极作为，从而可以全面提升环境规章的质量以解决规章安定性问题。2.对集体责任理论风险的应对如果推广规章集体责任模式的构建，其在适用的过程之中也必然会受到众多理论以及现有制度的冲击，其中最为重要的就是集体责任要面临行政首长负责制的挑战。理顺首长负责制与集体责任制之间位阶关系以及适用关系是规章集体责任制度得以生存最为重要的前提。笔者认为：集体负责制与行政首长负责制并非对立与平行的关系。由于行政首长负责制暂时无法全面、理性地回应行政问责制度出现的所有问题，因此必须要由集体责任制对其进行有益补充和辅助才可以对问责的对象空间进行全方位地填补。首先，从法律规范位阶角度考量，行政首长负责制是我国宪法规定的重要制度之一，其以责任的视角指向最终行政决策权的归属问题。而作为环境规章集体责任主要载体之一的地方政府常务会议只是在 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 中有所提及，因此环境规章集体责任制度的责任载体所依据的法律规范位阶不及行政首长负责制。13所以，在法律规范层面，集体责任制要服从于行政首长负责制，其只能在首长负责任的制度背景之下进行合理的延展和适用。其次，从责任属性角度考量，行政首长负责制主要针对行政首长进行事关生态环境的政治性决策时，其决策是否正当合理以符合实质正义的考量。14因此，行政首长负责制所对应的最为重要的责任属性应当是政治责任，属于宏观层面的领导责任。集体负责制主要指向制定环境规章的行政集体违反法律或者相关特别规定。在制作规章过程之中出现工作疏漏造成环境规章失能引发环境执法不力的损害或风险时，该行政集体应该承担相应的不利法律后果。因此，集体责任更侧重于对法律责任追究，在相对微观的层面上，更明确地指向行政集体的行政责任或者刑事责任。最后，集体责任的问责对象包含行政首长。行政首长作为行政集体之中最为重要的一员，在制定环境规章的每一个环节，不同的行政首长都能够在一定程度上影响集体的意见来推动规章未来的走向。但是如果出现问责情形，既然该集体其他成员要为之前的非理性迎合举动付出代价去承担相应的集体责任，那么行政首长作为集体动机的发动者更应该为环境规章制定集体造成的不利后果负责，成为集体责任人中的一员。所以，若追究行政首长的规章制定责任极有可能发生责任耦合的现象，其既可能要承担政治上的领导责任也可能要承担法律上的行政责任甚至是刑事责任。五、结语环境规章对于我国当前环境治理的作用日益凸显，要全面提升行政法治的实质化发展，对其在制定全过程的具体细则势必要做全方位的重新思考。要追求环境规章制定的规范化，明确规章制定责任是第一要务。对于环境规章制定责任的考量既在于以责任的规制来促进规章适用性与效用性的提升，参见我国宪法第86条、第105条。参见我国 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 第63条。2023年第3期-88又在于通过责任条款划定环境规章制定责任的合理范围，应做到对规章的制定进行追究问责的合法、合理与准确。通过阐述在规章制定程序规定之中加入规章制定责任条款的理论价值以及构建责任条款所指向的规章立法责任模式的理论模型，可以进一步促进抽象行政行为问责体系的完善。参考文献：1张淑芳.规章安定性研究J.法学论坛，2018（6）.2章剑生.作为介入和扩展私法自治领域的行政法J.当代法学，2021（3）.3沈岿.论行政法上的效能原则J.清华法学，2019（4）.4孙波.论行政立法后评估制度的完善J.江西社会科学，2020（11）.5余凌云.行政法讲义（第3版）.M.北京：清华大学出版社，2020.6韩敬.国家保护义务视域中环境权之宪法保障J.河北法学,2018（8）.7方印.环境法上的公众权利公众环境权范畴、类型与体系J.河北法学，2021（7）.8魏迪.基本权利的国家保护义务以德、中两国为审视对象J.当代法学，2007（4）.9张闯，亓晓鹏.内部行政责任的理论分析J.社会科学战线，2019（12）.10英哈特.法律的概念M.许家馨，李冠宜，译.北京：法律出版社，2018.11美戈登 塔洛克.官僚体制的政治M.柏克，郑景胜，译.北京：商务印书馆，2012.12美曼瑟 奥尔森.集体行动的逻辑M.陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：格致出版社、上海人民出版社，2018.13王锦杰.重大行政决策合法性审查与行政首长负责制的冲突与弥合J.甘肃政法学院学报，2020（2）.14朱军，杜群.国家治理现代化中环境法律责任与政治责任的耦合J.中南民族大学学报（人文社会科学版），2021（5）.On the Liability Clause of the Regulations on Rules Formulating Procedures:Taking Environmental Rules Formulating Liability as an ExamplePENG Guicai,ZHANG Yuming(School of Law,Jilin University,Changchun,Jilin 130012)Abstract:At present,there are no relevant liability clauses on the Regulations on Procedures of the Rules Formulatingthat formulated by the State Council,and there are few explanations on relevant administrative legislative liability in theregulations on rules formulating procedures of each province.This is extremely unfavorable to the improvement of the qual-ity of administrative rules and the scientific development of administrative accountability system.In the field of ecologicalgovernance,the emergence of issues related to the applicability and effectiveness of environmental rules continues to affectthe improvement of environmental administrative quality.Therefore,it is necessary to improve the construction of the envi-ronmental public administration system and implement theliability on environmental rules formulating effectively.We needto add liability clauses to the regulations on rules formulating procedures through the improvement of administrative legisla-tive technology and the upgrading of imputation theory.We need to explore the value connotation of the liability clauses ofrules formulating,and guide local governments to construct the responsibility before the event mode and thecollective re-sponsibility mode of rules formulating accurately.Through the effective response to the theoretical risks of the above twomodes of a dministrative legislative responsibility,we need to improve the theoretical model of legislative liabilityon rulesformulating,revise the stability of environmental rules gradually,and make them more effectively to play the positive roleof environmental governance.This is a viable path.Keywords：Environmental Governance;Environmental Rules;Liability Clause;Responsibility Before the Event;Col-lective Responsibility责任编辑：李玉静论规章制定程序规定的责任条款-89