美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示.pdf

UIEP城乡规划研究美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及 其对我国住房政策的启示The Foreclosure Crisis:Main Causes,Effects,Policy Responses and Its Implications for Chinas Housing Policy陈晟頓王剑马文萱王琴CHEN Shengd i；WANG Jian；MA Wenxu an；WANG Qin中图分类号：中图分类号：TU984文献标识码：文献标识码：A D01:10.12049/j.urp,202302010文章编号:文章编号:2096-3025(2023)02-0088-11作者信息作者信息陈晟順上海市城市规划设计研究院陈晟順上海市城市规划设计研究院 浦东引领区规划设计分院规浦东引领区规划设计分院规 划师，工程师划师，工程师王剑上海市城市规划设计研究院发王剑上海市城市规划设计研究院发 展研究中心、编辑部副主任，展研究中心、编辑部副主任，上海市城市规划行业协会常务上海市城市规划行业协会常务 副秘书长兼研究室主任副秘书长兼研究室主任 马文萱澳大利亚蒙纳士大学银行与马文萱澳大利亚蒙纳士大学银行与 金融学专业本科生金融学专业本科生王 琴 北京盈科（上海）律师事务王 琴 北京盈科（上海）律师事务 所律师所律师摘 要摘 要1932年美国住房贷款银行法的颁布，标志着房地产金融化的开年美国住房贷款银行法的颁布，标志着房地产金融化的开 始；随后，金融的高杠杆、市场的弱监管和住房的不可负担性等一系列因素，都始；随后，金融的高杠杆、市场的弱监管和住房的不可负担性等一系列因素，都 成为导致房地产泡沫并引发危机的根本原因。文章回顾成为导致房地产泡沫并引发危机的根本原因。文章回顾2008年全球金融危机的起年全球金融危机的起 点美国止赎房危机，揭示止赎危机的产生、主要影响、应对政策及其作用，点美国止赎房危机，揭示止赎危机的产生、主要影响、应对政策及其作用，并以纽约州布朗克斯并以纽约州布朗克斯12号社区为例，系统地阐述止赎危机对市民、社区乃至城市号社区为例，系统地阐述止赎危机对市民、社区乃至城市 空间造成的负面影响。在此基础上，面对我国城镇化已步入高质量发展新阶段的空间造成的负面影响。在此基础上，面对我国城镇化已步入高质量发展新阶段的 背景，进一步从金融风险管控、供给侧结构性改革、法律法规措施完善、可负担背景，进一步从金融风险管控、供给侧结构性改革、法律法规措施完善、可负担 住房供给保障等方面对住房政策提出思考与建议。住房供给保障等方面对住房政策提出思考与建议。关键词 关键词 美国止赎危机；主要影响；政策应对；住房政策美国止赎危机；主要影响；政策应对；住房政策Abstract The promulgation of the US Federal Home Loan Bank Act in 1932 markedthe beginning of financialization of real estate.Afterward,high financial leverage,weakmarket supervision,and unaffordable housing all became the root causes of the real estate bubble and cr isis.This pape r r eviews the or igin of the global financial cr isis in 2008,the foreclosure crisis,and understands the generation,major impacts and policy responses and effects of the crisis.Taking New York Citys Bronx Community District 12 as an example,the article systematically introduces the negative impacts of the foreclosure crisis on individuals,communities,and even urban space.Based on this,facing the background of Chinas urbanization entering a new stage of high-quality development,the paper puts forward thoughts and suggestions on housing policies in terms of financial risk management,supply-side structural reform,sound legal and regulatory frameworks,and securing affordable housing supply.Keywords US foreclosure crisis;main impacts;policy responses;housing policies88|城乡规划2023年第2期陈晟頓 王剑 马文萱 等陈晟頓 王剑 马文萱 等美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示2008年的全球金融危机始于美 国的止赎房危机，过量的止赎房不仅 对金融市场造成严重打击，还对居民 的个人财富、社区空间、城市社会产 生不同程度的负面影响。随着我国住 房抵押贷款市场逐步发展，金融创新 日渐活跃，加上“见缝插针”的网络 借贷平台兴起，掠夺式放贷导致的止 赎问题逐渐引起社会的关注。本文通 过深度剖析美国止赎危机的发展历 程、政策回应、应对机制及当下状况 等，认识和分析止赎房对经济、社会、城市等带来的危害和影响，以期为我 国城市优化完善住房政策提供参考和 借鉴。1.1止赎行为止赎行为2001年初，联邦政府把解决中 低收入群体的住房难题作为主要目 标，房地产则成为刺激经济发展的支 柱产业1。美联储宽松的货币政策和 房屋价格的强劲上升，吸引大量的购 房者通过次级贷款融资购房，次级贷 款证券化加速扩大房屋抵押的规模，并制造了市场的非理性繁荣。伴随联 邦基金利率的回升，高杠杆融资增加 了到期的未付率和家庭的负债额，房 地产经济的泡沫带来衍生品市场以及 相关金融市场的震荡。法律缺失、制 度缺陷、监管缺位的次级贷款市场，更是以其掠夺式的放贷(Pred atory Lend ing)行为，导致失业率飙升、房 价急剧下降。1 止赎危机的产生随着股市暴跌和失业率飙升，原发性危机后衍生的次生危机会对 社会经济产生连锁反应。房地产是债 务融资中常用的抵押品，债务人(借 款人)在清偿期限内因拖欠贷款或欠 缴税款等原因丧失对房屋的赎回权，进而导致房屋被强制性公开拍卖，这一过程即为止赎(Foreclosu re)。经止赎程序处置的房屋称为“止赎房(Foreclosed Homes),其对应 的债权人(贷款人)通常是银行或 金融机构。作为贷款人的银行和金融机构，在2000年开始提供高风险的次级”抵押贷款，使得不符合“优级”抵 押贷款市场标准的借款者，可以通过 较高利率的贷款进行抵押并购买住 房。对于放贷机构来说，次级抵押贷 表表1三种止赎方式对比三种止赎方式对比 Tab.1 Three types of foreclosure止赎方式止赎方式参与主体参与主体适用范围适用范围司法止赎借款人、贷款人所有州都允许司法止赎，一些州则强制使用该方式信托销售借款人、贷款人、受托人使用信托的州允许非司法止赎严格止赎借款人、贷款人仅适用于债务金额大于财产价值的司法止赎资料来源：笔者自绘款是一项高回报业务，但由于对借款 人的信用要求低，次级贷款市场面临 更高的风险。芝加哥联邦储备银行数 据显示，2007年，美国次级抵押贷 款市场的还款违约率高达21.9%,是 同年优级抵押贷款市场的4.6倍2。由于次级房屋信贷行业违约量剧增、贷款人信用紧缩等问题，国际金融市 场在2007年夏季开始出现震荡。从 止赎申请的数量来看，全美在2006一 2009年止赎的申请数量增加了 4倍，其中纽约市增加了 31.7%3。1.2止赎类型止赎类型美国的止赎类型包括司法止赎(Ju d icial Foreclosu re)、信托销售(Power of Sale)、严格止赎(Strict Foreclosu re)4 三种(表1)。三种止赎方式都是通 过在财产中置入留置权来确保借方 偿还贷款，并在债务人届期不履行债 务，或发生当事人主动约定的实现抵 押权的情形时，依法享有抵押财产的 变价处分权和优先受偿权。其中，司 次生危机是在原发性危机基础上形成的衍生型危机，具有强依附性和关联性。根据借款人的信用条件，美国抵押贷款市场被划分为优级”(Prime)和“次级”(Su bprime)两个层次的市场。信用低的人申请不到优惠贷款,只能在次级市场寻求贷款。两个层次的市场服务对象均为贷款购房者，但次级市场的贷款利率通常比优惠贷款高2%3%,且以浮动利率贷款为主。留置权是指债权人按照合同的约定占有债务人的动产，债务人不按照合同约定的期限履行债务的，债权人有权留置该动产，并依照法律的 规定将动产折价或者以拍卖后的价款优先受偿的权利。Urban and Rural Planning 2023 NO.2|89Ul：|城乡规划研究法止赎与信托销售的区别在于两个方 面，一是参与主体是否有第三方受托 人；二是止赎过程是否需要经过司法程 序（表2）。2止赎危机的主要影响房屋止赎，不仅对社会经济活动 造成一定的负面影响，还对房主（即 借款人）及其家庭、房主所在社区甚 至城市产生巨大的打击。本文将回顾 止赎危机对美国的总体影响，并重点 以纽约州布朗克斯12号社区为例，从个人、社区、城市三个维度分析止 赎房对社会经济发展造成的影响。止赎是次贷危机造成的全域性 问题，根据“标准普尔”发布的“凯 斯席勒”房价指数，从2007年1 月（182.7）到 2009 年 3 月（146.5）,美国主要城市的平均房价下降了近 20%。止赎直接损害了经济市场发 展。圣路易斯联邦银行数据表明（图 1）,从2008年第一季度开始，美国 抵押贷款债务的数量迅速上升，并在2009年，抵押贷款债务总额首次超过 了国内生产总值（GDP）。此前，在 20世纪的大半时间里，抵押贷款债 务总额与GDP的比值一直稳定在在 30%60%5。社区层面，以布朗克斯12号社 区为例，作为纽约市一个典型的中产 居民社区，总面积为14.5 km2,由八 个邻里组成。整个社区共有近5万套 房产，其中独立住房占比68.2%,无 电梯的多层住房占21.3%,有电梯的 多层住房占10.5%。2018年，该社 区住户的平均收入接近纽约市的中位 数，住房自有率（32.9%）与纽约市 的平均水平（32.8%）基本持平。根据纽约大学费曼房地产和城市 政策研究中心的数据显示，布朗克斯 12号社区的止赎房总量（首次止赎与 重复止赎之和）于2013年达到峰值，其中，首次止赎房数量于2009年达 到峰值，重复止赎房数量则在2016 年达到峰值（图2）。总体上看，达 到峰值后止赎房的数量有所回落，但 整体上止赎率高于经济危机爆发前。经止赎的房屋较普通房屋更容易被遗 弃，因此反复进入止赎状态，重复止 赎的发生率也在不断增加61o表2司法止赎程序一一以纽约州为例Tab.2 Judicial foreclosure process 一 New York State as an example时期时期止赎程序止赎程序司法止赎流程司法止赎流程前期止赎预告借款人（房主）拖欠贷款；借款人拖欠2-3月贷款后，贷款人发出加速还款通知；进入 正式止赎程序前90日，贷款人发出止赎通知中期正式止赎贷款人提起法律诉迨程序；贷款人正式送达宣誓书；借款人有至少20日回应该诉迨；贷款人补齐文档并推进诉讼程序；所有参与主体需参加多次谈判会议；审前动议；审判 程序；清算资产；判决；拍卖前公示（至少30日）；房屋拍卖后期止赎后续第三方购买；银行持有图1抵押贷款债务与GDP的关系(2000 2019 年)Fig.1 Relationship between mortgage debt and GDP(2000-2019)资料来源：圣路易斯联邦银行.Mortgage DebtOutstanding(2019)限郴2圧迫W洗料耒源：笔者首绘(披)咽藏藝-HOOOOOOOOOOu 口口匸 UUU 口 uuCO 年份全部止赎 首次止赎 重复止赎图2布朗克斯12号社区止赎房规模(2000 2021 年)Fig.2 Scale of foreclosed homes in Bronx Commun ity District 12(2000-2021)资料来源：纽约大学费曼房地产和城市政策研究 中心.Housing Market and Conditions(2022)2.1经济方面经济方面止赎会对借款人（房主）的个人 信用、生活、社交、工作等方方面面产 生较大的影响。一旦发生止赎，这些家 庭不仅会遇到经济困难，还将面临住房 搬迁、重新建立社区关系等一系列打击。社区和城市也将因止赎而产生经济上的 蝴蝶效应，最终造成不可控的后果。对借款人而言，止赎不仅加大了 个人再融资的难度，还会将前房主推 向租房市场。随着租房需求的增加，房租价格也会提高，而高额的租金必 然将进一步降低个人财富的积累。据 美国住房和城市发展部的调查显示，对于被止赎人（借款人）来讲，有近 一半（44%）选择与家人、朋友住在90 I城乡规划2023年第2期陈晟頤王剑马文萱等陈晟頤王剑马文萱等美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示一起，有24%在经历止赎后直接成为 流浪汉，还有8%选择在汽车旅馆落 脚，仅有22%的选择再次买房或自行 租房(图3)。止赎危机对中等收入及以下的家 庭造成的伤害尤为严重。特别是在经 济萧条期，突然失业或者一些意外开销 等,都会加大中低收入家庭的债务负担,一旦房屋止赎，更是雪上加霜。据纽约 联邦储备银行数据显示，纽约市每十个 人中就有一人因为严重拖欠房贷而面 临房屋止赎，这一比例远高于全美的 平均值(4%)7。面临止赎的家庭将 被迫放弃房产，因而失去房屋的累积 净值,以及重新进行财富积累的机会。相应地，其所在社区也将因房 屋止赎产生的连锁反应而丧失经济价 值。止赎房一旦被遗弃或拍卖失败，通常会成为社区空置房。麦拉赫(Alan Mallach)认为，社区里每新增一处 空置房，社区的售价中位数便会降低foreclosure资料来源：美国住房与城市发展評(2010年)，Amanda Erickson.Where Families Go After Fo.reclosu.re,Bloombe.tg(2012)20%8。这一现象在布朗克斯12号社 区也有所体现。房屋止赎带来的社区 空置率于2012年达到峰值(8.2%),该社区的房屋售价也相应地下降至历 史最低点。尽管社区的空置率在峰值 后逐年降低，但房屋售价中位数总体 上看回升缓慢，到2018年仍未恢复 到经济危机发生前的水平(图4)。过多的止赎房还将带来银行“坏 账”风险。由于房价波动影响了抵押 贷款的实际价值，而风险通常集中在 贷款银行，起伏过大的房价可能引发 金融负面效应。当市场向好时，上涨 的房产价格可以提高抵押物的市值，从而降低抵押信贷的风险，并可能促 使银行进一步扩大信贷规模。而当房 产价格下跌时，却会通过紧缩信贷进 一步降低银行持有的房地产抵押的价 值，冲抵银行自有资本，造成房价更 大幅度的下跌9。因此，止赎所产生 的银行风险将呈现出显著的外部溢出图图4 房屋价值与社区空置率的关系(纽房屋价值与社区空置率的关系(纽约州布朗克斯约州布朗克斯12号社区)号社区)Fig.4 Relationship between neighborhood vacancy and changes of housing prices in Bronx Community District 12注：2010年以前，社区空置率为每十年统计一次。资料来源：美国人口普查局 效应，无形中增加了社会成本，从而 导致城市资本的损失。2.2社会方面社会方面如前所述，社区空置房使得自身 经济价值降低，影响整个社区的房屋售 价，也将在环境、卫生、公共安全等方 面产生持续的负面影响。而居民的搬 离则进一步影响公共服务和财政分配,使社区的整体居住环境陷入恶性循环。据相关研究显示，房主面临房屋 止赎时自暴自弃的心态将对房屋建筑 本身及其周边治安环境造成一定的影 响10。早在1929年，芝加哥学派社会 学家肖(Clifford R.Shaw)和麦凯(Henry D.McKay)就提出邻里特征与犯罪活 动分布之间关系的理论 社会解 组理论(The Social Disorganization Theory),即不良的生活环境导致犯罪 率的上升11。1982年,威尔逊(James Q.Wilson)和凯琳(George L.Kelling)提出破窗理论(Broken Wind ow Theory),认为环境中的不良现象如 被放任，便会被仿效，从而造成无序 氛围并滋生犯罪12o 1990年，斯科根(Wesley G.Skogan)将止赎和空置建 筑物定义为社会解组的一种形式，破 窗效应下的环境无序，使得单体房屋 步入正式止赎期13。空置房的聚集不仅使社区环境不 断恶化，还可能带来区域性的治安问 题。克拉克(Lynn M.Clark)和蒂斯 入门级房产在经济萧条时期的价值跌幅最大，在房市复苏期间价格攀升也最快。Urban and Rural Planning 2023 NO.2 I 91HRP城乡规划研究代尔(Brent Teasd ale)发现，次贷导 致的止赎危机与社区犯罪率呈现显著的 正相关性14o斯科根认为，社区空置 房常常成为犯罪分子的集聚地、非法 垃圾倾倒场及被纵火的对象13。艾伦(Ingrid G.Ellen)认为，犯罪率是反 映社区公共安全程度的重要内容，其 中以止赎状态的“银行屋”对社区造 成的犯罪影响最大叫 谢(Min Xie)和麦克道尔(David McDowall)的研 究则显示，社区住宅的周转率越高，社区的犯罪比例也越高15。以布朗克 斯12号社区为例，20102015年，其 社区犯罪率与空置率呈正相关；2016 年起，随着重复止赎数量的增加，社 区住宅也因高周转率而产生犯罪率上 升的问题(图5)。2.3人口方面人口方面空置房的集聚甚至会引发社区衰 败、人口流失、邻里关系瓦解等严重 问题。从美国人口普查局数据分析，人口将随着住房自有率的下降而下 降，并存在一定的滞后性。布朗克斯 12号社区的住房自有率于2006年达 到高峰(41.1%),并于2007年和 2012年分别降至37.7%和35.2%;与之相对的社区人口数量分别于2007 年达到峰值(14.8万人)，随后逐渐 下降。可见，住房自有率下降带来的 人口流失加剧了住房供求矛盾和房价 的不稳定性(图6)。城市层面的人口迁徙原因多而杂,城市人口数据无法反映迁徙原因和止 赎之间的直接关系。但仍有不少学者 认为，房屋市场抗压性弱的城市受到 止赎危机的影响更严重，如底特律市 因高度聚集的空置房，导致城市人口 严重流失16o美国房屋拍卖网的数据 显示，房屋市场抗压性越弱、止赎聚 集越严重的地区，人口净流出情况越 严重。美国最大的搬家公司“联合货 车公司(United Van Lines)的人口迁 徙报告也证实，相较于西南部“阳光带”地区,房市抗压性薄弱的东北部“锈带”地区，人口净流出情况更为严重17o3 主要应对政策及其作用经过多年的发展与培育，美国已 形成相对完善的止赎房处置和遏制体 系。联邦、州、地方三级政府在共同的 目标下，通过直接帮助受困房主、复兴 受灾社区两种方法遏制止赎危机。在操(Y*lg、l)勵IK熙*Fig.5 Relationship between neighb or hood vacancy and cr ime r ate in Br onx Community Dist rict 12资料来源：纽约市警察局、美国人口普查局 作方法上，城市政府则与联邦政府、州 政府有着不同的侧重点，城市政府侧重 于止赎预防和增加住房供应，而联邦政 府、州政府更倾向于制定公共政策，完 善法律法规，刺激银行提供再融资等。3.1联邦、州、地方三级应对政策联邦、州、地方三级应对政策3.1.1联邦政府层面：止赎救济联邦政府层面：止赎救济美国联邦政府通过多情景分析止 赎的影响因素，制定可以直接帮助受 困房主的公共政策。根据发展情况，止赎救济政策可分为两个阶段。一是启动阶段(20012009年)：2007年，布什政府组建“业主希望计 划”(HOPE NOW Alliance)联合小组 遏制次贷危机引发的大量止赎案。联 合小组由美国政府、二级抵押贷款市 场、贷款方、不动产抵押贷款支持证券(Mortgage-backed Secu rity)发 行者、房屋所有权咨询机构等多方组成，主 要是依托政府组织，通过贷款方降低5 5 5 4 5 3 低 11411311口)口71240.0%35.0%30.0%T-社区人 T-住房自有率20.0%25.0%45.0%50.0%2.002982803图图6 社区人口与住房自有率的关系(纽社区人口与住房自有率的关系(纽 约州布朗克斯约州布朗克斯12号社区)号社区)Fig.6 Relationship between community population and homeownership rate in Bronx Community District 12资料来源：美国人口普查局 银行屋，即在借款人拖欠贷款后，银行或借贷方经司法流程收回，且没有拍卖成功的抵押厉。92|城乡规划2023年第2期陈晟頓 王剑 马文萱 等陈晟頓 王剑 马文萱 等美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示利率、延长还款期限，帮助有经济困 难的借款人申请贷款重组，从而避免 更多的房屋进入止赎状态。这项工作 需要债务人与债权人双方自愿参与，并主动达成共识。随后，布什政府 通过2008年经济稳定紧急法案(Emergency Economic Stabilization Act of2008)发起业主希望计划(Hope for Homeowners Program,H4H),该 计划包括由联邦政府发起贷款重组的 公共政策、联合州住房机构为独户住 宅家庭提供咨询服务，以及发放救济 金。但由于贷款方的有限参与，“H4H”计划于2011年9月结束，成效甚微。二是发展阶段(2009至今)：尽管“业主希望计划”的效果不尽 人意，但为后续政策措施奠定了一定 基础。在此基础上，奥巴马政府推出房贷可负担计划(Making Home Afford able),旨在缓解中产阶级的住 房贷款压力，复苏美国的房地产市场。该计划包括三个子项，分别是以贷款 重组为主的“住房贷款修正计划”“住 房再融资计划”、更换住房的“住房 止赎替代方案”。由美国财政部牵头，联邦住宅管理局为中间人，针对困难 房主的不同止赎情况制定调解方案。“房贷可负担计划”的成效显著，研 究显示，通过“住房贷款修正计划”再融资的困难业主有长期向好的趋势。2018年以后，由于新冠疫情导致超 千万房主面临“住房负担危机”，拜 登政府在就职首日将联邦政府房屋止 赎禁令延长至2021年6月，以便帮 助在疫情中遭受经济困难的房主，但 禁令到期后，止赎活动仍在增加。对于止赎房较多的社区，美国 住房和城市发展部于2008年启动了 邻里稳定计划(Neighborhood Stabilization Program),共包 括三轮 融资，分别为2008年的住房和经 济复苏法案(Housing and Economic Recovery Act)、2009年美国复苏和 再投资法案(American Recovery and Reinvestment Act of2009)、2010 年的多 德-弗兰克华尔街改革和消费者保护 法案(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。通过邻 里稳定计划”，向州、地方政府和社 会组织提供一定的资金援助，用以购 买、修复、重建折旧的止赎房，避免 社区价值下降，而修复后的房屋也可 再次进入市场，形成良性循环，从而 振兴深受经济危机困扰的社区(表3)。3.1.2州级层面：救济传导州级层面：救济传导州级政府作为美国国家政策传导 的一个层级，同样也具备独立回应止 赎危机的能力，主要是通过完善法律 法规和落实止赎救济，缓解井喷式爆 发的止赎案带来的压力。以纽约州为例，一是完善法律法 规；二是设立救助机构。在完善法律 法规方面，2009年，纽约州对司法止 赎程序进行全面立法改革，加强对处 在止赎过程中的房主、房客和所在社 区的保护。纽约州的立法改革，在司 法止赎程序中增加了 90天的预告期，以延长房主对止赎房屋的赎回期限，目的是让房主注意财产存在被止赎的 风险，也为房主提供合理的时间，从 而获得补缴还款或寻求贷款重组的机 会。同时，法规新增两项强制性要求：第一，贷款方须为进入止赎程序的借 款人提供避免止赎的咨询服务；第 二，双方都须参加强制性调解会议。2016年，纽约州针对贷款方颁布了新 的止赎预告期间的税收政策，加强了 州府抗击止赎房的决心181。在设立救助机构方面，纽约州各 机构响应联邦政府号召，启动了一系 列止赎救济计划。2008年起，时任州长 戴维帕特森(David Paterson)承诺为纽 约州房屋与社屋隹护厅的“止赎预防计划”(Foreclosu re Prevention Program)投入 2 000万美元，用来向受止赎危机影响 的个人和社区提供资金救济和法律咨询 摘自纽约大学费曼房地产和城市政策研究中心研究报告参与住房贷款修正计划与未参与该计划的表现以纽约市为例。白宫拜登政府宣布采取更多行动，防止取消赎回权(Tbe Wbite House.Fact Sheet:Bdeti A(Tbe Wbite House.Fact Sheet:Bdeti A血曲istratiofi Atmoutices Aistratiofi Atmoutices A曲Actions toActions to PreventForeclosures)PreventForeclosures)纽约州不动产诉讼程序法(New York Consolidated Laws,Real Property Actions and Proceedings(New York Consolidated Laws,Real Property Actions and Proceedings Lavr)第1303节取消抵押品赎回权要求的通知”。纽约州民事民事执行法及规则(N曰卩York Consolidated Laws,Gvil Practice Law and Rules)York Consolidated Laws,Gvil Practice Law and Rules)第3 408条住宅止赎权诉讼中的强制性和解会议：Urban and Rural Planning 2023 NO.2 I 93UIEP城乡规划研究服务。项目结束后，纽约州抵押贷款机 构通过注入新资金，继续为首次购房者 提供低息贷款和定制计划，希望从源头 预防止赎(表4)。纽约州总检察长施耐德曼(Eric Schneid erman)通过房主保护计划和 抵押援助计划建立法律服务网络，为 陷入止赎的借款人提供免费咨询服务 表表3国家层面止赎救济政策国家层面止赎救济政策(20072018年)年)Tab.3 Nati on al-level foreclosure relief policies(2007-2018)1目标目标人群人群名称名称时间时间主体主体主要内容主要内容止赎 过程 中的 房主希望联盟2007年10月 至今美国政府、二级抵押贷款 市场、贷款方、不动产抵 押贷款支持证券发行者、房屋所有权咨询机构等第一个由国家组织的咨询调解机构，目的 在于协调借款人、贷款人沟通贷款重组业主希望计划2008年10月一2011年9月美国联邦住宅管理局、州 住房机构政府贷款重组政策，30年固定利率抵押贷 款，申请人需是独户住宅家庭，原抵押应 在2008年1月1日以前房贷 可负 担计 划住房贷款 修正计划期：2009年3 月一2012年12月 二期：2012 年 6 月-2012年12月美国财政部、联邦住宅管 理局政府贷款重组政策，针对已错过缴纳房贷 的屋主，由政府设立的基金池帮助修正其 房贷条款，使其每月抵押贷款还款额小于 其月收入比例的31%，借款人在试验期间 如能维持房贷缴款，便能获得永久修正住房再融 资计划期：2009年3 月一20行年8月 二M月：2012 年4 月-2018年12月美国财政部、联邦住宅管 理局政府贷款重组政策，针对还在缴纳房贷的“溺水屋”屋主，通过更换其房贷条款，使其每月缴较低款项的房贷并能正常缴纳 房贷住房止赎 替祀方案期：2009年1 月一2012年12月 二M月：2012 年0 月一2016年12月美国财政部、联邦住宅管 理局政府止赎替代政策，针对彻底负担不起当 前抵押贷款的屋主，通过短售或产权转移 的方式，更换到可负担的住房，并可获得 3 000美元的搬家费止赎 房较 多的 社区邻里稳定计划2008年、2009 年、2010年美国住房和城市发展部(HUD)住房和城市发展咅離出的社区稳定计划，针 对止赎房较多的社区，通过资金援助，购买、修复、重建折旧的止赎房，避免社区价值下 降，修复后的房屋可再次进入市场注：溺水屋是指房贷债务超过住宅价值的抵押贷款房屋 资料来源：笔者整理表表4州级层面止赎救济政策以纽约州为例州级层面止赎救济政策以纽约州为例(20072018年)年)Tab.4 State-level foreclosure relief policies:a case of NYC(2007-2018)目标人群目标人群名称名称时间期限时间期限参与主体参与主体内容内容债权人(贷款人)立法改革2009 年 至今州政府、司法部纽约州对止赎危机作出的第一个重大回应，目的是通 过司法改革增加房主对止赎危机的反应能力止赎过程中 的房主止赎预防计划2008 年一2012年9月州政府、抵押贷 款机构由时任州长戴维帕特森推出的咨询调解服务，通过 资金救济和法律咨询服务帮助受止赎危机影响的个人 和社区资料来源：笔者整理和无息贷款服务。该计划也是“止赎 预防计划”的延伸，通过与城市级组织 合作，以竞争性方式将资金分配给90 多个组织，为止赎房主提供更好的救济 服务。房主保护计划资金报告显示，截止到2016年，该计划已为纽约州的 70 000多个家庭提供了帮助，其中纽 约市有18 000户四。前纽约市住房保 护与发展局局长比恩(Vicki Been)认为，该计划取得良好成效且惠及全州201o3.1.3城市层面：操作实施城市层面：操作实施城市层面的止赎救济更微观、更 及时，也更关注城市内部住户的需求。城市政府通过落实止赎救济和增加可 负担住房供应两方面回应止赎危机。一是“城市版”的止赎救济。纽约市自下而上地推动政策创新，应 对止赎并为上级政府的普适性政策 积累经验。面向处在止赎程序中的 房主，前纽约市长布隆伯格(Michael Bloomberg)于2007年率先组建非盈利组 织纽约市邻里中心”(Center for NYC Neighborhood s),为面临止赎风险的纽 约市居民提供法律、住房咨询以及消 费者教育等服务。该计划在操作上与 州主导的全州域范围的“止赎预防计 划”相似，总体成效显著。布隆伯格 建立“311热线”广泛宣传止赎救济 政策，避免民众遭受二次欺诈。对于 已被止赎的房屋，市长白思豪(Bill d e Blasio)于2016年推出“社区重建计划”(Commu nity Restoration Program),允许市属机构购买处于拍卖期的止赎 房，缓解城市内部的止赎危机21o这 样做一方面可以防止不良机构利用援 助政策进行金融投机；另一方面可以 通过适应性再利用(Ad aptive Reu se)拍卖地块，避免造成社区空置房。二是增加可负担住房的供应量。纽约市针对城市内部可负担住房总量 不足的情况，推出增加可负担住房供 94 I城乡规划2023年第2期陈晟頓 王剑 马文萱 等陈晟頓 王剑 马文萱 等美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示美国止赎危机的产生、主要影响、政策应对及其对我国住房政策的启示应量的政策，从供应端增加房主的可 选择范围，从源头上降低房主在房屋 购买及房产税方面的花销。市长白思 豪于2014年发布“纽约住房十年计 划”(Hou sing New York),提出增 加“强制包容性住房”(Mand atory Inclu sionary Hou sing)供应量，依托 包容政策，塑造多元融合的差异化社 区。该政策在1987年的“自愿包容 性住房计划(Volu ntary Inclu sionary Hou sing)的基础上，强制性地提供 一定比例的可负担住房，从而提高永 久性可负担住房的供应量(表5)。3.2政策类型及其作用政策类型及其作用3.2.1政策的类型政策的类型美国为处于不同止赎阶段的房主 和社区提供三种应对政策：一是供给 侧增加可负担住房供应量；二是需求 侧设立救助机构，直接补助受困房主；三是制定相应法律法规。表表5城市层面止赎救济政策一以纽约市为例城市层面止赎救济政策一以纽约市为例(20072018年)年)Tab.5 City-level foreclosure relief policies:a case of NYC(2007-2018)目标人群目标人群名称名称时间期限时间期限参与主体参与主体内容内容止赎过程 中的房主纽约市邻里中心2007年 至今城市政府、非盈利组 织、市属法律部门美国第一个城市级回应止赎危机的政策，目的是为 面临止赎风险的纽约市居民提供法律、住房咨询以 及消费者教育等转介服务止赎房较 多的社区社区重建 计划2016 年 至今城市政府、非盈利组 织、市属法律部门针对止赎房较多的社区，通过修订;去规，允许市属机构 购买处于拍卖期的止赎房，缓解城市内部的止赎危机所有潜在 购房者强制包容 性住房2014 年 至今城市政府、市属住房 部门、市属规划部门纽约市长白思豪提出增加可负担住房的供应量，通 过划定强制性地块，规定地块内新建住房中须混合 20%30%、不在同一个楼则需要提供25%35%的 永久可负担住房政策资料来源：笔者自绘供给侧政策是从长期供应上增加 住房的可负担性，能从根源上解决因 房屋不可负担而导致的止赎问题，缺 点是成本高、耗时长、灵活性差，往往 不是短期内能有效解决问题的方案22。需求侧政策是由各级政府直接补助受 困房主，优点是能精准帮扶受困房主 和有效盘活闲置地块，这类政策的灵 活度高、机动性强，但弊端是存在政 府补贴总量有限、个人申请难度高及 财政收支平衡压力大等。通过制定法 律法规，可从源头上预防止赎的产生 并防范恶意投机，延长止赎预告期内 房主的资金周转期限，防止因掠夺式 放贷或恶意投机导致的房屋空置。3.2.2政策的作用机制政策的作用机制一是统筹平衡房地产经济与社 会的稳定发展。次贷危机是导致过量 止赎房产生的直接原因，更改房贷条 款等需求侧政策是短期内最直接有效