当前重庆实施耕地保护有关问题分析与建议.pdf

农业农村2023.03当前重庆实施耕地保护有关问题分析与建议何靖波蒲昌权又李权等十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是必须长期坚持的一项基本国策。耕地保护事关国家粮食安全、经济社会可持续发展、社会和谐稳定和生态环境保护。近年来，重庆耕地保护工作取得了显著成效，但也还存在一些问题需要引起重视。表1 国土“二调”“三调”全市耕地变化表（单位：万亩、亩）“二调”类别数量耕地总量数量人均耕地面积水田类水浇地别旱地耕地质量坡6-15(含1 5 度15-25（含2 5 25以上主城都市区区域渝东北分布渝东南数据来源：重庆市第二次土地调查主要数据成果公报（2 0 1 4 年6 月2 5 日）重庆市第三次国土调查主要数据公报（2 0 2 1 年1 1 月2 4 日）53一、重庆耕地保护现状通过近年来的努力，重庆已基本形成了耕地数量、质量和生态“三位一体 的耕地保护格局。第三次国土调查显示，重庆耕地面积1 8 7.0 2万公顷（折合2 8 0 5.2 5 万亩），与全国相比，总体情况是耕地比重低，人均耕地少；耕地破碎、零“三调”占比数量3657.62805.251.121.051056.071466.240.1%2191.459.9%2以下（含2 118.92-6(含6 增减占比数量-852.35-0.0737.64%-410.131.850.07%1747.3362.29%3.2%152.04440.412.1%1244.534.0%1027.828.1%826.122.6%1716.146.9%1245.434.1%696.119.0%占比-2.46%1.850.07%-444.072.39%5.42%33.14399.7314.25%1155.5141.19%602.5121.48%495.4617.66%1266.5745.15%984.3635.09%554.3219.76%2.22%-40.672.15%-88.997.19%425.29-6.62%-330.64-4.94%449.53-1.75%-261.040.99%-141.780.76%重慶纤济2023.03农业农村散；水田比重低；坡耕地比重高，不稳定的耕地比较多；耕地空间分布呈现“西优东劣”不平衡等特征，以耕地数量少、质量等级低的特征尤其突出。从耕地数量方面看，近1 0 年来，全市耕地有所减少，耕地主要净流向林地、园地等其他农用地，主要原因是退耕还林、农业结构调整等非粮种植行为，导致耕地变为林地、园地、坑塘水面等。从耕地质量方面看，耕地质量处于全国中下水平，总体比较低。重庆市2 0 1 9 年度耕地质量等别更新成果显示，全市耕地平均等别在9.8等，主要集中在9 1 2 等，占全市耕地总面积的80%以上，按照优、高、中、低等划分，耕地质量总体较低。从耕地生态保护方面来看，大力实施山、水、田、林、湖、草综合治理、土壤污染治理等项目，耕地生态条件进一步改善。针对上述特征和实际情况，重庆始终积极主动作为，努力克服各种困难和制约因素，认真落实耕地保护党政同责，严格粮食安全行政首长责任制考核，切实加大对耕地保护的财政支持力度，积极开展高标准农田建设、恢复耕地、荒地复垦复种，进一步加大对占用耕地违法违规行为的查处力度等一系列“长牙齿”的耕地保护硬措施落地落实，让重庆坚决保住了赖以生存的“饭碗田”。二、当前重庆耕地保护存在的问题及原因(一)主要问题一是耕地“非粮化”问题一定程度存在。重庆市耕地“非粮化”问题主要表现在农业种植结构调整占用耕地种植各种经济作物。特别是脱贫攻坚以来，为确保贫困户如期脱贫，区县政府及有关镇乡大力实施产业扶贫项目，再加上一部分社会资本通过流转获得土地经营权后，着重从追求经济效益上着眼，在耕地上产业化种54植茶叶、果树、核桃、药材等非粮食作物或挖塘养鱼，一定程度上出现耕地耕作层破坏、质量下降等一系列问题。据有关统计，重庆市近1 0 年累计流转百万亩以上的耕地用于发展特色农业产业导致“非粮化”。二是耕地荒闲置令人关注。近年来，由于种植农作物效益差、农资成本上升等原因，加上城镇化的推进，越来越多的农村青壮年进城务工或安家，一部分老人随迁人城，已没有足够的劳动力耕种耕地，导致土地肥力下降，荒芜现象日趋严重。再加上重庆雨水充足，耕地搁荒后快速草丛化、灌丛化，耕地利用价值降低，导致水田变旱地、耕地变为荒地或林地。三是工程建设占用耕地仍然存在。从全市“十三五”期间卫片执法情况看，重大交通基础设施、工业园区建设、农村公共公益设施占违法总量的8 0%以上。部分高速公路、高铁等重大建设项目先占用后审批的情况仍然存在。临时用地未批先用，借用临时用地之名违规占用耕地和永久基本农田建永久性建筑偶有发生。2 0 2 2 年，农业农村部门共查处涉及耕地保护案件1 0 8 件，全部为违法占地建设住宅案件。四是城市建设与耕地保护冲突比较明显。重庆市是山地城市、库区城市，山地、丘陵多，平地少，易发多发地质灾害，还承担着国家赋予的长江上游重要生态屏障建设重任。除生态保护区域外，城镇适宜建设区与优质耕地分布区高度重叠，特别是渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群由于山地较多，生态保护范围广，生产、生活、生态三大空间矛盾较其他区域更为突出。据统计，重庆市城镇建设适宜区范围内还有现状可稳定利用耕地高达4 4.9 8%，未来城镇建设可能会存在耕地进一步减少的隐忧。五是耕地保护监管机制有待完善。国家目前还没有制定耕作层破坏等判定标准，区县在监管过程中就比较缺乏具体依据。针对新兴产业用地农业农村2023.03专栏1 2 0 2 1 年以来重庆耕地保护典型违法案例问题类型1：永久基本农田“非粮化”问题案例1.重庆市璧山区山坝园林绿化工程有限公司违规流转永久基本农田种草皮。2 0 0 7 年1 2 月至2 0 1 3年1 月，重庆市璧山区山坝园林绿化工程有限公司与璧山区七塘镇喜观村、阳村签订农村土地承包经营权流转合同，流转永久基本农田4 8 3 亩用于种植绿化装饰用草皮。国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见等文件印发后，仍继续在流转土地上新种植绿化草皮，造成耕地耕作层持续破坏。案例2.重庆市素江区中峰镇蜜月溪玫瑰园占用永久基本农田“非粮化”问题。重庆板桥农业开发有限公司自2 0 2 1 年8 月起未经批准擅自占用江区中峰镇中峰村流转土地1 0 6.5 亩（永久基本农田9 7.5亩）打造玫瑰花卉景观，为农业种植、观光和旅游综合体并对外营业。项目已建成房屋、人行步道等，并种植玫瑰花卉。问题类型2：地方政府及部门非法批地、违法征地，以及主导推动违法占地、监管不力问题案例3.江津区政府违规决策推动占用耕地绿化造景建设山地公园。双福建设开发有限公司自2 0 2 1年9 月起未经批准擅自占用江津区双福街道土地2 0 1 亩（耕地1 1 6 亩）动工建设山地公园，建设游客中心、配套商服、绿化景观、人行步道等。案例4.沙坪坝区党委政府主导违法占地建设斐然湖绿化景观项目。2 0 2 0 年9 月至2 0 2 1 年9 月，未经批准擅自占用中梁镇庆丰山村胡家堰等7 个社集体土地4 4 2 亩（永久基本农田2 7 5 亩）建设斐然湖绿化景观项目，已建成停车场、步道、管理用房，其余部分种植观赏花木。问题类型3：在违法建设用地上以简单覆土、虚假种植等方式虚假恢复耕地问题案例5.重庆市巴南区云篆山小环线公路升级改造项目部在硬化地面简单覆土虚假复耕。2 0 2 1 年3 月，云篆山小环线公路升级改造项目部未经批准擅自占用莲花街道云篆山村土地2.2 2 亩（耕地1.6 7 亩，其中永久基本农田1.4 8 亩）建设硬化便道，用于运输弃土弃石。该违法占地问题被发现后，2 0 2 2 年4 月，云篆山小环线公路升级改造项目部在硬化便道上直接覆土虚假整改。资料来源：自然资源部通报的相关违法违规重大典型案例。资料来源：自然资源部通报的相关违法违规重大典型案例。问题的监管和解决缺乏更加有效的办法。联合监管机制尚未建立，区县自然资源、农业农村部门的耕地保护监管职责需要更加明晰，思想需要进一步统一。(二)原因分析总体来看，重庆耕地保护存在的问题是多方面的,产生问题的原因也是多方面的,其中耕地“非农化”“非粮化”荒和园地林地不断侵占是深层次原因。具体分析如下：一是耕地保护意识较薄弱。目前，部分区县和乡镇政府、村民委员会对耕地保护的重要性还停留在“口头上”，一定程度存在“保护为发展让路”的思想。究其可能的原因,首先是特殊的地貌导致耕地破碎、地形起伏较大，不适宜机械化耕种，且种粮成本较高，部分地区甚至出现成本大于收益的现象。此外，部分农村居民作为耕地的使用者，对破坏耕地、擅自变更种植作物种类的后果认识不足；占用耕地修建房屋、地坝、猪圈等建构筑物的情况时有发生；化肥、农药、农膜的长期使用，对耕地安全造成威胁，污染风险不断提升。二是耕地共同保护协调机制不够健全。耕地保护的齐抓共管意识不强，各部门之间联合治理的机制不健全，没有形成较强的工作合力，导致耕地保护出现一定的漏洞，存在较大风险。部分群众利用未经处理的生活污水进行灌溉，部分农用地废弃农膜、生活垃圾未及时清理，增加了土壤污染的潜在风险。此外，由于耕地数量和质量55重慶纤济2023.03农业农村数据涉密，在实际监管中,部门之间难以获得全面的耕地数据，存在监管手段缺失、过程监管欠缺、发现违法行为滞后、监管现场定位不准、资料获取不全等问题，导致耕地保护信息“不对称”。三是耕地监测、执法、管理力量还不足。土壤污染治理资金投人不足，缺乏监测的仪器和人员配置，基本农田等重点区域存在监测站点布置过少、监测项目少、专业技术人员不足等多方面问题，同时，执法及管理队伍配备不足，执法水平参差不齐，执法管理整体水平不高。三、重庆进一步强化耕地保护的工作举措建议耕地保护是一项系统工程，需要从全局着眼。为此，针对当前重庆在耕地保护方面存在的问题和矛盾，特从国家和市级有关制度落到实处层面提出对策建议。（一)进一步完善制度，压实政府耕地保护责任法律法规是耕地保护的根本依据，相关违法行为的查处都要有法可依。一是完善耕地保护地方性法规。当前国家耕地保护的法律体系基本健全，但对一般耕地“非粮化”的管制政策存在制度窗口。建议在耕地保护法出台后,及时制订并实施地方性法规重庆市耕地保护条例或重庆市耕地保护实施细则，切实明确一般耕地用途管制的法律要求，确保处置“问题耕地”有法可依。二是配套相关政府规章。根据基本农田保护条例等法律法规要求，结合重庆实际，完善“两区”保护相关制度，积极推动制定耕地和“两区”监管方面的政府规章。严格“两区”范围内永久基本农田管理，将宝贵的水土资源保护起来，确保数量不减少、质量不降低。及时总结重庆市人民政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见执行经验，并完善56“两区”管理的具体办法，制订粮食生产功能区保护办法耕地保护处罚办法等。三是细化严格落实耕地保护的政策措施。进一步深化耕地保护责任目标考核办法，压实区县政府责任，建立由政府负责同志牵头、各有关部门参与的协调机制，逐级签订责任书，层层落实责任。根据重庆实际情况，学习借鉴山东、广西等地的经验，细化并出台耕地保护相关配套政策、技术细则或实施意见，抓好工作落实。(二）进一步整合资源，提高耕地保护执法水平耕地保护需要整合规划自然、农业农村等部门、乡镇政府相关资源，建立完善耕地保护服务体系，解决有人办事、有钱办事、有能力办事的问题。一是创新耕地保护监管方式。市、区县两级建立分片巡查、包干负责的耕地保护巡查机制，做到违法情况早发现、早处置。建立与乡镇综合行政执法、农业技术推广和社会综合治理等机构的协作配合机制，充分发挥乡镇综合行政执法人员、农业技术推广人员和社会综合治理网格员的作用，及时掌握违法占用耕地情况。鼓励区县、乡镇探索建立耕地保护“田长制”，培养村级耕地保护协管员。二是加强部门管理工作协作。规划自然、农业农村、生态环境等部门之间要加强衔接合作，在依法界定各自职责分工的基础上，严格履行土地管理法土壤污染防治法基本农田保护条例等法律法规赋予的有关土地管理保护执法职责，依法依职能查处乱占耕地、破坏耕地、破坏或者改变基本农田保护区标志、未按规定回收农药和肥料等包装废弃物的违法行为。三是建立健全执法协作机制。建立土地行政执法和行业管理机构分工协作机制，强化“检打联动”，行业管理机构要及时向执法机构移交日常检查和监督抽查发现的违法线索。建立市场监农业农村2023.03督、规划自然、农业农村、生态环保和公安等部门以及乡镇人民政府之间的违法线索通报、案件移送、定期会商、联合执法等工作机制，强化协作配合。加强土地行政执法与刑事司法的衔接,对涉嫌构成犯罪的耕地违法案件,及时移送相关机关依法处理。四是强化执法能力建设。各区县要高度重视土地行政执法能力建设，配齐配强工作力量和执法装备，加快推进已划编综合执法人员到岗到位、集中办公，确保与工作任务相适应。加强执法队伍专业化、职业化、现代化建设，建立定期培训和工作交流制度，灵活采取简捷实用的教学方式，开展教、学、练、战一体化培训，全面提升执法人员执法能力和办案水平。（三)进一步细化措施，稳妥处置存量问题耕地坚持实事求是、稳妥审慎处理原则，根据存量问题耕地的不同情形,不搞“一刀切”,做到一案一策、分类施策。一是对在永久基本农田上挖塘养鱼等破坏耕作层的生产经营行为，要依法坚决清退。对清退成本太高、确实难以恢复耕作种粮条件，且影响生产经营主体经济收人、涉及村社稳定的，通过“进出平衡”调整地类性质。二是对不破坏耕作层的存量问题耕地,要通过市场手段引导其逐步退出，不搞一刀切。间种、套种和轮作粮食作物和其他作物的耕地，每年能够种植一季粮食作物，允许维持现状。存量“林一农”“果一农”“林一药”间作或套种区耕地，每年能够种植一季及以上粮食作物,且年度种植面积累计不低于问题耕地面积5 0%的，允许维持现状；每年不能种植一季粮食作物的，承包合同到期后清除永久基本农田及其他粮食功能区上的林果及鱼塘等,并恢复耕地种粮条件。三是探索弃耕荒耕地分类治理机制，着力破解搁荒难题。对因劳动力缺乏、整家外出务工、弃农经商等造成耕地荒的，采取互耕互种、助耕助种、代耕代种、集中流转、托管服务等形式整治复耕。对因耕作条件差而造成耕地搁荒的，25及以下的坡耕地纳入“千年良田”建设工程，着力改善耕种条件，确保应耕尽耕；2 5 以上的坡耕地通过种植中药材等其他农作物或间、套种粮经饲作物调整种植结构，确实难以调整结构的，通过生态补偿机制实现“进出平衡”。四是正确处理好各方主体之间的利益关系。在整治过程中，需要厘清政府、村集体经济组织、承包农户、相关经营主体的关系，确保经济收入不减、农村社会稳定。(四)进一步加强监管,堵住新增问题耕地漏洞在实际工作中，不给问题增量提供任何机会，确保粮食生产稳定发展。规划自然、农业农村部门协同有关部门，抓好重点环节。一是町住耕地用途管制。坚持耕地和永久基本农田保护优先，坚持“以补定占”，依据耕地补充潜力确定新增城镇建设用地规模，涉及占用耕地的相关专项规划、造林绿化空间经统筹平衡后，纳入国土空间规划“一张图”，作为管控依据。二是紧町各类用地行为，坚决遏制耕地“非农化”。对巧立名目违法违规占用耕地开展严肃追责问责，强化临时用地管理，并要求“涉农项目应节约集约用地，少占耕地。农村一、二、三产业融合用地中不符合设施农用地要求的，应依法按照建设用地管理。三是建立“进出平衡 补偿机制，严格落实耕地“进出平衡”制度。为守住耕地面积底线和稳定粮食产量，严格防止“非粮化”“非农化”挤占耕地，建立耕地的经济、生态补偿制度，按照“谁补划、谁出资，谁多划、谁受益”的原则，分别在乡镇、区县及市域内推进一般耕地“进出平衡”。严控一般耕地转为其他农用地（如林地、草地等)及农业设施建设用地。57重慶绣2023.03农业农村四是加强土地流转、宅基地审查审核和监管，规范设施农业用地管理。事前对不符合耕地保护有关政策规定的，坚决不通过审查审核。事中事后加强监管，坚决纠正大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为；及时查处未批先占、批少占多等违法使用耕地建房等行为。对违法违规改变设施农业用地用途、擅自扩大使用范围、超期不复垦等行为，进行严肃处理。（五)进一步强化监督，建立耕地保护长效机制耕地保护长效机制是维护政府公信力、确保粮食安全的重要保障，规划自然、农业农村部门需要多措并举，与其他部门一起共同建立完善耕地保护的长效工作机制。一是建立耕地保护台账。按照遏制耕地“非农化”和严格管控耕地“非粮化”要求，积极开展耕地保护情况摸排巡查，主动掌握耕地保护、搁荒和非法占用情况。建立耕地保护巡查摸排记录和问题耕地台账，区分“非农化”“非粮化”存量问题和增量问题，以及耕地数量、质量和生态问题，分门别类进行相应处置；将发现的耕地“非农化”“非粮化”和荒等情况纳入耕地种粮情况动态监测评价内容。二是建设数字化监测平台体系。对永久基本农田中的“两区”耕地地块特征、土壤属性、作物类型等进行精准研判和数字化表达，建立完善的耕地基础信息数据库。构建耕地动态监测平台，通过高清卫星遥感影像、无人机航拍等技术对耕地面积、种植结构等进行实时监测。建立耕地用途预警机制，在数据库及监测平台的支撑下，及时掌握各区县粮食和非粮食作物种植面积，从而针对不同变化情况采取相应的预防和处理措施，提高耕地用途管制监测的精准度。三是完善日常监督体系。构建“以农民为主体、以法律为依据、以干预为手段”的耕地日常监督体制机制，强化多主体有效参与、全过程监督、全责任链条的耕地“非粮化”监管体系。对外公布举报电话，畅通投诉举报渠道。探索建立举报奖励机制，发动社会各方参与，实现共管共治。建立健全宣传引导机制，充分利用各种媒体，广泛宣传耕地保护有关法律法规、遏制耕地“非农化”和严格管控耕地“非粮化”等政策要求,及时公布典型经验和执法案例，回应社会关切，正确引导社会舆论、凝聚共识，提升农民群众法治意识和依法保护自身合法权益的能力。（作者单位及主研：重庆市综合经济研究院何靖波、蒲昌权、李权、蒋安玲、罗宇航、黎慧）责任编辑：田园58