“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究_于晨琦.pdf

2023 年第 16 期于晨琦：“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究*本文系首都经济贸易大学 2022 年校内专项（项目编号：02492254206007）阶段性研究成果。“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究*于晨琦（首都经济贸易大学 北京 100070）摘要：文章基于“负面清单+包干制”改革的背景，研究两个政策共同实施的原因、科研经费绩效管理的路径以及评价体系。具体而言，改革的原因是形成项目经费统筹管理制度、将激励与监督协同、两个制度共同推动科研成果落地；科研经费绩效管理路径包括由委托单位发起“负面清单”绩效管理、政府部门发起“包干制”绩效管理、受托单位是“负面清单+包干制”的承担单位、项目负责人“负面清单+包干制”的具体执行者、需要各主体协同合作等；评价指标体系应该从“负面清单”“包干制”以及“负面清单+包干制”联动的视角等三个方面设置。关键词：负面清单 包干制 科研经费 绩效管理2022年，习近平总书记在中国科学院院士大会上提出“科研管理不能只做加法，还要做减法”，这意味着习近平总书记殷切希望给予受托单位更多地使用经费的自主权，进而促进科研成果产出和转化。基于此，国务院出台了 关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知 关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知 等一系列政策，要求委托单位实施经费“包干制”。同时，一些省市为了约束项目组完成目标也开始设置“负面清单”，例如浙江省人民政府出台了 关于改革完善省财政科研经费管理的实施意见 制度，目标是将不符合报销规定的项目纳入“负面清单”。因而“负面清单+包干制”改革已成为当前科研经费管理的现状，那么如何在此背景下提升科研经费绩效管理？本文基于“负面清单+包干制”改革背景，研究两个政策共同实施的原因、科研经费绩效管理路径以及评价指标，以期为科研经费绩效管理改革提供新思路，也为各省份促进科研管理提供途径。一、“负面清单+包干制”改革背景与原因（一）包干制改革背景十九大以来，包干制进入高校与学者们的视野，特别是 国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发 2018 25号）和 国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知 国办发 2018 127号）等政策的出台，意味着国务院鼓励各科研院所和科研管理部门推行“包干制”，即将经费完全交于负责人处理，多注重成果管理和成果绩效，而较少注重经费的使用方式。这给予项目负责人更多的空间进行科研创新，而较少困于繁琐的报销过程。由于这些政策的发布，越来越多的科研管理部门开始使用包干制。该项制度也是科学研究领域“放管服”改革的主要方式，给予科研人员更多的自由来研发与创新1。包干制改革实施之后，取得了一定的成绩，主要包括：（1）让科研人员从报销中解放出来。在包干制实施之前，大多数科研人员主要困于繁琐的报销程序，报销单要符合规定才能报销，一些消费用项目不能报销等，这违反了做研究的一般规律。例如，科研团队连续做实验，期间需要饮食或者需要房间休息，根据包干制之前的制度，这些都不属于报销范围因而均不能报销；科研团队需要实验设备，而该设备短期内不能政府采购，为了加快实验速度，科研团队会自行购买，却不能用于报销。这些均表明，包干制之前科研人员被困于经费使用的条条框框，使得他们需要花费一定的精力去熟悉财务知识与报销知识，难以将所有的精力投入到科学研究中2。在包干制之后，科研人员就从经费的财务管理中解放出来，也从经费预算中解放出来，能够集中精力做科研，与课题有关的科研经费也可以在短时间内进行报销。（2）采取包干制对科研有促进作用。科研需要持续研究，而持续研究不一定能够成功，失败的科研项目比比皆是。但科研人员需要不断努力来完成项目，特别是高精尖项目需要花费大量的人力、物力。这意味着科研114DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.16.008财务实践2023 年第 16 期人员很难明确需要支出的项目。如果事先进行了预算，科研人员会按照已经预算的费用进行科研，那么就会限制科研人员进行有创造性的科研。特别，预算的变更需要向财务部门申请，需要一定的时间进行审批和变更，使得科研项目很难在短时间内得到持续研发。但在实施包干制之后，科研人员可以自行决定如何支出，尤其是根据科研规律，而不是根据预算。当科研人员需要购买设备时，就可以购买设备；当科研人员需要人力支持时，就可以雇佣人员进行研发3。（3）采取包干制符合放管服政策方针要求。放管服政策要求政府管理放松，以促进各行各业发展。包干制就是“放管服”政策实施之后的具体体现。关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见要求科研领域“放管服”，这标志着科研人员可以有更多的经费自主权，能够根据项目需要自由地使用资金，这既符合国家政策制定的初衷，也能够增加科研人员的科研创新经费使用的自主权。可见，包干制大大提高了科研人员的工作积极性，对科学研究有促进作用。（二）负面清单改革背景“负面清单”产生于90年代的国际贸易，即在国际贸易中设置“负面清单”，当一些企业违规时就需要纳入负面清单，使得外资企业注意自己的违规情况并采取措施防止进入违规范围。总而言之，负面清单设置的目的是为了警示外资企业，如果其违反了东道国的法律或规范，那么其就可能进入负面清单，并被东道国进行处罚。那么，科研项目经费是否要设置负面清单制度呢？答案是确定的，浙江省人民政府办公厅已经出台了 关于改革完善省财政科研经费管理的实施意见，这样做的目的是约束科研人员的违法违规行为，即一旦发现科研人员将经费用于个人消费或个人支出等违规行为，就会进入负面清单，这将影响其今后的项目申请和项目科研工作4。“负面清单”实施之后，取得了一定的成绩，主要包括：（1）负面清单使科研人员具有“禁区”意识。多年以来，科研经费使用存在诸多问题，主要与科研人员套取经费，利用经费为自己谋取利益有关。例如，2014年安徽省人民法院判决环境科学研究院原所长陈云峰，贪污科研经费1000多万元，使得科研项目购买设备款不足；2019年北京人民市人民法院判决北航数学学院原主任孟江涛有期徒刑10年，原因是其使用200多万元经费炒期货和黄金，导致科研经费无法用于研发，促使研发失败。可见，如果有负面清单制度，就会将一些违规行为纳入负面清单，以防止某些科研人员进入“雷区”，这样能给科研人员敲响警钟，使他们认识到什么可以做、什么不可以做，继而不进行违法犯罪行为。（2）落实项目负责人负责制度。在负面清单制度下，如果项目组成员违反了负面清单的要求，负责人就会受到牵连，即负责人也会进入负面清单。因此，项目负责人需要防止项目组成员违反负面清单中的规定，要求其遵守科研规定与学术道德规范，即负面清单制度倒逼科研项目负责人监督项目组成员的科研经费使用情况。甚至，为了防止项目组成员违规，项目负责人会认真履行签字制度，使得项目组成员的费用真正用于项目建设。且项目负责人会积极主动配合委托单位对项目经费使用的监督检查，继而进一步促进项目按进度完成。（3）给予委托单位管理压力。在负面清单改革制度下，委托单位的责任也非常之大，因为其规定了哪些行为是违法规定的行为，即细化负面清单的责任需要委托单位来承担。一旦委托单位发现招标者的违法行为，可以根据负面清单指标来处罚科研工作者。同时，负面清单能否起作用，另外一个关键是依托单位的内部控制是否健全，即在内部控制制度完善的情况下负面清单可以发挥作用，对被招标的科研工作者产生外部压力，并促进其严格遵守委托单位的学术要求、国家的学术规范以及学术伦理道德等。（三）“负面清单+包干制”共同实施的原因虽然“负面清单”制度改革、“包干制”制度改革是分别进行的，但是这两个制度分别代表着给科研人员使用经费自由的制度以及约束科研人员经费使用的制度。因此，需要共同实施这两个制度，才能在一定范围内给予科研人员使用经费的自由，并促进科研经费绩效管理创新。“负面清单+包干制”共同实施的原因包括：（1）形成项目经费统筹管理制度。“负面清单+包干制”是对项目经费的统筹管理，即“包干制”给科研人员充分的科研经费自主权，并推动科研人员取得突破性科研成果；而“负面清单”是对科研人员的约束，防止科研人员进行违规行为。这是在一定限度内使用科研经费，并最大化科研经费绩效的过程。加强统筹管理，有助于科研项目创新，使得科研人员在一定经费使用自主权范围内发挥自己的专长，并取得突破性进展。同时，由于存在包干制，委托单位会在项目结束时随机开展项目大检查，其依据的目标是负面清单。如果在此过程中发现了违反负面清单的问题，那么需要采取措施收回经费，或者严肃处理相关责任人，使其在未来更加重视监督项目组成员使用经费。1152023 年第 16 期于晨琦：“负面清单+包干制”改革背景下科研经费绩效管理探究图1 基于“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理路径图（2）将激励与监督协同。“包干制”意味着对科研人员进行科学研究激励，即促进科研人员使用经费，以提升科研人员的科研积极性；而“负面清单制”意味着对科研人员使用经费的监督，即通过负面清单中的指标来约束项目组成员，并要求项目负责人加强负责制，即执行包干制激励，也执行负面清单约束机制，继而将激励与监督协同起来，共同促进科研成果转化。激励与监督协同的方式主要依靠委托单位与政府部门对科研人员进行联合监督，即国家审计部门可以参与监督，一是对违规使用的情况要求整改；二是对严格执行项目经费的项目组可采取激励措施予以鼓励。（3）“负面清单+包干制”共同推动科研成果落地。在“包干制”鼓励下，可以推动科研项目目标实现，继而促进科研成果产出。但是科研成果的产出并不意味着落地，那么如何推动项目成果落地？负面清单可以根据申报书上的项目成果要求来倒逼项目成果落地，即在负面清单上设置科研项目成果管理，对按照标书完成的成果和落地的情况予以监督、评价，继而推动科研成果落地5。因而，同时实施“负面清单”与“包干制”才能推动科研项目的成果顺利实施，也能促进科研成果落地。二、基于“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理路径与评价（一）基于“负面清单+包干制”的科研经费管理路径综上可知，“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理参与主体包括委托单位、政府部门、受托单位、项目负责人、项目组成员等。其中，委托单位是项目委托者，主要负责的验收与项目总体监督，因而其是负面清单的制定者，即委托人利用负面清单来约束受托单位。政府部门为了实施国家2015年提出的各行各业“放管服”政策，其制定了“包干制”制度，并给予委托单位一定的权力用于经费包干制；同时，也给予受托单位富裕项目组经费包干的权力。受托单位是接受委托单位委托，连接政府部门与项目负责人的关键，即受托单位负责管理项目，接受政府部门的包干制政策以及接受委托单位委托实施负面清单监督。项目负责人是科研项目的主要监督者与实施者，也是负责科研创新的主要主体。项目组成员是执行项目的主要参与者，对项目的实现有着主要贡献。由图1可知，基于“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理路径主要包括：第一，由委托单位发起的“负面清单”绩效管理。委托单位是负面清单的直接制定者。一方面需要将负面清单的内容通知项目组，在此过程中委托单位直接通过通知书的方式将负面清单内容告诉项目负责人；另一方面，需要将负面清单交于受托单位，由受托单位监督项目负责人是否违反负面清单，再由项目负责人监督项目组成员。同时，委托单位可以通过审计部门监督项目组的监督使用情况以及验收检查项目的合格情况。对于不合格的项目，应该采取整改措施，要求项目负责人负责整改。第二，政府部门发起的“包干制”绩效管理。政府部门是包干制的直接制定者。在此过程中，政府部门要将包干制的通知和制度告诉委托单位、受托单位、项目负责人，再由项目负责人告知项目组成员，然后由这些人来具体执行包干制；政府部门将包干制的执行方式通知委托单位，再由委托单位通知项目组成员，最后由项目组成员来执行“包干制”制度；政府部门将包干制的执行方式通知受托单位，再由受托单位管理项目组的包干制执行情况，即监督项目负责人、项目组成员如何执行包干制以及执行的效果如何；政府部门直接监督与验收项目负责人负责的项目，再由项目负责人监督项目组成员执行包干制的情况。第三，受托单位是“负面清单+包干制”的承担单位。受托单位是制度的执行单位，也是连接项目组、委托单位与政府部门的关键。在此过程中，受托单位接受政府部门的委托要求项目组实施“包干制”，同时接受委托单位的委托要求项目组实施“负面清单”；受托单位监督项目负责人与项目组成员实施“负面清单+包干制”的情况；受托单位要求项目负责人监督项目组成员执行负面清单制+包干制。第四，项目负责人是“负面清单+包干制”的具体执行者。在执行过程中，项目负责人监督项目组成员实施“负面清单+包干制”的情况如何；项目负责人是否按照受托单位的要求执行“负面清单+包干制”；项目负责人116财务实践2023 年第 16 期表1基于“负面清单+包干制”联动的科研经费绩效管理评价表评价维度项目经费统筹管理方面激励与监督协同方面共同推动科研成果落地方面负面清单与包干制联动方面评价指标负面清单管理情况包干制管理情况负面清单制度执行情况包干制执行情况激励制度执行情况内部审计监督情况激励与监督协同制度设置激励与监督协同制度执行协调推动成果转化为产品协调推动成果转化为技术协调推动成果转化为项目协调推动成果转化为服务两个制度是否同时实施两个制度是否互相促进两个制度能否联动推动科研成果产出两个制度能否联动促进科研成果管理内涵受托单位管理项目组是否违反负面清单制度的情况受托单位管理项目组是否违反包干制制度的情况项目组执行负面清单制度的情况项目组执行包干制制度的情况委托单位是否制定激励制度，且激励制度执行的情况内部审计对项目过程管理与结果监督的情况激励与监督协同制度的制定情况，以使得管理者能够激励与监督项目组的成果激励与监督协同制度的执行情况，根据前述协调制度，了解协同制度的执行情况负面清单与包干制是否能协调推动成果转化为产品负面清单与包干制是否能协调推动成果转化为技术负面清单与包干制是否能协调推动成果转化为项目负面清单与包干制是否能协调推动成果转化为服务针对同一个项目，负面清单与包干制是否同时实施针对同一个项目，负面清单与包干制是否相互影响，共同助推科研经费绩效提高针对同一个项目，负面清单与包干制是否能够联动推动科研成果产出针对同一个项目，负面清单与包干制是否能够联动促进科研成果管理受到委托单位的监督，即委托单位监督项目负责人是否违反了负面清单，以及项目执行情况如何。当委托单位发现项目组没有实现项目目标，那么就应该将其列入负面清单；项目负责人受到政府部门的监督，即委托单位监督政府部门是否违反了包干制。但政府部门发下项目组违反了包干制制度，那么就应该要求项目组返回资金且处罚相关责任人责任。第五，需要委托单位、政府部门、受托单位、项目负责人、项目组成员等主体协同合作。在此过程中需要上述主体通力合作，共同遵守制度并推动制度执行，以促进基于“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理实现。（二）基于“负面清单+包干制”的科研经费绩效管理评价基于“负面清单+包干制”联动的科研经费绩效管理评价维度包括项目经费统筹管理、激励与监督协同、共同推动科研成果落地、负面清单与包干制联动等（见表1）。参考文献：1 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