工程招投标中存在问题及相关对策的分析论文.pdf

毕业设计（论文）课题任务书 学院名称：三峡大学水利与环境学院 课题名称 建设工程招投标中存在的问题与对策研究 学生姓名 专业 工程管理 学号 指导教师 任务书下达时间 2014.2.19 课题概述：本文简要的对建设工程招投标中存在的问题的原因及时代背景做了介绍，并根据实际情况给出了对应的解决措施。要求阅读或检索的参考资料及文献（包括指定给学生阅读的外文资料）：1、全国人大常委会中华人民共和国招投标法S。颁布时间 1999 年 10 月 31 日 2、齐进。我国建设工程招标投标定标运行的现状、存在的问题及建议。中国招标,2004。3、许高峰。国际招投标第三版M;北京人民交通出版社,2003 4、彭向锋。实施最低投标价法监管是关键。工程造价信息,2005 5、卢旭东。浅谈工程量清单招标文件编制脚”五项注意”。工程造价信息,2005。6、林善谋。招标投标法适用与案例评析M;北京机械工业出版社,2004。7、童佳民。无标底招标的两种评标标准。国际经济合作,2002。8、周丹。建设工程施工招标评标系统方法的研究D;大连理工大学 2005 年 目录 中文摘要1 英文概要1 第一章 绪论3 1.1 问题的提出及研究的意义3 1.2 本文研究思路、内容 3 第二章 招投标综述 4 2.1 国内外招投标的起源与发展.4 2.2 中国招投标的起源与发展 5 2.3 招投标的一般程序5 2.4 国外建设工程招投标制度8 2.4.1 日本建设工程招投标制度8 2.4.2 美国的无标底招标8 第三章 我国建设工程施工招标投标的现状分析10 3.1 价格形成的机制不健全11 3.2 招标中介组织不够规范 12 3.3 工程招投标的不正当竞争13 3.4 执法不严 14 3.5 招投标中的职务犯罪严重15 第四章 从各方面行为规范加强防腐机制建设16 4.1 政府行为的规范 16 4.1.1 工程招投标中政府的职能16 4.1.2 我国招投标中政府行为存在问题17 4.1.3 改进措施 18 4.2 我国招投标代理机构的行为规范20 4.2.1 招投标代理机构概述21 4.2.2 委托一代理理论 21 4.2.3 成本补偿的激励机制21 4.2.4 声誉的激励机制22 4.3 我国投标企业行为的规范22 4.3.1 我国建筑企业的现状22 4.3.2 投标企业行为改进措施23 致谢28 参考文献29 1 建设工程招投标中存在的问题与对策研究 学 生：指导老师：三峡大学水利与环境学院 摘要：招投标制度是国际国内普遍采用的工程建设项目的采购方式，能有效提高资源配置效率，保证工程质量，加快工程进度。伴随着我国社会主义市场经济的发展，建筑行业也呈现出了蓬勃发展的良好态势，并且行业竞争也越来越激烈，而建筑工程招投标是建设工程各个环节中的一个至关重要的组成部分，对于优化建设市场的资源配置起着关键且无可替代的作用，招投标工作进行的好坏，直接影响到工程项目的成本和质量管理，本文通过对建设工程招投标过程中出现的问题做出了较为仔细的分析，并提出了有效的解决对策，希望能够对改善我国建设工程招投标市场环境，规范招投标工作，保障工程招投标活动的顺利实施，促进其健康发展起到一定的推动作用，以利于规范国家基本建设领域的合理秩序，为中国特色社会主义市场经济建设保驾护航。Abstract：The recruit effect bidding system is the most popular purchase way for engineering construction project during domestic and international,which can improve resource configuration rate effectively，ensure engineering quality,speeding the project schedule，Along with the development of Socialist Market Economy,construction industry also develops well,and there are More and more fierce competition in the industry.The recruit effect bidding is the most important component part during all the links of construction project,which plays a key and irreplaceable role for optimizing the resources allocation of construction market.The good or bad of bidding work directly affect the cost of project and quality management I analysis 2 the problems appeared during the process of construction bidding carefully,and submit effective resolved solutions,hope can improve the market environment of construction project bidding,Regulate the bidding work,ensure project bidding activities can be implemented smoothly,and push its healthy development,so as to regulate reasonable order of basic construction field,for Chinese characteristics socialism market economy construction escorts the escort.关键词：建筑工程招投标 存在问题 解决措施 积极作用 Key words:construction project bidding problems of existence resolved solutions effective role positive effect 3 第一章 绪论 1.1 问题的提出及研究的意义 招标投标是参与国际竞争的最直接手段,很多的国际竞争通过招投标完成。因此招投标在国际竞争中扮演重要的角色。为提高经济效益,保护国家与社会公共利益以及招投标人的合法权益,招投标活动在各领域被广泛应用。各国以立法的形式确认招投标行为,并加以规范。尤其在利用国家融资、国际组织和外国政府贷款及援助,以及大型基础设施、公共事业等关系社会公共利益、公众安全等项目的建设中,各国以强制招标的方式对采购方式加以限制,充分保护公共利益和资源配置的效率。我国招投标的法律法规从无到有,逐步完善。由于正处在社会主义经济的初级阶段,市政基础设施建设以及公益性项目的建设基本由政府投资,少数由社会机构投资的基础设施项目也由政府作为偿债主体,因此在本质上说还是属于政府投资项目。如何确保政府投资项目的实施达到资源最佳配置的效果,需要在项目实施过程中,采用招标的形式。招标的目的是达到资源的最佳配置,这包括两个方面的含义,一是能否找到合适的项目实施者,确保项目实施质量、工期和投资的要求;二是在项目实施者的选择过程中是否保证了对所有参与者的公正、公平、公开。前者与后者是相辅相成,招标过程如何做到公正、公平、公开是招标的主要问题。1.2 本文研究思路、内容 本文针对目前建设工程招标过程中的通行做法,提出一些具体的解决办法和措施。第一,结合国内外招投标的起源与发展,以及招投标的制度,分析国外先进的招投标制度对我国建设工程招投标工作的借鉴意义。第二,从我国工程招投标中各参与方行为的规范,讨论工程招投标的腐败行为以及如何规范招投标主体。第三,根据上述问题的分析与产生原因的研究,从诸多方面提出解决的办法。第二章 招投标综述 4 2.1 国内外招投标的起源与发展 招标作为一种特殊的交易方式,指在一定范围内公开货物、工程或服务采购的条件和要求,邀请众多投标人参加投标,并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。因为社会分工,有了商品生产,真正的商品交换才产生,人们在商品交换过程中会参与洽谈,进行“货比三家”,从中选择价格与质量相对优质的商品,这便是原始意义上的招投标。首先采用招投标这种方式的国家是英国。当时采购市场按资金来源分为政府采购和私人采购两种。私人采购的资金来源是私人,因此私人采购的程序和方法一般不受到限制,而政府采购的资金来源是税收,为了对公众负责,政府有权利和义务保证政府采购行为合理、有效、公开、透明,于是招投标制度便应运而生。招投标主要针对政府采购,对于私人采购并不进行干预。1782 年,英国首先设立了皇家文具公用局。作为办公用品采购的官方机构,采用公开招标这种形式,后来该部门逐渐发展成物品供应部门,专门负责采购政府各部门所需物品。此后,许多国家相继成立了专门机构来负责政府的采购行为。现在,招投标已经被广泛应用于货物、服务采购和工程当中。经过近两个世纪的实践,国际上的招投标运作日趋成熟。目前已经形成了一整套国际惯例,规范化程度越来越高。1977年,国际咨询工程师联合会(FID 工 C)和欧洲建筑工程国际通用联合会(F1EC)以各国实践为基础,编制了土木工程施工国际通用合同条件,它以招标承包制为基础,规定了工程承包过程的管理条件,目前广泛应用于国际工程市场。一些国家相应编制了有关招标与投标的“指南”或“规范”。例如:英国 土木工程承包招标投标指南,德国 VOB 一 A 建筑工程招标一般规定DIN1960。2.2 中国招投标的起源与发展 据史料记载,我国最早采用招商比价(招标投标)方式承包工程的,是1902年张之洞创办的湖北制革厂。五家营造商参加开价比价,结果张同声以 1270.1 两白银的开价中标,并签订了以质量保证、施工工期、付款办法为主要内容的承包合同。嗣后,1918年汉阳铁厂的两项扩建工程,曾在汉口(新闻报上刊登广告,公开招标。从已知的第 5 一个湖北制革厂招标工程算起,到新中国成立,己有 50 年的历史。十一届三中全会以后,经济改革揭开了我国招标历史发展的新篇章。1979 年,我国土木建筑业最先参与国际竞争,以投标方式在中东、亚洲、非洲和港澳地区开展国际工程承包业务。国内建筑业于 1981 年在深圳和吉林开始招投标的试点工作。深圳国际商业大厦工程 52000 平方米,经招标节省投资 964.4 万元,工期缩短半年,工程质量达到优良,取得了显著的经济效益和社会效益。吉林省吉林市从 1985 年开始在功用建筑及住宅小区试行招标制。继深圳、吉林招标投标试点工作之后,原水利电力部于1982 年 7 月,在鲁布革引水工程中首次进行国际招标投标,参加投标的企业有 8 家,日本大成公司以比标底低 46%的价格中标,工期缩短 120 天。这些招标投标试点的成功,在中国工程建设领域引起很大的反响。为了推行招投标制,在以后的二十几年中,陆续出台了一系列的规章、法规。2.3 招投标的一般程序 招标投标的基本程序主要包括:招标、投标、开标、评标、中标。2.3.1 招标 人们习惯于把招标投标的全过程,即招标、投标、开标、评标直至中标统称为招标过程,这里所介绍的招标是指拟定以招标方式进行采购物资或进行建设工程项目发包全部过程的第一步骤。招标方式是采购的基本方式,决定着招标的竞争程度,也是防止不正当交易的重要手段。总体来看,目前世界各国和有关国际组织的有关采购法律规则都规定了公开招标、邀请招标和议标等三种方式。因为议标是通过协商达成交易的一种方式,通常在非公开状态下采取一对一谈判方式进行的,是不是一种招标方式,至今仍有很大争议,其本身的概念也不甚明确,实践中存在的问题比较多,所以在我国招标投标法起草过程征求意见时,多数部门和专家不赞成将议标作为一种招标方式。因此,招标投标法仅规定了公开招标和邀请招标两种招标方式,没有规定议标。1)公开招标 公开招标,又叫竞争性招标,是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或 6 者其他组织投标。由招标人在报刊、电子网络或其他媒体上刊登招标公告,吸引众多企业单位参加投标竞争,招标人从中择优选取中标单位的招标方式。按照竞争程度,公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。国际竞争性招标 国际竞争性招标是在世界范围内进行的招标,国内外合格的投标人均可以投标。要求制作完整的英文标书,在国际上通过各种宣传媒介刊登招标公告。它的特点是高效、经济、公平,特别是采购合同金额较大,国外投标人感兴趣的货物、工程,要求必须采用国际竞争性招标。对一般借款国来说,1025 万美元以上的货物采购合同、大中型工程采购合同,都应采用国际竞争性招标。实践证明,尽管国际竞争性招标程序比较复杂,但优点也明显:(1)由于投标竞争激烈,买主可用有利的价格采购到需要的设备和工程;(2)可以引进先进的设备、技术和管理经验;(3)可以保证所有合格的投标人都有参加投标的机会。由于国际竞争性招标对货物、设备和工程的客观衡量标准,可促进发展中国家的制造商和承包商提高产品和工程建造质量、提高国际竞争力;(4)保证采购工作根据预先指定并为大家所知道的程序和标准公开而客观地进行,因而减少了在采购中作弊的可能。国际竞争性招标也存在缺陷,主要有:(1)招标费时较多;(2)招标所需要准备的文件较多;(3)在中标的供应商和承包商中,发展中国家所占份额很少。国内竞争性招标 国内竞争性招标是指在国内进行招标,可用本国语言编写标书,只在国内的媒体上刊登广告,公开出售标书,公开开标。通常用于合同金额较小(世界银行规定:一般50 万美元以下),采购品种比较分散、分批交货时间较长、劳动密集型、商品成品较低而运费较高、当地价格明显低于国际市场等的采购。此外,若从国内采购货物或者工程建筑可以大大节省时间,而且这种便利将对项目的实施具有重要的意义,也可仅在国内实行竞争性招标采购。在国内竞争性招标的情况下,如果外国公司愿意参加,则应允许他们按照国内竞争性招标参加投标,不应人为设置障碍,妨碍其公平参加竞争。国内竞争性招标的程序大致与国际竞争性招标相同。由于国内竞争性招标限制了 7 竞争范围,通常国外供应商不能得到有关投标的信息,这与招标的原则不符,所以有关国际组织对国内竞争性招标都加以限制。2)邀请招标 邀请招标也称有限竞争性招标或选择性招标,即由招标人选择一定数目的企业,向其发出投标邀请书,邀请他们参加投标竞争。招标投标法第十条规定:“邀请招标,是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。”第十一条规定:“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的,经国务院发展计划部门或省、自治区、直辖市人民政府批准,可以进行邀请招标。”邀请招标一般以选择 3 一 10 个参加者较为适宜,由于被邀请参加的投标人有限,不仅可以节约招标费用,而且提高了每个投标者的中标机会。邀请招标与公开招标相比,因为不用刊登招标公告,招标文件只送几家,投标有效期大大缩短,这对采购那些价格波动较大的商品是非常有必要的,可以减低投标风险和投标价格。2.3.2 投标 投标是投标人(或投标单位)寻找并选取合适的招标信息,在同意并遵循招标人核定的招标文件的各项规定和要求的前提下,提出自己的投标文件,以期通过竞争为招标人选中的交易过程。投标活动具有与普通买卖方式不同的两大特点。首先是投标人之间的竞争比较直接。招标方在一定的期限内接受各种投标人提出的各种报价,并进行比较,势必使投标人之间面临相对直接的竞争,其次是投标人之间的竞争比较综合。投标人要想为招标人选中,不仅要在技术、商务上具有竞争力,还要在企业资信、售后服务等方面具备优势。这样,投标人之间的竞争就体现出高度综合的竞争特点。招标人在资格预审通过后,必须按照招标公告要求,在规定的时间内向招标人购买标书。投标人自购买标书之后,应立即做反应,编制投标文件,并及时递交投标书,在开标时经招标人同意可以到场。2.3.3 开标 开标是招标人按招标公告或投标邀请函规定的时间和地点,当众开启招标文件,8 宣布投标人的名称、报价等的公开过程。开标通常有两种形式。第一种是公开开标,即事先在报纸等媒介上公开开标信息,通知投标人,并在有投标人参加的情况下当众进行。第二种是秘密开标,即主要招标单位和咨询专家秘密开标,招标人可根据实际情况邀请政府代表或有关人员参加。公开开标大会由招标机构主持,开标时,由公正人查验标箱及招标文件密封情况,确认无误后由工作人员拆封,验证投标资格,并当场唱标、记录。2.3.4 评标 评标是招标人根据招标文件的要求,对投标人所报递的投标书进行审查及评议的过程。评标的目的在于从技术、经济、商务、法律、组织和管理等方面对每份投标书加以分析评价。评价工作由评标委员会进行。评标委员会由招标机构的代表和委托方全权代表及技术、经济、法律等方面的专家组成。评标委员会充分地审阅研究投标文件,有权要求投标方代表对投标不明确的地方进行解释。评标委员会依据“公正、科学、严谨”的原则和标书的要求进行评标。2.3.5 定标 定标是评标委员会在充分评审的基础上,最终确定中标的过程叫定标。招标人通知该投标人,并确认其中标,这一过程,对招标人来讲称之为“授标”,而对投标人来说,则是“中标”。招标人选定中标人并发出通知后,中标人应按期协商,并且签订有关合同。如果中标人因某种原因不能如约前来签合约,则投标时的投标保证金就会被没收。如果中标人在合同或标书规定的时间内,没有收到招标单位签订合同的通知,中标人以书面形式向投标人登记撤标并收回保证金。招标投标是一种高级的、有组织的、规范的交易方式,其组织性与规范性充分体现在招标运做中的相对固定的程序之中。国际通用并己为各国确认的招标程序为:开标前期准备一发布招标公告一投标一开标一评标一中标一签订合同。2.4 国外建设工程招投标制度 2.4.1 日本建设工程招投标制度 日本实行工程招投标制度是从 1890 年(明治 23 年)公布会计法之后开始的,9 昭和 24 年(1949 年)制定了建筑业法,从而使招投标做到有法可依。发包者选择承包商的方法有下列 4 种:一般竞争招标、指明竞争招标、随意契约、待命发包。一般竞争招标指公布竞争的工程概要,希望参加投标者全部进行竞争投标,原则上以最低价的投标者为中标者的合同方式。在日本,政府公共工程根据WTO 采购协定及招投标办法,在规定的基准投资额以上采用一般竞争招标。日本的公共工程最低价投标价格低于发包者规定的预算价格为合同条件,为防止倾销还设置了低投标调查制度和最低限制价格制度。实行一般竞争投标方式的对象为预算价格在 7 亿 3000 万日元以上的工程。2.4.2 美国的无标底招标 美国建筑业近百年来一直采用唯一的一种评标方式一最低价中标法,公开招标不设定标底。美国虽然有一套“MEAN”的定额标准,但是,投标的承包商没人会去采用它,各承包商均依据其内部测算方法和当时的市场价格信息所建立的报价体系,进行招投标报价。具体做法:信息发布:美国政府要求所有政府投资工程招标信息必须完全公开。招标方必须提前一个月在指定报纸和计算机互联网上向全社会公开披露招标信息和条件,并通知全国总承包商会。资格预审:美国法律规定提供工程担保函是参加政府工程投标的必要条件之一,因此,工程担保函金额就成为衡量投标人资格的主要标准,提高或降低保函金额也就改变了对投标者的资格要求。同时,还要求有同类工程施工经验等。标底编审:美国的工程施工招标全部不设标底,投标报价依据是企业内部定额和当时的市场价格信息。招标方式:美国只有公开招标一种方式,凡政府工程超过 10 万美元必须公开招标。评定标方法:美国一直采用最低价中标法。中标之后,招标方必须对中标的最低报价进行复核。复核工作通常在招标之后第二天开始,由 2 一 3 名预算员同时分别进行复核,检查有无漏项或计算错误,确保最低价已包括所有工程内容。发现错误时,报价 1 0 不得修改。中标者要么明知亏损也坚持完成,要么放弃正式签约,用投标保函赔偿招标方损失,最多可达投标报价的 5%,此时,次低报价者成为新的中标者,继续对其标书进行复核。如果次低报价者仍不能签约,重新招标。合同签订:美国立法规定,所有政府工程签约时,中标方必须提供履约保函和付款保函。履约保函是工程担保公司向业主保证中标方能够履约,否则担保公司继续承担合同执行责任和赔偿责任。付款保函是保证中标方向分包商和材料设备供应商付款的担保。履约保函为合同金额的全部。我国实行的低价中标制度与国外的无标底招标制度在信息对称性、评标办法、工程担保及合同保证方面有差距,一定要根据我国现有条件,选择适合我国的投标报价方法。第三章 我国建设工程施工招标投标的现状分析 从 1984 年开始,工程招标承包制在我国得到迅速发展。1984 年全年建筑施工面积28960 万平方米,其中招标投标面积 1382 万平方米,招标投标面积占当年施工面积4.8%,1985 年这个比例上升为 13.5%,1986 年为 15%,1987 年为 18%,1988年为21.7%,1989 年为 24%,1990 年为 29.5%。1996 年,全国国有建筑企业施工面积 44507万平方米,其中实行招标投标面积 24261 万平方米,招标面积占当年建筑面积 54%。2004 年,除个别省份外,应招标工程招标率达到 95%以上,北京、天津、上海、山西、重庆、青海、宁夏等 10 个省、自治区、直辖市的招标率均达到 100%,可以看出,全国应招标工程的招标率呈上升的趋势,覆盖面逐年提高。招标率的逐年提高,也突出了很多问题,其中工程招投标中的腐败是一个世界性的问题,它主要以两种方式表现:(l)政府以购买者或者签约者(业主)的身份出现:企业可能贿赂官员以取得投标人的资格;企业可能贿赂官员以取得签约资格;企业中标后,可能贿赂官员以抬高工程价格或降低质量标准,从而谋取私利给国家造成损失。(2)政府以管理者的身份出现:由于这些掌管公共权利的人拥有比较大的权利再加上对其权利的监督不到位,他们有可能利用自己手中的权利来千预工程招投标从而 1 1 为自己带来私利。腐败是一种典型的寻租活动,由寻租理论可知,一国用来寻租的租金数额是反映其腐败程度的一个重要标志,一个国家用于贿赂的金额越高,其腐败程度越严重。泰国的腐败研究记录了建筑业和其他领域的官员腐败的例子,1960 一 1990年,大约项目资金的 20%40%被用于腐败活动。在巴西总统科内尔执政期间,在公共项目合同总额中,用于腐败活动支出的比例由原来的 10%15%上升到 30%50%。在我国,这一现象也十分惊人,经济学家胡和立和万安培仿效美国经济学家克鲁格的做法分别计算了中国在1987,1988 和 1992 的租金总额,他们的计算结果令人震惊,我国的租金总额大约占20%40%我国工程招投标的弊端体现在以下几个方面:3.1 价格形成的机制不健全(l)工程招投标价格形成机制 建设工程造价,即为建成一项工程,预计或实际在土地市场、设备市场、技术劳务市场,以及承包市场等交易活动中所形成的建筑安装工程的价格和建设工程总价格。它是一种动态投资。它的运动受价值规律、货币流通规律和商品供求规律的支配。因此在承包工程投标报价计算中运用决策理论、会计学、经济学等理论评定报价策略,经过行政、技术和商务全面鉴别、比较以后采用科学的计算方法和切合实际的计价依据,合理确定工程造价,使其报价中标。(2)我国现行工程造价计价依据的特点 我国现行的工程造价管理制度是在计划经济模式下建立的,忽视了企业独立的经济地位,国家直接参与管理活动,直接制定和控制构成工程造价的各种因素,如设备材料出厂价、采购保管费、运杂费、工资、间接费、管理费和税金等。在工程造价计价依据方面,定额、取费标准由政府制定、管理并作为法定价格。国家的法定价格只是反映了社会的平均水平,并且存在一定的时滞性,没有真正反映市场价,也不能体现一个公司真正水平,抹煞了各投标企业间管理机制、经营水平、技术水平、材料的采购渠道及采购规模效应、施工装备等企业综合实力的差异,这对于综合实力强的企业是 1 2 不公平,不利于降低工程造价。建筑业在国外是一个高风险的行业,而我们的招投标政策却是建立在保证你100%赚钱的基础上。许多地方的招投标的有效价都定在定额计价的+3%至一6%之间。价格越高,利润越大,腐败程度也越严重。现在社会上大量存在的带资垫资、拖欠工程款问题,与我们的定额计价有很大的关系,这些现象也可以理解为市场对不合理计价的一种修正。不求效益的招标是最不廉政的招标。尽快按照“量价分离”原则,实施造价改革,采取“低价中标”,引进“风险”机制,是遏制腐败,提高效益的有效办法。(3)市场经济条件下招投标工程计价模式 能够及时、准确地捕捉工程建设市场价格信息是业主和承包商保持竞争优势、控制成本和取得盈利的关键,是工程招投标价格计算和结算的依据。在统一工程项目划分、统一计量单位、统一工程量计算规则和消耗定额的基础上,遵循商品经济的规律,建立以市场形成价格为主的价格依据,即实行量价分离。深圳特区早在 1989 年就实行按工程量计价的招标投标方式,投标报价采用三个标书以综合单价形式计算的工程造价计价办法。1993 年深圳市人大以立法的形式,进一步明确:“标底和投标报价应按照招标书提供的工程实物量清单以综合单价形式编制”。经过深圳、江苏等省市的试行,2001 年 12 月 1 日起施行建筑工程施工发包与承包计价管理办法,2003 年 7 月 l 日起施行的建设工程工程量清单计价规范(GBSOSOO 一 2003)则是具体实施。实行工程量清单招投标就是把定价权交给企业和市场,淡化定额的法定作用,在工程招标投标程序中增加“询标”环节,让投标人对报价的合理性、低价的依据、如何确保工程质量及落实安全措施等进行详细说明。通过询标,不但可以及时发现错、漏、重等报价,保证招投标双方当事人的合法权益,而且还能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之外,有利于维护公平竞争和市场秩序,又可以变过去“只看投标总价,不看价格构成”的现象,排除了“投标价格严重失真也能中标”的可能性。通过改革投标入围办法,允许所有资格预审合格的投标申请人参加投标,从而根本上增加围标、串标的实施成本,有效遏制围标、串标的发生。评标过程中,由于制定了合理的衡量投标报价的基础标准,并把工程量清单作为招标文件的重要组成部分,即规范了 1 3 投标人计价行为,又在技术上避免了招标中弄虚作假和暗箱操作。3.2 招标中介组织不够规范 招标代理机构是适应建筑市场管理体制改革的需要而产生的,依法设立的、自主经营、自负盈亏的中介服务型企业:它的主要业务是组织和参与投标活动,为委托人(发包人)编制招标文件和标底并收取相应的酬金;在遵守国家和地方有关工程建设的法规、政策的前提下,有义务维护工程交易双方的合法权益。它是一种有偿的服务性商业行为。由于它的专业性很强,所以招标投标法中明确规定从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构,其资格由国务或者省、生活区、直辖市人民政府的建设行政管理部门认定。它在运作中存在如下不足:(1)宣传推行力度不够 社会各界对招标代理机构认识不足,建设行政部门和招标投标管理部门没有利用好各种媒体和机会大力宣传招标代理机构;提高招标投标质量、覆盖面和投资效益等。(2)招标代理法规不健全 法制的不健全导致了招标代理机构的发展处于无序状态,企业无详细具体的行业规范和监督奖惩制度,从业人员参差不齐,没有形成统一的职业道德规范,阻碍了招标代理机构的正常发展。(3)招标代理机构缺乏独立性 招标代理机构是独立的民间中介组织,它的独立性保证其公平公正性。大多数招标代理还是半官方机构,一些招标代理关系的产生不是由于发包人本身的需要,而是变相强制的结果,没有真正按市场化原则运作。随着建筑市场体制改革的深入,招标代理机构不进入市场,独立客观地开展业务,势必影响它的健康有序发展。3.3 工程招投标的不正当竞争 工程招标投标中的不正当竞争行为,也称为串通招标投标,它是指招标者与投标者之间或者投标者之间采用不正当手段,对招标事项进行串通,以排挤竞争对手或损害招标人利益的行为。工程招投标中的不正当竞争行为包括两个方面,即:招标者与投 1 4 标者进行串通或投标者之间进行串通。关于禁止串通招标投标的暂行规定和工程建设项目招标投标办法将串通招标投标行为列举如下:(1)投标者之间的串通招标投标行为:投标者之间相互约定,一起抬高或者压低投标报价;投标者之间相互约定,在投标项目中轮流以高价或低价中标;投标者之间先进行内部竞价,内定中标人,然后再参加投标;投标者之间其他串通投标行为。(2)投标者与招标者之间进行相互勾结,实施排挤竞争对手的公平竞争的行为:招标者在公开开标前,开启标书,并将投标情况告知其他投标者,或者协助投标者撤、换标书,更换报价;招标者向投标者泄漏标底;投标者与招标者商定,在招标投标时压低或者抬高标价,中标后再给投标者或者招标者额外补偿;招标者预先内定中标者,在确定中标者时以此决定取舍;招标者和投标者之间其他串通招标投标行为。以上是从立法角度进行归纳、描述工程招标投标中的不正当竞争行为的静观形式。但是在所有的招标投标法规中,找不到另一招投标的游戏规则:陪标。所谓陪标,就是在工.程项目进入招投标程序前,建设单位已经确定了意向单位,然后由意向单位根据投标程序要求,联系关系单位参加邀标,以便确保意向单位达到中标目的的活动。按规定,建筑工程施工招投标至少要有4 家竞标,但对于一家建筑公司而言,寻找 3 家建筑公司陪标并不是件困难的事情,因为大家都如此,你帮这次忙,下次会如数奉还,已成为建筑公司投标的一种潜规则。3.4 执法不严 中华人民共和国招标投标法明确规定了法律责任的问题,国家计委也于 2000年 8 月 17 日颁布了国家重大项目稽查办法,然而实施过程却遇到很多问题。招标投标法 规定,招标人应当自确定中标人之日起十五日内,向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。建设部房屋建筑和市政基础施工招标投标管理办法 明确规定,招标人和中标人订立书面合同后七日内,中标人应当将合同送县级以上工程所在地的建设行政主管部门备案。实践中,当事人往往采取规避法律的手段,以逃避监督检查。1 5 2003 年 10 月 28 日,全国人大常委会建筑法检查组对五年来建筑法的贯彻、实施情况进行检查后发布报告称:工程招标中的“黑白合同”问题很突出,“不仅相当普遍而且难以查处”。所谓“黑合同”,是指建筑项目投资者在工程招标过程中,除公开签订的合同外,又与中标公司私下签订另一份合同,强迫中标单位压低工程款项、垫资承包等。“黑合同”违反了招标投标法、合同法和建筑法,造成了建筑工程质量隐患。“黑白合同”也被称为“阴阳合同”。在所签订的标准合同后面,有一份附加协议,标准合同价是虚价,私下商定的协议才是实价。标准合同报送市场管理部门备案,附加协议留在公司作为结算凭据。中华人民共和国招投标法第二章第九条规定。“招标人应当有进行招标项目的相应资金或者来源己经落实,并应当在招标文件中如实载明。”而在我们所见到的几十份招标文件里,却没有一家如实写明资金情况,而在规范的招标文件文本中,也只标明了资金来源”。这是一个非常关键的环节,在招标文件备案时,审核部门没有依法把关。资金严重短缺不到位,也能办理施工许可证,势必会造成工程款拖欠的后果。3.5 招投标中的职务犯罪严重 全国人大常委会建筑法执法检查组发布报告称,“近年来查处的行贿受贿案件中,发生在建筑业领域的占三分之一以上。”报告还指出:一些施工企业为承揽工程大肆行贿;一些掌握工程建筑大权的人索贿受贿,贪污挪用工程建筑资金。招投标市场主体地位的不平衡,导致了主体行为的不规范。谁掌握了工程支配权,谁就得到了腐败的资格与机会。工程投资方也就是业主方掌握着绝对的主动权,这种权利促成了不公平的交易。在工程项目的索取上,投资方的意向是至关重要的,或者说是决定性的。这种权力会导致腐败。河北省原国税局局长李真就是一个典型例子。在李真贪污受贿的钱财中,有很大部分是中介费,而且全是所辖系统内的工程,他最后的受贿也是一笔预支的 50 万元工程中介费。为什么他能轻而易举地拿走上千万元,因为他手里掌握工程支配权。从李真到首都公路发展有限公司董事长毕玉玺、从河北省原交通厅厅长石发亮,到人称“三 1 6 光书记”的福建省周宁县委书记林龙飞,无一不是直接插手招投标,这反映出工程招投标活动监控体系的不健全,也暴露出招投标法规存在着制约的缺憾。2004 年 4 月 15 日,最高人民检察院建设部、交通部、水利部联手推出了名为 关于在工程建设领域开展行贿受贿档案查询试点工作的通知。通知明确指出“为适应深入开展反腐败斗争的需要,加大从源头上预防和治理工程建设中的职务犯罪的力度。”这项工作主要是为了遏止工程建设腐败现象,推进党风廉政建设和预防职务犯罪。第四章 从市场主体行为规范加强防腐败机制建设 4.1 政府行为的规范 政府在工程招投标中扮演了重要角色:一方面它在政府投资工程中扮演教练员和运动员角色;二方面它又在政府工程和私人工程中扮演裁判员角色。从工程招投标中的委托代理关系来看,它处于委托代理链的中间位置,起着承上启下的作用,它既是纳税人的代理人,又是承包商、招标代理机构和评标专家的委托人。它除了亲自参与这些委托代理活动外,它还要对整个招投标过程进行监管。我国招投标领域的许多腐败现象都与政府行为的不规范有直接关系。4.1.1 工程招投标中政府的职能 在工程招投标中,政府的职能主要体现在两方面:第一,政府作为业主提供公共物品。在政府投资工程中,政府以业主的身份作为市场经济的参与主体参与经济活动,他的行为应该遵守市场经济的规则,遵循公平竞争的原则,他承担获利的机会和相应的风险,以利润最大化和投资效益最大化为目标,是市场交易中真正的利益主体。第二,政府作为管理者进行市场管理。它以治理市场秩序为己任,以法律为依据,以颁布法律、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接或间接的控制和干预。政府的这一职能主要体现在两个方面:(1)立法。按照新制度经济学理论,市场规则的产生,实际上可以分为两种情况,一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则,即诱致性制度;一种则是市场不能形成的规则,需要市场以外的强制力量来制定,即强制性制度,前者强调的是市场调节,后者强调的是政府干预。我国 1 7 政府在工程招投标领域制定了相关的法律、法规等强制性制度,使各项工作有法可依,保护各当事人的正当利益,规范市场秩序。例如建筑法、招标投标法等等。(2)监督管理。政府对招投标的监督管理就是政府依据相应的法律法规对招投标的整个过程进行全程监督管理。事前监督,包括对招标企业资质审查,对施工企业资质管理等;事中监督,包括招标的合法性和内容的合法性;事后监督,中标人确定之后的合同履约完成阶段,必须进行跟踪检查,防止非法的分包和转包,出现“二次合同”,以及工程质量的检查。4.1.2 我国招投标中政府行为存在问题 资料显示:全国从 1997 年至今,已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等 10 个省(区)的 15 名交通厅厅长因“伸手”公路工程建设而被“捉”。工程招投标己成为职务犯罪的高发区。究竟是什么原因造成了多名厅长前仆后继呢?是招标投标法本身存在问题,还是招投标在操作中被“合法地暗箱操作了”?归纳起来,有三个主要原因:监督缺位,使招投标变成了合法地“走程序”。当前招投标活动,省、市、县的项目,按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督,而各地、各行业行政主管部门彼此没有联系,各行其是,没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构,对招投标就难以做到有效的监督