论农村养老保障的法律制度.doc

论农村养老保障的法律制度 （王宁宁 河南师范大学）摘要：新农村建设一直是社会主义发展过程中的重要课题，而养老保障更是重中之重，在社会转型过程中，养老保障依然存在很多问题，不易解决，这些问题的产生来自方方面面：家庭养老功能和土地养老功能功能的衰竭，传统养老模式的弊端等等，一直以来的养老保障制度更是弊端多多，因此需要依据中国国情，建立其实可行的养老保障制度。关键词：农村 养老 保障 法律On the principle of the law about rural elder security (Wang Ningning Henan Normal University , xinxiang Henan province ) Abstract：The new rural construction has been in the process of socialist development is an important subject, and old-age security is Paramount, in the course of social change, old-age security lots of problems still exist, not easy to solve these problems coming from all aspects: family endowment function and function failure of land endowment function, the disadvantages of traditional endowment patterns, and so on, has been the old-age security system but also many disadvantages, so according to Chinas national conditions, establish actually feasible old-age security system.Key word : rural elder security law 引言：目前我国农民面临的主要社会风险也己经发生了很大变化:在传统的家庭养老模式下，农民面临的主要社会风险是疾病和陷入贫困，但现在他们面临的风险还增加了老年生活无保障。 由于当前农村的家庭养老功能和土地养老功能都日趋枯竭弱化，因此农民的老年生活风险非常明显。首先，控制人口导致我国农村的家庭规模日渐小型化，很多地方已经出现了“4+2+2”，甚至是“4+2+l”结构，一对夫妻除了要抚养小孩、从事农业生产以外，还要供养四个老人，其精力和财力有限导致难以维持家庭养老功能的正常运转1。其次，农村青壮年劳动力大量地跨地区打工或转移到城镇，与老年父母的感情易于淡化，传统的“孝道”观念日渐淡漠。再次，随着工业化、城市化进程步伐的加快，生产竞争日益激烈，社会分工更加细化，从客观上降低了农村家庭的凝聚力，也导致了家庭养老效果的削弱。最后，城市化进程导致相当多的农民部分或全部丧失了赖以为生的土地，即使还拥有土地，由于空巢家庭增多、老人体力不支难以胜任繁重的农业劳动，老年生活面临困难的可能性也会增大。根据我国老龄委抽样调查，高达39.3%(人数达3223万)的农村老年人生活贫困，有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。对我国农村养老社会保障法律制度研究要遵循一定的原则，即:要从我国国情出发，在当前市场经济条件下，探索切实可行的农村养老保障法律制度的构建及其运行机制2。 长期以来，中国农村的老年人生活水平普遍不高，养老依靠的主要是家庭和个人，只有部分地区的农村老年人能享有不多的养老金。上世纪90年代起，政府试图建立农村社会养老制度，但最终效果不好。以上两个事实是研究中国农村社会养老保障制度的起点农村老年人生活困顿的根本原因是制度性因素造成的养老资源积累不足。中国政府曾经长期采取重工业优先的赶超式发展战略，并通过计划经济体制固化了城乡二元结构。在严格的户籍管理制度下，农民被限制于相对弱势的农业生产部门，长期以“工农剪刀差”向国家提供资金原始积累。特别是在实行家庭联产承包责任制之前，生产积极性被不符合实际的经济制度严重压抑，这是农民养老资源积累不足的首要原因。另一方面，国家采取了歧视性财税和社会保障制度进一步加剧中国城乡二元反差3。因此国家有责任为农村养老保障制度提供相应的补贴。这也决定了中国国农村养老保障制度要综合立足于福利和保险两个方面，而不能只依赖保险。 相对于目前中国的国力，当初建立农村社会养老保险制度时国家确实还不富裕，但不能因此将这次失败完全归因于经济因素，农民缺乏政治发言权才是问题的症结所在一般而言，家庭养老保障是农业社会最有效的保障途径和方式。家庭成员间基于血缘关系，内生着互惠互利的稳固保障机制。而在工业社会和在市场经济条件下，农民群体不断分化，社会专业分工逐步深化，家庭小型化，农村社会风险急遵扩大，依靠家庭的传统养老方式无法完全解决这些社会风险，必须逐步转向正规养老制度以化解风险4。中国正处于这样的转型之中。农民工群体游离于城乡之间，农村人口老龄化大大快于城镇，农民数量减少，农业收入非常有限，传统非正规养老制度越来越不能适应时代的发展，建立适合中国国情的农村养老保障系统的紧迫性越来越强。 建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制是农村社会保障法制建设的必然要求。我国现行农村社会保障制度中的法律监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在5。 农村社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁等，现阶段农村社会保障实施机制薄弱的主要原因在于我国现行农村社会保障制度中缺乏有关的法律责任和制裁措施的规定，结果现实中挤占、挪用、截留农村社会保障基金的违法行为得不到有效惩治。另外，农村社会保障法律制度应当是一个完备的法律体系，但是由于我国现行各部门法中缺少相应的制度与之衔接，导致农村社会保障法律制度难以完善，现有的农村社会保障法律规范也难以有效实施。 尽管很多制约因素依然存在，但近年来出现了一些有利于农民养老保障解决的前所未有的有利条件，为解决农村社会养老保障制度奠定了基础。(l)中央政府的高度重视。中国中央政府把实现老有所养和解决三农问题作为国家重要战略的一部分提出来，并制定了一些具体落实措施6。近几年的取消农业税、推广的新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险等战略的关键点就是对农村各项事业资金投入力度的加大，可以预见，对于农民养老保障这样的关键问题，中央会进一步加大资金投入力度。(2)政治文明的进步。从更宏观的视角看，政治文明的提升必促进国民对发展成果的分享，为农民养老问题的妥善解决提供坚实的基础。只有农民有了更大的政治发言权，制度才越可能超着有利于农民的方向发展。目前中国正在推动的政治文明建设，就是在提高包括农民在内的全体国民的政治参与权。例如，在十七届三中全会的文件中，就明确提出要在将来要实现农村和城市选举权的平等7。(3)国家经济能力的大提升。近年来，中国经济又迈上了一个新台阶，即使在08年全球金融危机的背景下依然取得了高速的增长，尤其是政府的财政收入持续大增9。早在94年的分税制改革时，当时把财力向中央集结的一个重要理由就是这样中央可以有更多的财力投入民生等大事。虽然这些年中央财力雄厚、责任较轻是一个事实，但只要有更鲜明的民生政策和政治文明的提升，中央财力就能发挥巨大作用。(4)经济社会的发展提出了要求。中国经历了30多年的快速发展，需要提供新的发展动力推进。而社会保障制度对于国家发展的重要性也逐渐被认识到，建立一个有利于人口自由流动、帮助公民分担风险的社会保障制度不单是公民权利的体现，也为经济发展创造了条件，尤其必须改革可能对国家经济发展造成阻碍的社会保障制度。例如，碎片化的各地农民工保障制度，导致了大量的退保潮，既不公平又不利于城镇化10。(5)实现社会和谐稳定的压力。这一方面的重要性在不断提升。无论是贫富差距不断扩大的事实，还是个别群体(如失地农民中补偿极低的群体)遭遇的严重不公，以及越来越受重视的新生代农民工问题都是社会不稳定的因素。如果不能通过有效的制度途径解决，都必将危害到中国的稳定，而社会养老保障制度能发挥的作用将是关键性的，社会安全网的比喻在目前中国所处的矛盾积累与爆发期显得尤其贴切。 结论：我国的农村养老保障需要加大完善力度，农村养老保障是新农村工作的后盾，在有利条件的支持下完善养老保障，加快新农村进程。 1毕天云.2003.建立农村居民最低生活保障制度的重要性.云南师范大学.(2)20 2杜爱玲.2008.关于农村社会保障制度建立和完善的思考.社会科学论坛(学术研究卷).(5)s 3傅志国.2005.浙江农民生活保障制度调查.农民日报.9一30 4高志敏，王宪锋.2008.民生为本:建立和完善农村社会保障制度的本质要求.农业经济(6)12 5耿相魁.2009.当前我国农村社会保障制度存在的问题及对策.哈尔滨市委党校学报.(1)4 6郭海清.2008.政府在农村社会保障体系建设中的主导责任.河南社会科学.(4)34 7郭秀丽.2009.新时期农村社会保障体系建设存在的问题与对策.沈阳教育学院学报.(l)23 8罗淳.2001.从老龄化到高龄化.中国社会科学出版社，9一41. 9米红.2009.中国新型农村社会养老保险制度推进的若干问题与对策建议.中共浙江省委党校学报.55 10李中义.2009.人口老龄化下农村养老保险面临的挑战及对策.长白学刊