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试论中国反倾销法律制度的完善【摘要】中国作为当今世界的贸易大国，在国际贸易中发挥着举足轻重的作用。但是，美国、欧盟等经济实体大行贸易保护主义，并大肆向发展中国家倾销本国商品。因此，建立、健全我国反倾销法律制度是当前国际贸易形势下的明智选择。但是，目前我们反倾销法律制度在立法层次、实体法和程序法的某些规定上还不够完善。对此，本文从中国反倾销法律制度产生的历史背景及其发展历程、现状了解中国反倾销法律制度的现状，最终能够为相关法律制度的建立和完善提出合理化的建议。【关键词】反倾销；倾销；法律制度中国作为当今世界的贸易大国，在国际贸易中发挥着举足轻重的作用。但是，美国、欧盟等经济实体大行贸易保护主义，并大肆向发展中国家倾销本国商品。面对这样的国际贸易环境，我们不能一味地处于防守态势，要合理、有效地运用法律手段保护本国产业的合法利益。温家宝总理在十一届全国人大三次会议记者会上提出：中国提倡自由贸易，致力于在公正的前提下建立合理的贸易机制，促进世界经济的健康发展，促进世界和谐。因此，建立、健全我国反倾销法律制度是当前国际贸易形势下的明智选择。但是，目前我们反倾销法律制度在立法层次、实体法和程序法的某些规定上还不够完善。基于上述背景，笔者将尝试分析中国反倾销法律制度产生的历史背景及其发展历程、现状，希望在研究中国反倾销法律制度的同时，经过自己的学习和思考，了解中国反倾销法律制度的现状，最终能够为相关法律制度的建立和完善提出合理化的建议。一、中国反倾销法律制度产生的历史背景及发展历程 (一)中国反倾销法律制度产生的历史背景贸易壁垒又被称为国家贸易管制，简而言之，是国家为了保护本国商品与经济，保护本国资源或出于某些政治或军事目的，通过一些关税与非关税的手段，在数量与价格上对其他国家输入的商品进行控制。从表现形式来看，贸易壁垒又分为关税壁垒与非关税壁垒两种具体的表现形式。而目前，反倾销正是非关税壁垒最主要的表现形式之一。二战以后，随着国与国之间贸易程度的不断加深，贸易摩擦不可避免地成为阻碍国际贸易健康发展的屏障。20世纪80年代以来，反倾销逐渐成为各国贸易中的焦点问题，并呈现出新的特征。“乌拉圭回合”谈判的结束和世界贸易组织的建立，标志着国际贸易进人了一个新的发展阶段。传统的贸易壁垒由于世界各国的进口关税税率不断降低而名存实亡。反倾销、反补贴、绿色贸易壁垒等一大批被WTO认可的合法的贸易保护措施越来越受到各国的青睐，成为构筑贸易壁垒的主要措施。面对以反倾销为主要形式的国际贸易壁垒的不断构建，中国完善自身的反倾销法律制度已经成为适应国际经济形势的必然选择。随着改革开放政策的推行，中国对外经济交往空前活跃，特别是经济体制改革和对外贸易体制改革，极大地调动了企业和外贸公司的积极性，使我国对外贸易得到迅速发展。为了防止因中国产品的涌入对其国内日渐衰退的产业造成损害，贸易保护主义大行其道。特别是关贸总协定乌拉圭回合谈判结束后，由于关税壁垒的削减和限制，反倾销成为发达国家和发展中国家保护国内产业的重要手段。此时，以物美价廉著称的中国产品成为了各国反倾销的重点。与此同时，中国产品在国际市场上所遭受的反倾销调查的数量与日俱增，中国成为名副其实的反倾销最大受害国。在西方国家对我国总计多达4000多种品种繁多的商品展开反倾销调查的同时，外国商品抓住中国改革开放和入世的大好时机，纷纷进军中国市场。各国凭借其技术和资金等方面的优势，迅速抢占了高新技术产业的巨大市场，使得中国的家电、钢铁、机床、胶卷等行业遭受重创，为中国民族经济的良性发展和壮大埋下了巨大的隐患。1979年8月，中国遭遇了有史以来第一次反倾销指控，即欧共体对我国出口的糖精、钠和闹钟发起反倾销调查。虽然这次指控以我方作出价格承诺而告终，但自此以后，针对我国出口商品提起反倾销调查的数量骤增。80年代，世界各国每年对我国提起的反倾销案在10起左右，但进入90年代后，每年高达30起，比80年代平均每年增长24起，增长幅度高达78.69%。据统计，仅在1995年至2001年7年的时间里我国共遭受255起反倾销调查，占这一时期国际反倾销总数的13.8%。面对这样的国际经济现状，中国如何提高国际竞争力？如何公平地参与国际竞争？已经成为当时摆在中国决策者面前的一大难题。 之所以会出现以上困境，一方面固然是由于中国企业对外出口不规范；另一方面也与我国反倾销法律制度的欠缺和滞后密切相关。相关立法的缺位使得中国企业不了解反倾销问题，因而头脑中根本没有形成遵守相关规则以避免被指责为倾销的意识，更谈不到主动利用这一合法武器来保护自己的合法权益。为了改变国际贸易中的被动地位，中国开始在摸索中不断前行，逐步建立起了自己的反倾销法律制度，并使其日臻完善，以便于更有效地参与国际经济贸易。 （二）中国反倾销法律制度的发展历程 倾销问题是随着我国出口能力的增强而产生和发展的，因其涉及面广、后果严重、影响巨大，早己引起我国有关部门的高度重视。自1994年7月1日第八届全国人大常委会第七次会议通过的中华人民共和国对外贸易法实施生效以来，我国己走上了反倾销活动有法可依的道路。该法第30条明文规定了中国的反倾销规则，即“产品以低于正常价值的方式出口，并由此对国内已建成的相关产业，造成实质损害或者产生实质损害的威胁，或者对国内建立相关产业造成实质阻碍时，国家可以采取必要措施，消除或者减轻这种损害，或者损害的威胁或者阻碍。”其第32条规定:“当发生上述情况时，国务院规定了有关部门依法做出调查，并做出处理。”上述规定和关税与贸易总协定第6条规定几乎一样。这也充分说明了中国反倾销法律制度的完善在立法精神上和原则上是和关税与贸易总协定一致的。为了解决中华人民共和国对外贸易法原则性较强，缺乏操作性的问题，1997年3月25日国务院颁布了中华人民共和国反倾销和反补贴条例，开始了我国真正意义上反倾销立法实践。该条例分“总则”、“倾销与损害”、“反倾销调查”、“反倾销措施”、“反补贴的特别规定”、“附则”六章，共42条，其中有38条适用于反倾销。该条例将反倾销实体法和程序法集于一身，对于从申请、立案开始到终裁，征收反倾销税为止的每一个具体环节，均作了相应的规定，为我国的企业针对外国产品的倾销提起反倾销诉讼，提供了切实可行的法律依据。2001年11月，中国加入WTO，同年11月26日国务院公布新的中华人民共和国反倾销条例，自2002年1月1日起施行，2004年3月31日国务院根据形势需要对该条例进行了修订。该条例分“总则”、“倾销与损害”、“反倾销调查”、“反倾销措施”、“反倾销税和价格承诺的期限与复审”、“附则”六章，共59条。这些理论性的规则都是中国的决策者在遵循WTO规则的前提下，借鉴欧美的反倾销法律制度，结合中国的具体国情，进行的探索和实践。从中国反倾销法律制度的发展历程来看，反倾销条例的公布实施，改变了我国反倾销与反补贴合并立法的模式，并形成了以中华人民共和国对外贸易法为基本法，以中华人民共和国反倾销条例为主要规则的反倾销法律体系。中国反倾销法律制度的发展历程是一个不断发展和完善的过程，中国的决策者根据国际经济形势的变化动向，以及中国经济发展的实际情况，适时地调整和完善中国反倾销法律制度，以便于更好地参与国际竞争，促进国际经济的健康发展。二、 中国反倾销法律制度的发展现状我国反倾销法律制度是在借鉴欧美发达国家先进经验，大量参照国际惯例、特别是遵循WTO反倾销守则相关规定的基础上形成的。在基本原则方面，我国始终坚持适度保护，不歧视、无差别待遇，征税有度等原则，这与WTO的要求完全一致；具体规则方面，无论是实体规则还是程序规范，也都与WTO规则大致相同或总体相符。总体而言，我国反倾销法律制度是先进的，也是科学的。然而，我国反倾销立法及执法的时间较短，经验还不丰富，各项规则不可能是完美无缺的，但是如不进行认真的反思和修改，必将严重损害反倾销条例功能的发挥，也必将阻碍我国正常的国际经济活动，不利于我国参与国际竞争。（一）从立法层次来讲，我国反倾销法律制度权威性不足，效力较低。我国反倾销法的主要法律渊源是自1997年3月25日起施行的反倾销条例。该条例是由外经贸部(现为商务部)为首的国务院有关部门起草，经国务院颁布的行政法规。这种以行政法规作为反倾销主要规则的立法模式不足在于:权威性不足，效力较低。我国法的效力渊源中，行政法规的权威性和效力均不及法律。这也影响着反倾销条例在国际反倾销实践中的地位和作用，特别是在与依据高层次反倾销法律屡屡对中国进行反倾销的欧盟组织进行反倾销事务交涉时，由于法规层次上缺乏对等性，权威性方面不及交涉国法律，从而极可能影响反倾销条例作用的发挥。一方面，对于反倾销这样影响大、涉及面广、专业性强的问题，以行政法规予以调整权威性不足；另一方面，此种模式影响反倾销的执法效果，有关法律与其相抵触时，条例便可能部分甚至全部失效。（二）从实体法内容来讲，中国反倾销法律制度存在以下几个方面的不足 1.在倾销的确定方面，2004年3月31日国务院修订的中华人民共和国反倾销条例（以下简称2004条例）第3条指出:“倾销，是指在正常贸易过程中进口产品以低于其正常价值的出口价格进入中华人民共和国市场”。此规定虽属借鉴WTO反倾销协议的提法，然而，何谓正常贸易过程？2004条例并未作出解释。这一缺漏显然给反倾销调查当局确定倾销带来某些法律问题，如在确定正常价值时遇到低于成本的销售，在非市场经济下的销售或政府控制价格的销售等等，都可能被视为在非正常贸易过程中的销售。此外，2004条例在对“正常价值”和“出口价格”的规定上也不全面。 2.在损害的认定方面，2004条例第8条仅列举了“在确定倾销对国内产业造成损害时，应当审查的五种因素”，而对于“损害威胁的确定”仅指出“应当依据事实，不得仅依据指控、推测或者极小的可能性”。至于应当依据的“事实”，以及调查机关在作出有关存在实质损害威胁的确定时应当考虑的有关因素，2004条例均未予以列举。这一规定显然给人们一种重“损害”而轻“损害威胁”的感觉，从而使申请者忽视了对“损害威胁”标准的掌握，更模糊了对“阻碍国内产业的建立”标准的认识；也可能使调查机关对不同损害因素缺乏应有的研究和重视,并可能导致审查上的困难或作出不负责任的裁定。 3.在反规避方面，2004条例欠缺具体规定，包括何为规避？规避有哪些形式？如何反规避等。2004条例仅在第55条规定“商务部可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为”，毫无操作性可言；在我国反倾销条例的一系列配套规则也不见对之做出规定。这一方面可能造成相关主管机关滥用该条规定，影响其反倾销良好形象的树立，另一方面可能由于难以采取反规避措施而使规避行为者逃脱法律的制裁。（三）司法审查存在的不足。对反倾销案件进行司法审查，行政诉讼法己为此提供了基本法律依据。按照行政诉讼法的相关规定，反倾销司法审查应由反倾销执法机构所在地的中级法院作为一审法院。但实践中，这种模式可能会存在以下缺陷:第一，反倾销案件专业性较强，兼具国际性、技术性和复杂性的特点。目前我国法院行政审判庭的专业技术力量恐难适应此类案件的要求；第二，反倾销案件的复杂性不断增强，数量日益增多，各方面消耗巨大，将全国的一审反倾销案件全部置于国务院反倾销执法机构所在地的中级人民法院，难以保证及时结案或者将影响其它行政案件的审理。三、完善中国反倾销法律制度的几点建议（一）提升反倾销规则的法律层次，构建完备的中国反倾销法律制度体系。针对反倾销条例立法层次低所带来的一些负面影响，笔者认为，反倾销立法体例宜采取由全国人大制定反倾销基本法，国务院行政立法、国家部委立法为辅的形式，建立由不同层次法律法规组成的、相互衔接、紧密联系的反倾销法律法规体系。这样，既提高了反倾销法律的档次，树立了权威性，又能使政府行政部门所制定的相关条例和细则具有充分的法律依据，在总结经验基础上制定出可操作性强而又富有公正、效率、科学的条例和细则。第一个层次是国家立法机关制定专门的反倾销法，规定反倾销的基本原则和基本问题；第二个层次是由国务院根据国家反倾销基本法的授权，制定反倾销法的实施细则，把反倾销基本法的原则性规定加以细化，增强反倾销法的可操作性；第三个层次是由国务院具体负责反倾销任务的行政执法部门，如商务部等，根据法律和行政法规，在职权范围内制定的反倾销部门规章，对反倾销过程中的具体执法问题作出规定。（二）实体法内容方面，在倾销的确定、损害的认定、反规避措施三个层次给予相应的完善。1.关于倾销的确定1）进一步完善正常价值的确定方法，明确补充规定“正常贸易过程”和“非正常贸易过程”。欧美及WTO规则均以排除非正常贸易的办法来确定正常贸易，通常认为，关联当事方之间的销售、低于成本销售、非市场经济条件下的销售3种方式为非正常贸易。其中，关于非市场经济条件销售的规定，因在替代国的选择上调查当局有着过大的自由裁量权，在实践中又常表现出缺乏预见性，不科学性和不公正性，被认为是一种歧视性规定，我国一直对其采取否定态度，而对于其它两种规则，我们认为是值得吸收和借鉴的。具体来讲，可以实施细则的方式对2004条例第四条有关进口产品正常价值确定的规定作补充解释，以排除法确定正常贸易并规定“非正常贸易过程”中正常价值的确定方法。2）排除关联当事方之间的销售价格关联当事方之间的销售包括两种情形:一种是交易双方有明显关联或伙伴关系，如母子公司、总分公司之间，它们的交易价格往往并不反映成本和市场需求，不能被认为是在正常贸易中形成的价格；另一种是买卖双方之间进行的易货贸易，又称为补偿交易，因只有名义价格，也被视同关联方之间的交易。欧盟反倾销法规定，有关联或双方有补偿安排的当事人之间的交易，可以不被视为在正常贸易中进行的，除非欧盟当局确定所涉价格和成本不受当事人之间此种关系的影响。对于关联交易，我国可做出类似规定，即只有当有关联的当事人之间的交易价格与那些无关联的当事人之间的交易价格具有可比性时，才可采用国内价格为正常价值。否则，应采用其它方法，包括第三国市场价格及结构价格来确定正常价值。3）确定正常价值与出口价格进行“公平合理”比较时应当调整的因素WTO规则规定，对出口价格和正常价值应进行公平比较。此比较应在相同贸易水平上进行，通常在出厂前的水平上进行，且应尽可能针对在相同时间进行的销售。应根据每一案件的具体情况，适当考虑影响价格可比性的差异，包括在销售条件和条款、税收、贸易水平、数量、物理特征方面的差异，以及其它能够证明影响价格可比性的差异。反倾销条例第六条第2款所称“影响价格的各种可比性因素”，应参照上述规则作补充解释，首先列出最常见的因素(基本同WTO规则)，同时规定具体案件应考虑其它影响价格可比性的因素。2.关于损害的认定在确定实质损害、实质损害威胁及实质阻碍3种损害形态，应审查的事项及标准上，WTO规则基本采用了欧盟的规定，即总体规定确定损害应审查的内容并强调确定实质损害威胁应特别考虑的因素。笔者认为,2004条例第8条关于“实质损害威胁”的规定应加以补充,特别是对在认定是否构成实质损害威胁时应当考虑的各种因素予以明确，如倾销进口产品进入中国国内市场的大幅增长率,表明进口大量增长的可能性；出口商能改变其生产能力,表明对中国市场有大量增长倾销出口产品的可能性；进口产品价格是否明显压低或者抑制中国市场价格；以及被调查产品的存货情况。同时对“阻碍国内产业的建立”也应规定相关标准，即倾销损害达到何种程度就算阻碍国内产业的建立。 3.反规避条款具体化所谓规避，即指反倾销规避，是指一国商品在被另一国征收反倾销税的情况下，出口商通过各种形式、手段来减少或避免被征收反倾销税的方法和行为。反规避的含义，是指进口国为限制国外出口倾销商采用各种方法排除进口国反倾销税的适用而对该种行为给予相应救济的法律行为。从定义中，不难看出，光有反倾销法是不够的，还必须具备完善的反规避制度。中国在反倾销条例第55条原则性地规定了商务部可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。此外，反倾销产业损害调查与裁决规定（以下简称产业损害规则)中对规避与反规避问题作了专章规定。其中第53条规定了四种规避行为的方式；第55条规定了构成规避的条件，借鉴了美国立法灵活性的特点，赋予行政机关较大的自由裁量权；第56条规定规避行为只要对国内产业造成损害，就可以对其采取适当措施。产业损害规则的颁布填补了我国反规避立法这一空白，但也有一些不足之处，反映在其立法层次较低，对每种规避行为的判定标准过于笼统，可操作性较差。因此，笔者建议，应在今后的反倾销法律中辟专章规定反规避措施，并对规避的概念、规避行为的种类、反规避措施的适用条件等实体性问题作出明确具体的规定；同时制定我国专门的反规避法规，完善反规避制度，坚持国家利益和中国特色，如中国在完善反规避条款时，要根据国际规则和中国国情来确定具体措施，即以合理的形式使反规避条款具体化。（三）建立和完善中国反倾销的司法审查制度针对目前我国反倾销法律条例对管辖规定的不明确，笔者建议设立专门法院，行使反倾销司法审查案件的专属管辖权。行政诉讼法第14一17条从级别管辖和地域管辖两方面对一般司法审查的受案法院作出了规定，主要内容有:中级人民法院管辖对国务院各部门所作具体行政行为提起诉讼的第一审行政案件；高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件；最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件；行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。关于审级，依行政诉讼法第58条的规定，我国行政诉讼实行两审终审制。据此有可能成为被告的是国家商务部，依据行政诉讼法的有关规定，确定我国反倾销司法审查受案法院的方案有三:(l)由北京市中级人民法院一审，北京市高级人民法院二审；(2)由北京市高级人民法院一审，最高人民法院二审；(3)由最高人民法院直接受理。而依行政诉讼法第3条的规定，无论由哪一级法院受理，都应由行政审判庭负责审理。完善中国反倾销的司法审查制度，意在明确管辖权问题。只有明确管辖权的权限分配，才能保证司法审查程序的顺利进行，也有利于保证当事人的合法权益，最终树立和维护我国反倾销法律与实践的公正和权威性。【参考文献】1.常亚平.反倾销案例研究：20002005中国十大反倾销案例解析.中国经济出版社， 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