新疆边境贫困县扶贫现状、存在问题及对策.doc

. 新疆边境贫困县扶贫现状、存在问题及对策 摘要：兴边富民、边境扶贫试点政策实施以来，国家、自治区集中人、财、物加大对新疆边境贫困县的支持，边境贫困县贫困状况有所缓解。但由于贫困面广、贫困程度深、贫困人口脱贫能力不足等多方面的原因，边境贫困县各项经济指标和民生指标与全疆平均水平还存在较大的差距，扶贫工作仍然面临一些突出问题，亟待破解。其对策如下：加大财税投资支持；提高生活保障水平；改善生产生活条件；加快产业培育发展；加快社会事业发展；加大生态扶贫力度；加快对外开放；探索扶贫体制机制创新。 关键词：新疆；边境；贫困现状；成因 中图分类号：F832.35 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2015）04-0029-04 新疆17个边境贫困县主要分布在北疆、东疆高寒山区和塔里木盆地西南缘，跨阿勒泰山、天山、昆仑山脉，总体沿边境线呈弧状分布。所辖边境线长4159公里，占全疆边境线总长的74%。受地域偏远封闭、生态环境脆弱、基础设施短缺、产业发展滞后、守边任务艰巨以及少数民族贫困人口集聚等综合因素影响，经济社会发展水平低，贫困问题突出，守边又守穷的矛盾尖锐。 一、新疆边境贫困县贫困现状 2012年，17个边境贫困县所辖172个乡镇中，128个为扶贫开发重点乡镇，占乡镇总数的74.5%，占全疆276个扶贫开发重点乡镇的46.38%；贫困村总数1053个，占行政村总数的70%，占全疆3869个扶贫开发重点村的27.2%；按照2300元扶贫标准划分，仍有贫困人口76.48万人，贫困发生率 43.38%，高于32个边境县贫困发生率13.38个百分点。特别是南疆9个沿边贫困县，贫困人口总数占到17个边境贫困县贫困人口总数的74.3%，贫困问题更加突出。截至2012年末，17个边境贫困县边境一线仍有贫困人口16.16万人，占贫困人口总数的21.13%，其中，守边贫困人口占贫困人口总数的13.66%，边民贫困问题突出。贫困人口中，少数民族人口又占到96%，是贫困人口的主体。另外，人口超载问题严重。 二、新疆边境贫困县扶贫开发存在的问题 （一）综合经济规模小，产业结构层次低 17个边境贫困县经济总量小、发展水平低。2012年，17个边境贫困县市实现GDP 363.23亿元，仅占全疆GDP总量的4.84%，人均GDP14650元，仅为全疆平均水平的43.6%。各县经济总量普遍偏低，经济发展的差异也较为明显，仅有巴里坤县、伊吾县、托里县、和布克赛尔县等4个县人均GDP超过全疆平均水平。多数贫困县缺乏有效的支柱产业带动，发展水平总体较低；二是产业发展进程缓慢、产业结构低度化。17个边境贫困县大多以农牧业为主，产业结构单一，产业层次低，二、三产业发展严重滞后，除部分资源富集县市外，多数县市工业仍处于初级阶段。2012年，17个县产业结构为30：36.4：33.6，从各县实际情况分析，资源富集县第二产业虽处于优势地位，但主要依托煤炭、石油、矿产等资源初级开发，产业发展处于粗加工、低附加值的初步阶段。其余县仍主要以农牧业为主，二三产业发展滞后，特别是部分县市第三产业占比虽大，但这种三产略占优势的经济结构不同于经济高度化发展后三产占据主导的产业结构，主要原因是这些县市一产、二产发展滞后、规模小，特别是农业发展受水、土资源条件限制，发展空间有限，无形中形成三产独大的格局。 （二）基本公共服务差距大，社会事业发展滞后 社会事业与公共服务投入不足，教育、文化、卫生、体育等各项社会事业发展仍然滞后。一是教育事业发展滞后。17个边境贫困县教育机构、教师编制数量不足。截至2012年，17个边境贫困县无一所普通高等学校，仅有中等职业学校11所，未实现全覆盖。总体表现为教育投入不足，教学设施落后，师资力量不足，教学质量较低；二是医疗卫生条件差。新疆边境贫困县医疗卫生机构、卫生专业技术人员、病床数严重不足。2012年，17个边境贫困县千人拥有病床数3.2张，低于全疆4.61张平均水平，千人拥有卫生专业技术人员2.9人，远低于全疆6.12人的平均水平，特别是乡镇医疗机构中具有执业资格医师数量奇缺。农牧区卫生服务体系不健全，农村卫生医疗设施简陋，农牧民缺医少药看病难等问题依然存在，部分边远山区农牧民参加农牧区新型合作医疗比例较低。 （三）基础设施建设薄弱，生产生活条件差 17个边境贫困县地处偏远、交通不便，水、电、路、通信等基础设施建设薄弱，历史投入不足，与全疆其它贫困县相比还有较大差距。2012年，边境一线未通四级公路行政村比重仍有22.8%，未通邮行政村比重仍有15.6%，未通广播行政村比重仍有8.5%，未通有线电视行政村比重仍有48.7%，不安全饮用水率仍有37%，居室外道路未硬化率仍有58%，未使用卫生厕所的农户比重仍有87.9%，农牧民生产生活条件较差。一是交通建设滞后。大多数农牧区行政村离县城、乡政府所在地较远，公路通达深度不够、路网布局欠合理，部分行政村未通农村公路，已开通的公路建设水平低、路况差，公路硬化率小、等级低，特别是边境一线行政村，很多交通仍以简易牧道为主，群众出行极为不便。2012年，17个边境贫困县一线贫困村尚有106个未通四级公路。二是电力基础设施薄弱。受交通不便、部分行政村海拔较高影响，电力建设还不能满足边境贫困县广大农牧民用电需求，未通电、电力设施老化现象突出。三是农村饮水安全问题仍未根本解决。2012年边境一线贫困村还有99个未通自来水，农牧民饮水安全问题亟待重视。四是农田水利建设还需加强。水利基础设施数量少、标准低、配套差，主要表现在水库蓄水能力低，不能满足农业灌溉用水需求，渠系防渗配套差，防洪设施薄弱。 （四）资源承载能力有限，生产资料短缺 由于17个边境贫困县生态环境脆弱，水资源、耕地资源总体有限，资源承载能力不足，特别随着近年来人口的增加和开发力度的加大，加剧了本已十分严峻的人地矛盾和缺水问题，限制了产业扶贫开发的空间，陷入“越穷越生，越生越穷”怪圈。北疆沿边高寒地区，自然条件严酷，气候高寒，导致农牧业生产周期短、生活成本、建设成本和行政成本都高于其他地区。另外，由于超载过牧，部分区域草场植被破坏严重，如阿勒泰地区实际载畜量已远远超过核定载畜量，天然草场出现退化和沙化，产草量下降，存在不同程度的水土流失问题，给扶贫开发带来很大难度。部分资源富集边境贫困县对矿产资源开发的积极性很高，均把矿产资源勘探开发作为区域发展的主导产业，随着开发力度的不断加大，各种无序开发或破坏性开发对区域生态环境的扰动和破坏增加，使生态环境面临巨大压力，严重影响了区域可持续发展。南疆边境贫困县处于塔里木盆地西南缘，山地、戈壁和沙漠面积占比大，耕地资源非常有限，人均占有耕地少，降雨稀少，土地沙漠化严重，再加上自然灾害和近年来城市化进程等因素影响，人均生产资料不断减少，给扶贫开发带来严峻挑战。 （五）体制机制创新不足，扶贫开发难度较大 边境贫困县在扶贫开发体制机制上面临着共同的难题，一是扶贫资金、项目缺乏整合。项目申报各自为政，资金管理政出多门，统一调度有难度，难以形成部门合力。二是扶贫开发的主体单一。目前，扶贫开发的主体主要是各级政府，随着新一轮扶贫开发的推进，扶贫开发任务不断加重，政府作为单一的扶贫开发主体所承担的任务日益繁重，还不能完全适应精准扶贫、多机构联动扶贫等新的扶贫机制和模式的需要。 （六）劳动力素质偏低，劳动就业不足 劳动力素质低和人才匮乏是长期以来影响边境贫困地区发展的关键因素。17个边境贫困县是传统农牧业区，农业人口占74.45%，劳动力受教育程度、整体素质普遍偏低，劳动就业不足，持续增收困难。特别是城镇化率偏低仅为35.5%，低于全疆平均水平8.5个百分点，由于缺少核心城市带动，小城镇又发育缓慢，二、三产业发展滞后，边境贫困县就业空间有限，农村劳动力转移困难。加之职业教育发展滞后，劳动力技能培训场所、设备有限，劳动力普遍缺乏基本的谋生技能，劳动力就业产业层次低，大量的劳动力仍滞留在低效的传统农业领域。据统计，2012年，17个边境贫困县乡村从业人员数共37.45万人，仅占乡村总人口的25.67%，其中，外出务工人员共32.88万人，占乡村从业人员数的87.8%。边境一线全年劳动力累计从业时间超180天的乡村从业人员仅占边境一线乡村人口的25%，且多数外出就业，本地缺乏吸纳和带动就业的能力。而外出务工的大多数仍从事着低收入的工作，知识型、技能型劳动力转移输出很少，农牧民工资性收入增长受到抑制。特别是南疆边境贫困县贫困农牧民95%以上为少数民族，占有的生产资料较少、没有必要的工作技能，国家通用语言能力较差，缺乏正确的就业观念，乡土情结严重，不愿转移就业，而本地又缺乏带动劳动力就业的工业企业，劳动力转移就业困难更大大，劳动就业严重不足，对社会和谐稳定形成隐患。 （七）社会不稳定因素突出，扶贫环境错综复杂 长期以来，西方敌对势力以民主、人权为借口，以新疆边境民族地区为重要目标，以民族宗教问题为最大由头，肆意制造民族矛盾，企图挑起民族事端，对新疆边境少数民族地区社会稳定构成了严重威胁。二是分裂恐怖活动猖獗，给新疆各族人民群众生命财产造成极大损失，给边境贫困县社会稳定造成严重破坏。近年来暴恐事件不断，尤其是南疆一类边境贫困县，极端暴力恐怖事件呈现多发势头。接连不断的暴力恐怖事件，严重影响当地经济社会发展，使扶贫工作更加困难。 三、新疆边境贫困县扶贫开发的对策建议 （一）加大边境贫困县财税投资支持 加强对边境贫困县的财力支持，增加财政一般性转移支付力度，放宽放活投资政策，从根本上保障边境贫困县各项建设财力支撑。一是设立新疆边境扶贫中央专项资金，将中央财政专项扶贫资金新增部分，除用于南疆连片特困地区外，划分一定比例用于边境贫困县。另外，大幅增加中央财政对新疆边境贫困地区的一般性转移支付，进一步健全财政扶贫资金稳定增长机制，给予边境贫困县一定的财力支配权限，完善县级基本财力保障机制。二是支持边境贫困县中小微企业健康发展，进一步加大中小企业发展专项资金对边境贫困县的倾斜力度，用于支持边境贫困县中小企业产业升级、技术进步以及市场开拓和创业投资等。三是对边境贫困县从事农产品加工、民族特色手工业、纺织服装、物流等领域的企业给予企业所得税免除的优惠政策。对于扶贫捐赠，除符合税法规定条件按规定在所得税税前扣除的外，并给予一定比例的财政补贴。对引进的紧缺人才给予减免个人所得税的优惠政策。对于边境贫困县小微企业，实行增值税先征后返、所得税全免的特殊优惠政策。四是取消边境贫困县项目地方配套资金，增加扶贫项目后续运营扶持资金，确保项目管理持续规范运转，长久发挥效益。 （二）稳步提高贫困群众生活保障水平 以贫困人群为重点对象，不断健全生活保障体系，筑牢兜底防护网，确保困难群众基本生活，减少因病、因灾致贫返贫现象。一是提高边境贫困县最低生活保障标准。扩大保障人群范围，进一步增强贫困人群抵御自然灾害、疾病、生产生活物资价格波动等各种风险的能力，保障其基本生活。二是提高边境地区新农合医疗费报销比例，同时率先实施跨地就医报销制度，完善大病再保险补助制度，遏制群众因病致贫返贫势头，增强医疗救助功能。完善农村养老保障制度，降低边境贫困县养老保险缴费费率，减轻企业和个人缴费负担。 （三）不断改善边境贫困县生产生活条件 一是设立基础设施建设专项资金，根据县情特点不断加大交通、水利、电力、通讯、生态环境治理、城镇基础设施建设等项目投入，尽快提升边境贫困县经济发展和社会建设承载能力。因地制宜加大边境贫困县牧区小水利、牧道牧桥、草场改良、农村公路、安全饮水等农村基础设施建设，切实改善贫困人口生存条件。把游牧民定居、安居富民及配套设施建设等作为重点扶持项目，加大投入。对于环境极度恶劣的贫困县（主要包括南疆边境贫困县），为稳固边防，进一步改善留守边民住房、饮水、出行、用电、广播电视等生产生活条件。对经济条件相对较好的边境贫困县，除加大国家、自治区财政投入外，要进一步加强地方政府投融资平台建设，采取多种渠道鼓励社会投资参与基础设施建设。二是不断完善边境服务体系。大力推进边民物资供应站建设，依托军警巡逻站和已有边境设施，在边境县建设边民物资供应站，完善物资仓储、中转、配送等功能，增强救灾应急保障能力，解决生产资料和生活物资供应问题，切实改善边境地区民生。 （四）加快边境贫困县扶贫产业培育发展 进一步加快边境贫困县产业发展，培育形成“自我造血”机制，是边境贫困县脱贫的主要手段。一是实施差别化产业政策。重点加大特色农牧业扶持力度，支持粮食、林果、棉花、设施农业、畜禽养殖、饲草料基地建设，除原有补贴种类外，进一步增加农业生产性补贴范围并提高补助标准；鼓励矿产资源条件较好的边境贫困县，依托本地资源采取入股等形式参与资源开发，带动本地就业，增加财政收入。同时，申请国家加大对边境贫困县资源勘探开发投入，重点针对优势矿产资源、跨境成矿带等战略性矿产资源加强勘查基础性研究，摸清家底；大力支持劳动密集型产业和旅游产业发展，对就近吸纳农村剩余劳动力就业，有效增加农牧民收入的企业给予税收、土地等方面优惠倾斜；扶持发展商贸物流业，支持建设含有预冷、储藏、包装和加工等功能的产地集配中心、农产品冷库及配套设施，支持农产品外销平台建设。二是大力发展农村专业合作组织。设立专项扶贫资金，重点支持农村专业合作组织建设，各级扶贫部门要不断探索推进合作组织与农户建立利益联结机制，引导扶贫对象自愿持资加入专业合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织化程度，辐射和带动贫困农牧民增收。三是加大扶贫贴息贷款发放力度，扩大贷款规模和覆盖面。到户扶贫贷款要重点支持贫困户发展设施农业、林果业、养殖业等”短、平、快”的增收项目。对农牧区种养大户、农村经济示范户要加大支持力度，并将放贷规模与其带动解决贫困农户发展和就业相联系，进一步发挥大户的示范引领作用。四是对设立在边境贫困乡镇的农村金融服务机构，按照开展各类金融服务的业务量给予特殊的财政补助，并实行税收减免政策，鼓励金融机构开展为农服务。五是加大农业政策性保险力度。扩大农业保险覆盖范围，对经济作物、牲畜等直接关系农牧民收入的重点承保对象，全部纳入保险范围，不断提高贫困人口抵御自然灾害风险的保障能力。六是加大边境贫困县扶贫培训力度，建立制度化的培训投入增长机制，推动培训就业和素质就业。建立就业创业基金、创业扶持制度，建设创业培训基地、创业实习基地，加强创业项目推介、跟踪服务、信贷支持，形成促进扶贫培训创业的长效机制。 （五）加快边境贫困县社会事业发展 针对边境贫困县基本公共服务薄弱的问题，要从政策和资金多方面推动建设，尤其是人才问题是制约基本公共服务能力提升的关键因素，要采取特殊政策力争实现突破。一是重点扶持教育事业发展。加大对边境贫困县义务教育校舍、幼儿园、高中阶段学生校舍、农村教师周转宿舍等基础设施的建设力度。加大教师双语培训力度，扩大定向培养免费师范生规模，建设完善教师培训基地。改革教师职称评审条件，提高中高级职称比例。进一步落实和完善教师差别化待遇政策。提高贫困家庭寄宿制学生生活费和农村义务教育阶段学生营养膳食补助标准。二是健全医疗卫生体系建设。加快完善县、乡（社区）、村三级医疗卫生服务体系，着力推动基层卫生机构基础设施建设，加强县级医疗卫生机构能力建设。进一步加大县级疾控中心、妇幼保健院、维吾尔医医院，乡镇卫生院、乡镇卫生院周转宿舍、村卫生室等基础设施的建设力度。重点强化乡村级基层医疗卫生服务网络建设，实现每个乡镇有标准化卫生院，每个村有标准化卫生室。加强基层医务人员队伍建设。提高村医待遇、稳定村医队伍。将现聘用村医纳入财政预算内管理，彻底解决村医薪酬和“养老”等问题。三是完善基本公共服务保障体系。建立健全农民工职业培训和就业服务体系。加大对职业技能培训的投入力度，加强贫困地区农牧民的职业技能培训，重点加强对新生代农民工的技能培训，为劳务输出和就地转移创造条件。 （六）加大边境贫困县生态扶贫力度 加快边境贫困县生态文明建设，通过不断完善制度政策，进一步改善边境贫困县生态环境。一是争取国家不断扩大对新疆边境贫困县重点生态功能区转移支付资金规模，并将边境贫困县全部纳入覆盖范围。二是设立生态建设专项资金，对边境贫困县生态建设项目实施差别化管理政策，取消生态建设工程地方配套资金，提高生态建设项目的补助标准。申请国家加大对边境贫困县三北防护林、退耕还林、退牧还草、水土保持、牧区水利、草原封育等国家重点工程和区域性治理项目方面给予倾斜。加大对边境贫困县环保设施建设的支持力度，各类产业园区配套建设污水、垃圾处理等环保基础设施，由中央全额补助。三是对边境贫困县生态功能区、矿产资源开发区，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，按照“受益者补偿”原则，依法对资源开发受益者征收资源开发补偿费和生态环境补偿费。 （七）推进口岸边境贫困县加快对外开放 对具备口岸优势的的边境贫困县，要给予政策支持，鼓励其充分利用沿边资源，加快发展外向型经济，着力提升外向型产业规模，带动县域经济发展。一是抓住丝绸之路经济带建设的历史机遇，加快推进边境贫困县口岸基础设施建设。逐年增加边境贫困县口岸建设专项转移支付资金规模，加大对口岸通关设施及边境道路等基础设施建设的支持，提高口岸通关能力。二是大力支持边境贫困县依托口岸，建设各类开发区园区、边境经济合作区、保税物流园区等特殊经济区，通过特殊政策支持，着力打造具有外向型产业特点的进出口加工制造业、进口能源资源加工业和商贸物流业聚集区，不断带动县域经济发展。鼓励有实力的当地企业赴周边国家从事能源资源开发，取消资源类产品特别是油气资源产品的进口加工限制，鼓励在边境贫困县进行落地加工，建设进口能源资源加工基地。三是结合多数边境贫困县主要依靠农牧业发展的现实，大力鼓励发展出口种养殖基地建设，申请国家加大对边境贫困县出口种养殖基地基础设施、良种引进培育、产品深加工、产品出口退税等方面的补助和优惠，引导农牧民参与外向型经济发展。 （八）积极探索扶贫体制机制创新 不断探索扶贫体制机制创新，提高扶贫效率效益。一是不断探索形成扶贫资源整合机制，自治区出台县级扶贫专项资金整合指导意见，先期试点，以县为平台，打破条块分割，整合各类扶贫专项资金，减少专项碎片化，加强县级调控能力，实现扶贫资金和物资县域内合理集中调配使用，促进形成扶贫资源合力。二是创新项目扶贫管理。进一步简政放权，把符合条件的扶贫项目，交付县乡相关部门直接管理，或可适当通过市场购买公共服务，激发调动基层积极性，不断增强扶贫活力。尊重扶贫对象意愿，在一些直接涉及贫困户的项目中，充分发挥扶贫对象的积极性和主动性，把好事真正办好。三是改进边境贫困县考核机制。边境贫困县考核内容由主要考核经济增长指标向民生社会指标转变，特别对限制开发区域和生态脆弱的贫困县要取消地区生产总值考核，把减少贫困人口数量、提高贫困人口生活水平作为主要指标，引导贫困县各级政府把工作重点放在扶贫开发上。同时，研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。 责任编辑：金永红15 / 15