城市更新的西安实践.pdf

38月度聚焦 MONTHLY FOCUS城市更新的西安实践文_李秋月西安城市更新特点西安市区面积达到10096平方公里，在大都市圈的战略布局中，城市拉大了骨架，产业在土地资源优越的新区进行了分布，同时也给老城更新提出了新的挑战。西安的城市总体规划，目前已从传统科教+工业，发展到科教、工业及国家历史文化名城。“四轮总规”坚守古城格局并兼顾了创新发展，而国家历史文化名城的定位，使西安在城市更新的实施中要重点考虑文化保护与传承，也给更新工作提出了较高的要求。西安城市更新具有以下三个重要特点：一是细化了“两保三高”的指标体系。二是推出了百亿城市更新基金，为项目的落地提供了财政保障。三是西安在有机更新方面取得了显著成效。西安的有机更新案例中，有文化传承的代表易俗社文化街区。该项目成功地将秦腔文化与产业文化有机结合在一起，展示了西安丰富多元的文化遗产。有烟火气的代表老菜场。老菜场是文化市井的创意街区，是一个旧的菜市场改造，整体1万多平方米，虽然不大，但保留了居民原有的生活状态和菜市场的风貌，目前已经成为网红打卡地。有工业遗产改造的代表纺织城的铁路主题公园，该项目集聚了现代服务业当中的研发、设计、展示、营销、体验等多维度综合性特色文化商区。西安城市更新实践在城市更新政策相对滞后的西安推进相关工作确实面临很多困难，但我们仍努力寻求突破，希望从“机夕阳下的西安古城39MONTHLY FOCUS 月度聚焦 构思维”拓展到“行业思维”，用更多的力量进行专业体系梳理及资源整合，同时在行业中进行呼吁和发声。对困难和问题，我们作了以下几部分的梳理。一是政策下的试探前行。大家对住建部发布的关于防止大规模拆迁问题的通知 建科（2021）63号文有不同理解，这对一些项目的实施造成了困扰。主要表现为：关于何为“大规模”拆除没有明确的界定；超出规定范围的拆除是否可以扩大范围划定没有清晰的决策标准等。此外，西安的城市更新政策少，而且控制性不足。观点：对于西安的城市更新实践，我们呼吁政策性意见的收集和突破迫在眉睫。二是融资+卖地驱动下的“更新乱象”。目前在所谓“片区开发”当中，陷入了发展困境，需要借助政策导向城市更新模式来“破题”，同时片区开发融资很难，需要借助城市更新解决融资问题。另外在开始启动城市更新工作时，大多数都是想卖哪块地就把哪块地包进片区里，划定的片区目的就是卖地。观点：建议要用“两保三高”作为更新工作的核心，关注多维度指标下的解决方案，弄清楚做什么，怎么做，计划是什么。三是产业更新问题。西安分为老城和新城，都需要通过产业更新重塑其价值，是挑战也是机遇。然而，老城的产业更新，特色不鲜明，优质产业竞争激烈，却忽视了人、产业和城市之间的矛盾。在新城中，产业更新变成行动而非顶层设计，缺乏系统性解决方案。重要的工作事项无法有效统筹，缺乏高效的工作机制保障。观点：产业定位需根据发展眼光为指导，因地制宜做好顶层设计，做好产业定位-预招商-落规划-招商策略和实施计划，并关注政策、金融、规划和人产城的融合。四是规划落地还是模式落地。从政策导向看，规划师在城市更新中扮演重要角色，但我认为城市更新基本逻辑是以人为核心，满足多方面需求和城市多维度发展。因此，规划与顶层设计应紧密结合，形成策划+规划融合引领的模式落地。在平台公司及国央企投资公司介入时，需要建立协调专业和职能统筹并行的组织结构成为“1”，让多家机构参与顶层设计、工作指引和实施执行成为“N”。综合考虑多个视角和维度，注重顶层设计，即可采用“1+N”的工作模式的落地方式，才能解决城市更新工作过程中出现的复杂的问题。观点：这种多维度思考、平台化运作、注重顶层设计、“1+N”模式落地的方法是解决城市更新专业众多，统筹难的有效途径。五是从片区到项目的“重要一点”。包括关注片区内综合项目构建而非为了包装一块地，关注钱从哪来及钱从哪回，而非只关注“一锤子买卖的卖地模式”。观点：在考虑项目设立时，需要同时关注资金的来源和回款机制，确保项目融资可行性和可持续性；制定短中长期的“项目库”，保证持续发展的可能性。六是“深运营”的前置逻辑。在城市更新中，从城市开发到城市运营是主要的变化。然而，运营并非平台公司或社会投资者的专长。不同产业有不同的运营逻辑和经营模式，选择合适的运营主体也很重要。观点：首先，结合产业定位和预招商进行顶层设计，明确定位和规模。其次，在可行性分析后成立专项招商小组，与区政府平台公司合作制定招商策略和计划，并确保执行落地。七是“两保三高”下一个故事、一张图、一本账。“两保三高”就是保文化、保生态，高质量发展、高品质生活，高效能治理。故事是以“两保三高”的数据和民意调查为基础，讲述综合片区和项目的“定位故事”。一张图是划定范围，确定更新单元格，并绘制留改拆的图示。一本账是通过测算的结论反推演判断片区划定的合理性，确保发展性和测算结果的一致性。观点：提前做好“一个故事、一张图、一本账”，就像做好了一个工作指引，使更新工作有决策依据，项目也有出处。八是新形势下的新机遇。首先，需要明确不同类型的更新项目，依旧可划分为综合片区更新和有机更新。注意不要编造“虚假更新故事”，要进行实际的项目落地预判和成本核算。观点：试点城市就是让试、在过程中总结，遵循政策及政策趋势，适度创新、有挑战才会有新机遇，才能创造新的成绩。西安是一个拥有丰富资源的城市。有十三朝古都厚重的历史文化，也有城区内大量的工业遗址留存，有保存最好的城墙，也有全国闻名的特色小吃。期待更多的同行都能够亲身去西安一探究竟，共创共话城市更新大业。作者系陕西人居创新科技研究院院长编辑：马张驰