25规范业务流程与业务规则是推进电子政务的目的和前提冯鐕钊广东.doc

规范业务流程与业务规则是推进电子政务的目的和前提冯鐕钊（广东省水利水电信息中心，广东广州 510635）摘 要：本文以行政审批电子监察系统的建设过程为主线，介绍建设经验与体会，分析其中的重点与难点，指出电子政务建设成败的关键并非技术而是流程重组与规则重建，阐明规范业务流程与业务规则既是推进电子政务的目的，也是建设电子政务的前提，更是电子政务建设的重点与难点，是决策领导者重视电子政务建设的着眼点。关键词：电子政务；行政审批；电子监察；业务流程；业务规则1. 引言推进电子政务的目的，是为了规范政府机关的行政业务行为，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。用计算机软件系统处理业务，是很讲究明确、规范的业务流程与业务规则的。从这方面讲，软件系统是“死板”而“忠实”的，远没有人那么“灵活”甚至“圆滑”。而恰好就是这种“死板”的“忠实”，能够对业务处理方式以及人的行为起到规范化的作用。然而，在推进电子政务的过程中我们会发现，在电子政务软件系统能够对行政业务行为起到规范化作用之前，就需要有一套规范的业务流程和业务规则，电子政务软件系统本身的开发才能得以进行。缺乏明确、统一、规范的业务流程和业务规则，软件开发无法进行；而缺乏合理、优化、高效的业务流程和业务规则，开发出来的软件系统效能低下。这两种情形都会使电子政务软件系统夭折于摇篮。所以，在推进电子政务过程中，制定并严格执行明确统一、优化高效、合理规范的业务流程和业务规则，既是目的，也是前提。如图1所示。图1. 电子政务建设与规范业务流程和业务规则之间的相互作用关系现实中不少业务实际上是缺乏明确、统一、规范的流程和规则的，更谈不上合理、优化和高效，甚至因人而异，人工处理业务时可以灵活待之，但要编成程序就显得无所适从了。因此，推进电子政务建设，不能只考虑简单地将人工处理业务的传统方式编成程序，而应该将业务流程和业务规则的梳理、重组和重建作为首要任务。这是电子政务建设重点中的重点，也是难点中的难点，往往会涉及建设单位规章制度的变革，牵涉很多人各自的行为习惯的变革，需要建设单位上层领导亲自考虑并决策。这也是为什么信息化被人们称作为一场“革命”的原因之一。作为决策者的领导，不应漠视之，不能把这方面的事情只推给技术人员去考虑，更不应该将其转交给软件开发商去考虑。下面以我厅行政审批电子监察系统的建设为例，回顾建设过程，分析其重点、难点及其解决办法，总结经验与体会，说明在电子政务建设中，业务流程和业务规则的梳理、重组和重建的重要性，以及需要如何重视这方面的工作。行政审批电子监察系统实际上包括两大部分：1）行政审批系统：用于我厅面向社会公众受理和办理行政许可事项。系统由我厅依据行政许可法及有关办事规定自行建设。2）电子监察系统：用于省监察厅依法对省直各厅局的行政审批业务受理和办理全过程进行在线实时跟踪监察。系统由省监察厅牵头、各厅局配合建设。2. 推行电子监察之前的行政审批系统建设情况2.1 需求依据随着行政许可法从2004年7月1日起施行，我厅于2004年制定并印发了行政许可办事指南（试行），对我厅依法承办的行政许可事项的法律依据、受理范围、受理条件、需提交的申请材料等作了明细的规定，并制定了如图2所示的行政许可基本流程图。图2. 行政许可基本流程图与此同时，省信息产业厅与省行政审批制度改革工作领导小组办公室联合印发了“一站式”电子政务建设指导意见，推动建立网上“一站式”行政许可审批系统，以求实现政府业务流程的重组与优化。2.2 系统构成与功能在这种需求的驱动下，我厅信息中心于2005年8月启动了“一站式”电子政务系统的建设，实现网上行政许可事项的办事公开、申请与受理、审批流转、审批结果公布与查询、网上监督与投诉、统计和报表分析等功能。系统构成如图3所示，系统功能流程如图4所示。图3. 行政审批系统构成示意图图4. 行政审批系统功能流程图2.3 内部审批流程的确定及其困难行政审批系统建设的依据是我厅行政许可办事指南（试行），审批流程的依据自然就是行政许可基本流程图。但是，该流程图毕竟只是一个框架性的“基本流程图”，并非针对软件系统的实现特点制定的，很多细节还是不够明确的。所以，要在软件系统中实现该流程，还必须进一步细化流程的许多细节和业务规则。然而，在对各业务处室进行审批业务流程和业务规则需求调研的时候，我们却发现各处室的意见分歧很大，甚至对行政许可基本流程图的“合理性”和“可操作性”提出了各种各样的质疑。各业务处室实际上仍然沿用传统的流程去做，各不相同，又互不认同。争论非常激烈，虽多次讨论协调但始终无法达成统一意见，导致系统建设项目进度一再推延。由于当时行政审批系统的建设主要是作为一项技术工作进行的，参与人员的级别都不足以能够对审批流程进行重组和对审批规则进行重建。最后只能在行政许可基本流程图的基础上，抽取各处室略同的意见，针对软件系统实现细节的要求进行一些必要的细化，经行政许可实施主管处室同意后，确定按图5所示的审批流程在系统中给予实现。图5. 推行电子监察前行政审批系统实现的审批流程图2.4 系统运行使用情况的尴尬采取上述措施确定审批流程后，我厅行政审批系统建设项目得以在2006年5月竣工并通过验收，比原计划推迟了约4个月。由于在实际的行政审批业务办理中缺乏明确、统一的流程，而系统实现的如图5所示的审批流程又缺乏权威性，得不到广泛的认同和执行。所以，系统投入运行后只有办事指南发布、办事表格资料下载等外围功能得到利用，而作为系统核心功能的审批流转却无法使用起来，各业务处室仍沿用传统的流程以人工方式处理行政审批业务。系统的运行使用处于尴尬的状态。3. 电子监察系统建设对行政审批系统建设和应用的推动作用正当我们为刚建成的行政审批系统的尴尬运行状态而苦恼的时候，在2006年6月中旬，我厅收到了省监察厅发来的关于建设省直单位行政审批电子监察系统的通知。我厅党组对电子监察系统的建设给予了高度的重视，专门成立了由两位厅领导分别亲自担任正副组长、有关处室一把手为成员的工作领导小组，以及由监察室、政法处、计财处、信息中心的领导和业务骨干组成的工作办公室，迅速落实专项经费，强力推动系统的建设工作。3.1 电子监察系统简介我省电子监察系统是经省政府常务会议决定，由省监察厅牵头、省信息产业厅技术支持、全体省直单位配合建设的电子政务系统，用于省监察厅依法对省直各厅局的行政审批业务受理和办理全过程进行在线实时跟踪监察，目的是促进行政审批工作透明、规范和廉洁，预防腐败，提高机关行政效能。该系统具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务四大核心功能，如图6所示。图6. 电子监察系统功能1）实时监控：对行政审批办理全过程包括受理、承办、审核、批准、办结等5个环节进行在线实时全程监督，监督类型包括时限监察、收费监察、程序（办理顺序）监察、异常情况监察、现场监控等。2）预警纠错：对审批事项承诺办理期限到期的当天发出预警提示，对超出承诺办理时限、违规办理的审批行为发出黄色或红色纠错指示。3）绩效评估：根据评估标准，自动对各部门的业务量、审批办结率、提前办结、超限期办理等行政效能指标情况进行量化打分，其结果计入该部门一定时间段的绩效评估总分。4）信息服务：向各级领导、各部门和公众提供行政审批分类信息。根据不同授权，可以查询每宗行政审批事项的实施情况、办理结果以及审批办理统计分析数据等。3.2 对各单位行政审批过程的监察要求依据行政许可法，电子监察系统将行政许可事项办理过程统一规范化分为受理、承办、审核、批准、办结5大环节。各行政机关在办理行政许可过程中，可以对5大环节进一步细化，但必须按这5大环节将相关的数据内容实时提交给电子监察系统。对于已建成行政审批信息系统的单位，可增加相应的程序接口，按图7所示实现系统对接，由审批系统自动将每笔审批业务的每个环节的数据内容直接实时写入电子监察系统设在本单位的前置机的中间库；而未建行政审批信息系统的单位，则办理人员须在每笔审批业务的每个环节自行登录到省电子监察系统，以手工方式将该环节的数据内容填入电子监察系统。需特别注意的规定是：1）每个环节的办理时间是以电子监察系统前置机收到报送数据的时间为准，超时报送按超时办理对待。2）每笔审批业务的每个环节的数据内容必须实时、准确、无遗漏地报送给电子监察系统，错报、漏报、迟报或不按程序（办理顺序）报送都被视作不按规定办理审批业务对待。图7. 行政审批系统与电子监察系统对接方式3.3 行政审批流程与规则的重组与重建从省监察厅和省信息产业厅共同制定的系统建设工作方案来看，电子监察系统建设项目的工作重点并非放在单纯的技术建设上，而是放在对各行政机关单位的行政审批事项进行清理，对审批流程和规章制度进行梳理、重组和优化，推进审批制度改革，提高审批效率，加快推进政府管理创新等工作上。因此，电子监察系统依法将行政审批业务的正常办理流程统一规范化为固定的5大环节：受理、承办、审核、批准、办结。除了正常的流程外，电子监察系统还依法定义了补交流程和特别程序流程（技术评审、听政等）。此外，省监察厅还印发了省行政审批电子监察管理办法（试行）、省行政审批电子监察预警纠错办法（试行）、省行政审批电子监察系统受理投诉办法（试行），省行政许可绩效测评电子监察办法（试行）等四个办法，对不按规定办理行政审批业务的行为作出了严厉的处罚规定。与电子监察系统规定的统一流程相对照，我厅已建的行政审批系统所实现的审批流程需要重组改造，而各业务处室实际沿用的各不相同的人工审批流程则需要统一重建。与此同时，一些相关的业务规则、规章制度等都需要重新梳理、重组和重建。我厅紧紧抓住此项工作的重点，多次召开由全体处长和审批人员参加的工作会议，研究和落实有关对审批流程和规章制度进行大规模梳理、重组、优化、提高审批效率等事情。在工作开展的初期，各处室的意见分歧仍然很大，争论异常激烈，意见仍难以统一。厅党组对此极为重视，专门召开了厅长办公会议来研究和协调这方面的工作，强调要将此事作为转变机关作风、规范办事制度、提高办事效率和提高行政效能的重要契机，并将省监察厅印发的四个办法分发给大家认真学习和领会，使大家统一了认识，积极推进审批制度改革。在前后约5个月的系统建设期内，我厅共有6位厅领导分别多次亲自组织各自所分管的业务处室，对所负责的行政审批事项的审批流程、办理规则、相关规章制度等逐一仔细地进行梳理、重组和重建。其中，我厅统一规范后的通用审批流程如图8所示，并以内部规章的形式对每个具体办理环节的时限等细节作出了明确规定。图8. 推行电子监察后统一规范的通用行政审批流程图3.4 系统运行使用效果显著由于确定了统一、规范、权威的审批流程，并对每个具体办理环节的时限等细节作出了明细的规定，我厅行政审批系统的技术改造和电子监察系统的技术建设工作进展非常顺利，于2006年12月5日完成了系统建设各项任务，全面进入试运行阶段。从2007年1月1日起，系统全面投入正式运行，全厅省级行政许可事项的办理，包括取水许可审批、省管河道管理范围内工程建设方案审批、水土保持方案审批等18类行政许可审批事项，以及大型及重要中型水库防洪限制水位和度汛措施等4类非行政许可审批事项的受理和办理过程全部通过行政审批系统进行，自动实时向省监察厅电子监察系统中心报送每笔业务每个办理环节的审批数据，并同时将审批过程及审批结果自动实时发布到我厅公众网站。系统自投入运行使用以来，运行稳定，畅顺高效，极大地规范了我厅行政审批业务的流程和规则，增强了审批过程的透明性和可监督性，提高了行政审批的质量和效率。截至2007年10月16日，我厅已通过该系统受理和办理审批业务共616笔，其中已办结290笔，未发生红牌、黄牌事件。在2007年6月份全省48个省直部门行政审批电子监察系统绩效综合测评中，我厅获综合评分第2名。4. 经验与体会1）电子政务只是手段，规范行政行为、提高行政效率才是目的。缺乏明确、统一、规范的业务流程和业务规则，电子政务系统软件开发无法进行；而缺乏合理、优化、高效的业务流程和业务规则，开发出来的软件系统效能低下。这两种情形都会使电子政务软件系统夭折于摇篮。2）在推进电子政务建设的过程中，应该将业务流程和业务规则的梳理、重组和重建作为首要任务。这是电子政务建设工作重点中的重点，也是难点中的难点，需要建设单位上层领导亲自考虑并决策。3）如果单纯从技术层面来看，电子监察系统建设项目在我厅只属于小项目，技术并不复杂。但从其影响效果来看，却是对机关办事制度产生了一次重量级的冲击，引起了一系列的改革。综观我厅信息化建设的历史，具体参加一个信息化项目建设的人数之多（几乎所有正副处长以及全体审批人员）、人员级别之高（6位厅领导亲自参加），都是空前的。值得说明的是，这些人员参与的并非项目的信息技术工作本身，而是项目配套的行政制度、业务制度的改革工作，这一点非常重要。这些都是项目建设能够顺利取得成功的关键。如果所有电子政务建设项目都能够得到这样的重视程度，拥有这样的参与规模和参与方式，何愁项目不成功？5. 结语规范业务流程与业务规则，既是推进电子政务建设的目的，也是电子政务建设能够取得成功的前提。在推进电子政务建设过程中，必须将行政业务流程和业务规则的梳理、重组和重建作为首要任务。这是电子政务建设工作重点中的重点，也是难点中的难点，往往会涉及建设单位规章制度的变革，需要建设单位各业务部门领导的广泛参与，更需要单位上层领导亲自考虑并做决策。电子监察系统建设的实施模式与成功经验，可以作为电子政务建设成功的典范。参考文献：1冯鐕钊信息化可持续发展问题初探R水利信息化专业委员会技术交流会论文集，2006年9月：第119-125页2广东省水利厅“一站式”电子政务系统竣工文档2006年5月3广东省行政审批电子监察系统建设方案2006年6月4广东省水利厅行政许可指引材料2006年11月=【作者简介】姓名：冯鐕钊年龄：45性别：男职称：高级工程师学历：大学本科【作者单位】广东省水利水电信息中心，广东省三防指挥系统工程项目建设办公室（兼）【通信地址】广州市天河区天寿路116号，广东水利大厦2402室邮编：510635【电话号码】手机：[phone]办公室1：020-38356203办公室2：020-38846021【电子邮箱】fzzh ，gdwater