政府绩效管理研究综述论文.doc

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政府绩效管理研究综述

政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。
20世纪80年代，西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机以及公众对政府满意度下降等棘手难题，兴起一场“重塑政府－建立企业化政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理——这个在企业管理中已经运用得相当成熟的管理理念被引进到政府管理中，并取代了传统的政府行政效率的理念，从而实现了“效率－绩效”的转变。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神，取得了相当大的成效。所以，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。 绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。 在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。
目前，国内关于政府绩效管理的理论研究与实践经验都已有了一定的积累。中国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段：
　　一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。其特点是粗放型的部门考评。当时，组织绩效还没有成为政府部门的行政理念，对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩，没有固定的评估模式与评估指标，评估实践具有很大的随意性，往往与干部考评混合在一起。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。
　　二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。这时开始出现了普适性的政府绩效评估模式，其特征是绩效评估作为特定管理机制的一个环节，在很多政府机关、事业单位甚至企业开始普遍应用。具体包括目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等。
　　三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。这一阶段，绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受。理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验和做法，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索绩效评估体系的构建，其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。
政府绩效一般可以从三个层面体现出来，宏观层面即整个政府的绩效，中观层面即具体政府部门的绩效以及微观层面即政府工作人员尤其是领导行为体现出来的绩效，前两者基本可以统称为政府绩效，后者也就是公务员的绩效，公务员的绩效是政府绩效的基础，而政府绩效又是公务员绩效的升华和体现。从新公共管理发展的历程来看，政府绩效是工具理性和价值理性的统一，其中，值得研究的内容包括政府绩效的价值取向、绩效评估指标体系、绩效主体、绩效预算、绩效程序、绩效结果使用等多个方面。
政府绩效评估是西方发达国家实施政府再造的工具之一，这一工具的引进为我国地方政府行政改革提供了一个全新的思路。政府绩效评估工具的引入为降低行政成本，提高行政效率，促进政府的持续改进方面发挥着重要的作用，但由于观念的差异、利益的阻挠，政府绩效评估在实施过程中仍存在许多问题。我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者我国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为评考也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈，有的更像是为了应付上级或政治诉求，采取类似“严打”似的政府绩效考评，没有科学、战略性的规划。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更成了一些人收受礼品、甚至收受贿赂的机会，直接或间接地损害了政府的形象。
另外,我国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，缺乏民众的参与，就是在政府内部大多也是上级对下级的评估，部门的自我评估较少。群众性参与的评估——也就是所谓的“公民评议政府”，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”，从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估。第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，且这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。当前政府绩效管理的技术改进在于:
　　一是要对绩效评估的技术本身应有一个科学的态度。政府绩效评估无疑是一场针对政府自身的革命，因此必然受到既得利益者的阻扰。英美国家的政府绩效评估实际是一场来自上层的革命，主要是靠高层领导的大力提倡和推进。英国自撒切尔政府以来，行政改革的主导理念和基本思路没有发生大的变化，改革具有较强的延续性和系统性，因而绩效管理的策略和方法也不断完善，效果显著。美国的绩效改进受到从尼克松到克林顿历届总统的支持和重视。我国政府绩效推行效果不理想的主要原因在于部分领导没有正确理解和认识政府绩效的真正内涵。缺乏强大民意的压力，没有讨好选民的动力，因此政府绩效在我国变成一个“自觉”行为，推不推行完全由一把手说了算。因此，不能把政府绩效看成是“洪水猛兽”，看成是对政府公务员的“紧箍咒”，而要看到改进政府工作，改善与公众之间关系，为政府的可持续执政带来合法性。
另外,由于政府绩效本身的复杂性，因此绩效评估不可能对真实的政府绩效做出完全准确的评价。客观地讲，绩效评估的准确性是相对的，而模糊性是绝对的。如果在具体应用中我们对其技术提出过高的要求，其结果不仅是令人失望的，而且也在一定程度上造成人们对绩效评估工具本身的质疑。正因为如此，目前的发展趋势是，绩效评估更多是一个发现问题的工具，因此，其测量不一定是精确的，可能是模糊的，甚至仅仅是一种判断。如果解决了态度问题，我们其实也可以避免很多使用者对它提出的质疑。
　　二是要从系统化角度设计政府绩效评估体系。绩效评估不是一套简单的指标体系和评估方法堆砌而成。一个好的绩效评估体系至少要明确以下几个问题：为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估等，而且这些问题之间要形成有机的联系和对应关系。尽管可能不会有统一的评估模式，但一定要有系统、科学的思考和逻辑。流程、规范、指标和技术决定着政府绩效评估的成败，而指标体系更是政府绩效评估的关键所在。科学、合理、易于操作的指标体系，不仅可以促使政府职能的转变，实现内部治理与外部供给相统一，而且可以从根本上改变政府组织的结构、行为、方法以及手段的变化与选取，更进一步而言指标的导向性作用甚至可以催生全新的官僚文化，提高官员执行力。

　　三是要对绩效管理系统进行持续的改进和优化。实践表明，一个好的绩效管理系统是在使用中持续改进和完善的，因此，不应该过早地对绩效管理系统提出质疑，而应该在结合组织发展的进程和组织成员态度的改变，对原有绩效管理系统存在的问题进行认真分析，寻找原因，并有针对性地加以改进和完善。
　　四是要加强政府绩效信息系统的建设。绩效评估的内容，说到底评的是信息，如果缺乏有效的工作信息，绩效评估结果也不可能准确。目前各级政府的电子政务的发展，已经为绩效信息系统提供了有利物质条件，也对降低政府绩效评估成本、减少绩效评估中的人为因素、完善绩效管理系统起着重要的技术支撑作用。

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命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中
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