“放管服”改革视阙下营商环境便利化推进路径研究.pdf

第 卷第 期 年 月常 州 工 学 院 学 报 .:./.收稿日期:基金项目:安徽省教育厅高校人文社会科学研究重大项目()作者简介:刘冬华()男安徽宿州人博士副教授.主要研究方向为技术创新管理“放管服”改革视阙下营商环境便利化推进路径研究刘冬华吴娟娟(.安徽财经大学工商管理学院安徽 蚌埠 .蚌埠工商学院工商管理学院安徽 蚌埠)摘要:优化营商环境一直是我国推动经济高质量发展的重要议题 良好的营商环境可以为市场主体发展提供更为便利的条件而现有优化路径的相关研究大多忽略了国家政策对政企关系的影响有为政府和有效市场的交互作用并不明显 故聚焦于营商环境便利化属性对自“放管服”改革起我国实行政策的实践结果进行梳理从“组织流程制度”个维度提出营商环境便利化的推进路径关键词:营商环境便利化“放管服”改革中图分类号:.文献标志码:文章编号:()“”(.):.“”“”.:“”营商环境反映了经济发展水平和政府治理能力近年来各国都将其列为重点优化对象 我国自 世纪 年代初开始进行有效的市场导向改革时至今日在推进国家治理体系现代化和经济全球化进程中仍面临着营商环境需持续优化改善的重大挑战从中国特色社会主义过渡到“使市场主体成为社会资源的主要配置者”的新时代进程中营商环境建设成为自中央到地方各级政府推进全面深化改革和制度革新的重要内容 年 月国务院发布“放管服”改革工作要点围绕政府与市场关系的管理通过各级政府职能的转变优化常州工学院学报 年营商环境 伴随“放管服”改革不断深入供给侧结构性改革力度加大政府效能不断增强企业的获得感明显增加 但行政审批制度改革、收费清单建设尚未落实市场参与者活跃度尚处于低沉期这使得营商环境便利化仍面临一定障碍制度性交易成本仍占市场主体营运成本较高的比重全面深化“放管服”改革从根本上来说就是通过一系列的制度革新提高市场主体对其运营环境的认可度切实转换政府职能充分发挥行政主体在社会资源配置中的积极作用减少政府对市场的干预方能切实推进营商环境便利化建设 文献回顾.营商环境评价.营商环境评价指标体系经济学人智库()每 年对 个经济体的营商环境质量进行评测编制营商环境排名来评价其营商环境过去的情况并预测这些经济体营商环境在未来 年内的变化 但 的评判标准看重宏观经济层面而这方面在短期内难以通过政府改革体现 另外 编制营商环境排名的周期过长涵盖的评估主体也较少因此本文认为 的营商环境评测不能反映我国对营商环境实施的优化措施.全球竞争力指数()全球竞争指数()是世界经济论坛为衡量全球 个地区的竞争力状况而构建的评估标准世界经济论坛每年依据 排名编制全球竞争力报告 但鉴于 年的公共卫生危机及其给社会经济带来的不利影响目前世界经济论坛未公布 年各经济体的 排名 此外全球竞争力报告不是专门的营商环境研究报告其对营商环境的质量评估没有足够的解释力.世界银行营商环境指标体系世界银行(以下简称“世行”)于 年起选取 个国家和地区为评估主体通过问卷形式搜集数据对其营商法规和实际执行情况进行客观度量按照各指标数据进行综合排名并据此生成营商环境报告 世行营商环境评估专注于特定机构(例如信用登记处)或特定商业案例(执行退回支票、登记具有特定价值的财产)这项工作为跨国分析营商环境的特定维度提供了一个基准工具并将可能影响营商环境的几个要素结果以单一的“营商环境排名”展现出来据此来显示各个地区的营商便利度 在世界银行看来营商环境是市场主体在进行设立、运营、投资和贸易、税收、关闭及履行合同等活动中遵守各国法律法规所需的成本和时间等因素目前营商环境报告常被作为各国招商引资的参考资料世行的营商环境指数已经取得了实质性的影响各个国家将提高排名作为优先事项国际金融机构也通过这些排名来评估一个国家在改善其营商环境方面的进展 提升中国在世行评估体系下的营商环境排名也一直是我国营商环境治理的目标之一 基于数据可比性的需要本文选取世行营商环境评估体系为基准探讨我国提升营商环境指标体系的便利化属性中存在的问题与改进策略.政府行政方式转变在推动“放管服”改革的进程中引进世行营商环境指标来辅助评判是提高我国全球经济管理参与能力和精准化治理水平的关键突破口良好的营商环境可以鼓励市场主体将更多的精力投入生产活动为市场主体成为社会资源的主要配置者提供支撑相反在恶劣的营商环境中市场主体会花费大量时间和金钱在游说政府等非生产性活动上世行在统计各项指标数据时都会有一项“该项指标数据不包括贿赂”的提醒政府部门要进行简政放权尽量减少对市场主体自由配置公共资源的限制应当使市场成为公共资源配置的支配性角色营造客观公正的政策环境并树立行政管理权力为市场主体服务的意识政府审查不能再成为经济项目申请批准的先决条件 由于中国社会主义市场经济发展是由计划经济转变而来政府审查机制如今仍然是政府对社会主义市场经济控制的主要机制工具因此怎样做到审查与监督之间的有效协调以及怎样改变政府的理念和执政方法是中国在营商环境优化进程中所遇到的特殊问题 行政审批标准化是推动政府审批工作机制变革的关键工具政府利用标准化技术手段加强管理和推进行政审批标准化、信息化优化和改善行政审批服务防止和遏制行政部门审批环节的贿赂情况提高行政审批的便民服务水准第 期刘冬华等:“放管服”改革视阙下营商环境便利化推进路径研究.营商环境便利化在提升营商环境质量的过程中必须关注到在市场经济发展环境、政府信用、社会法律保护等各领域遇到的困难和重大问题以利于民和公平为引导推动社会主义市场化改革提高营商环境便利化水平营商环境的便利性是指市场参与者开展商业活动的困难程度一般来说可以从时间、手续和市场参与者处理相关问题的成本等角度进行判断和评估 手续数量是指市场主体为进行某项商业运营活动时与外部各方的交互次数企业内部之间的互动不计入其中 世行不但公开了各经济体相应指标的手续数量还公开了不同经济体中有关手续的具体实施内容 时间记录则通常以日历间隔天为准世行对完成营商活动所耗费时间的起讫点也有严格的规定并不是简单地统计各经济体相关法律规定的完成手续时间 比如办理市场主体不动产登记世行所计算的时间段始于市场主体支付不动产费用至买卖双方土地纠纷完全解决日期为止 另外世界银行对于成本的测量一般以百分比记录包括所有的官方费用基于本文研究营商环境便利化建设在此将成本狭义化为制度成本 制度成本中所包含的制度性交易成本是“放管服”改革的重心也是市场主体能够直观感受到营商环境便利化属性的重要方面可以理解为制度性交易成本是政府和市场主体互动所产生的费用 削减制度性交易成本主要是通过行政审查和审批制度的改革进行可以有效地提升市场主体的发展绩效 因此要以简政减税降费为重点以推进“放管服”制度改革为重心减少有关制度交易费用下硬功夫建设好发展的软环境才能全面提高营商环境便利化水平通过综述本文发现营商环境相关研究目前主要集中于对我国营商环境现状评价以及对营商环境评价指标体系的理论探索较少有文献分析我国相关政策对营商环境的具体影响 故本文从我国优化营商环境的实践出发聚焦于营商环境便利化属性具体关注“放管服”改革对市场主体活动的推进措施并基于“组织流程制度”的逻辑提出优化营商环境便利化属性的建议中国营商环境便利化实践:基于世行数据.年度比较世界银行的 项评估准则无一不是围绕市场主体发展的便利化问题而制定的其中开办企业、申办建筑施工执照、取得电力、登记财产、税务等 个一级指标中的便捷化属性尤其突出因此本文选取这 项指标中含有手续、时间、成本 个维度的数据进行跨年度对比分析 表 提取了中国自 年的相应指标数据我国营商环境的部分指标数据在 年发生了较大变化其中变化最大的是办理施工许可证和获得电力 个指标表 年中国营商环境便利度数据指标 年 年 年 年 年 年手续数量开办企业/项办理施工许可证/项取得电力/项登记资产/项时间开办企业/天办理施工许可证/天取得电力/天登记资产/天纳税/(小时年)成本总税率(商业净利润百分比)/.开办企业(人均收入百分比)/.办理施工许可证(仓库价值百分比)/.取得电力(人均收入百分比)/.注:表中数据根据世界银行 年营商环境报告整理所得常州工学院学报 年 建设项目审批改革是攻克我国营商环境建设短板的重要举措 年在我国办理施工许可证需要 天而 年仅需要 天 办理施工许可指标在时间维度上的明显变化表明由国务院推进的工程建设审批制度改革具有重大的积极意义 年 月国务院决定在北京、上海等 个城市和浙江省先行开展工程建设项目审批制度改革试点取得了较好的成效 在此基础上 年 月国务院办公厅印发关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见部署在全国全面开展工程建设项目审批制度“全流程”“全覆盖”改革将工程建设项目审批时间压缩至 个工作日以内在 年获得电力的成本为人均收入的而 年我国成为低压接电零成本的经济体之一成本指标位居世界第一 年我国开始全面推行精简小微企业办电手续推出低压接电“零上门、零审批、零投资”服务惠及所有低压接电用户 小微企业用户可以通过移动设备、互联网等多种线上路径上传报装信息并且现有用户资料将在有效期内一直储存无需反复上传资料 用电报装环节也压缩为 项行政部门取消机构审查等审批环节使得平均接电时长减少至 个工作日且由电网企业全额支付低压接电用户的设备投资费用市政当局持续创新供电服务的应用方式促进“互联网 ”技术在全行业电报安装业务中的应用切实提高供电服务便利化水平增强社会的改革获得感和满意度 年 月国务院印发关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见强化了对政务服务平台建设的顶层设计、系统集成 年底我国行政服务平台的主要功能建设已基本实现 年底行政服务平台正式开启线上运营将各省市政府和国务院有关部门政务服务平台与国家政务服务平台进行衔接建设全国统一的线上服务平台积极推进线上办电服务 低压居民办电实现“一次都不跑”高压大用户、小微企业办电“最多跑一次”用户办电更省力、更省事.国际比较实施“放管服”改革以来虽然从纵向对比能够发现我国的营商环境已得到了显著优化但从全球与我国自身发展分项比较我国营商环境的优化仍然还有很长的路要走 通过分析国内外的营商环境评估指标数据可以发现政府部门应当注重整合提升政府服务环境进一步优化社会市场资源配置结构为各类中小企业群体创造更有利的发展环境 为聚焦于营商指标便利化属性表 反映了自 年营商环境报告中提取的中国和其他各国营商环境便利化对比数据表 年中国与各国营商环境便利化比较数据一级指标指标中国排名二级指标指标中国最佳者开办企业手续数量/项(新西兰)时间/天.(新西兰)成本(人均收入百分比)/.(新西兰)办理施工许可证手续数量/项(中国香港)时间/天(中国香港)成本(仓库价值百分比)/.(中国香港)取得电力手续数量/项(阿拉伯联合酋长国)时间/天(阿拉伯联合酋长国)成本(人均收入百分比)/(阿拉伯联合酋长国)登记资产手续数量/项(卡塔尔)时间/天(卡塔尔)成本(财产价值百分比)/.(卡塔尔)纳税手续数量/项(巴林)时间/(小时年)(巴林)成本(商业利润百分比)/.(巴林)注:表中数据根据世界银行 年营商环境报告整理所得第 期刘冬华等:“放管服”改革视阙下营商环境便利化推进路径研究 以开办企业为例在新西兰企业设立仅需要 项手续同时不设定最低实缴资本 另外该国经济发展部创立了企业注册的网站直接减少了线下审批流程相关人员通过网络即可在 天内完成开办企业的全部手续并只需要支付相应的注册费用 而在我国创办企业所需的手续仍有 项这个差距表明我国近年来开展的行政审批制度改革仍有待加强在开办企业所需时间方面我国虽自 年开始推行“互联网 政务服务”改革但在经过线上企业设立登记程序的预审后剩下的程序仍需申请人通过线下办理且审批时间仍有待缩减这说明我国应继续落实电子政务建设营商环境治理与电子政务建设理念存在相关性 年 月 日国务院正式印发关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知要求自 年 月 日起全国实施“证照分离”改革全覆盖 而“证照分离”主要是改变生产经营许可证与营业执照办理顺序分别通过直接取消审批、审批改备案制或优化准入服务等措施压缩市场主体办理经营许可证的时间和流程是优化“开办企业”指标的关键中国在近几年已经全面落实了对市场经济参与者在政府部门经营活动中的“非禁即入”管理准则并推行了国内统一规范的市场经济行业准入“负面清单”等管理制度 这是当前中国在解决政府部门和市场主体之间的关系、促进政府部门职能转换中的重要机制的研究设计与创新“放管服”改革背景下营商环境便利化的具体路径 推动政府功能转变是全方位推进“放管服”改革工作的重点内容是推动国家经济管理体系和政府管理能力现代化建设的重要环节 政府职能转换充分调动社会各方面资源通过优化地方政府部门的自身建设减少市场交易成本推动社会组织发展壮大增加了政府职能转换的制度红利进而形成优化营商环境的便利化对策 营商环境便利化从表面上看是对“流程”的优化实际包含着对“制度”的提升而前者造就了“组织”的重塑 其中“流程”是指政府围绕着企业创建、经营、破产等活动的运作过程 从“流程”的概念出发由于各国家、地区存在情况差异其政府为企业日常运营等所形成的“制度”也是千差万别的 值得注意的是“流程”所立足的基本单位是“组织”即按照一定结构与功能关系所组成的方式与系统 由此推进我国营商环境便利化治理的改革可以大体从组织、流程、制度 个角度综合考虑.组织:强化协同整合以解决政企服务问题.推进电子政务整体性治理强化政府内部协同整合从组织层面上来看破解因电子政务政策“碎片化”所导致的业务流程间断、职能内部协同困难等现实问题是政府提升营商环境便利化的第一道门槛 本文认为需要将企业需求作为第一顺位建立以市场参与者满意度为导向的综合型行政部门管理组织全面集成政府内部相关联的组织架构、人才、职能、资源等基本要素以推进不同区域、领域、层级、部门、功能等的服务融合、信息共享和业务合作从而实现政企信息、资源共享的协同化目标整体性治理理念则是以行政部门和行政主体的整体化运作为出发点为破解行政管理中的信息碎片化问题提供了有力的理论支撑 如佩里希克斯在整体政府一书中所述整体性治理重点在于行政主体内部之间的互联互通同时也要求行政主体与市场主体之间进行协力合作通过多方配合提供无缝隙、非分离的政府服务 相应地在整体化运作的视阈下电子政务建设既应该更加强调管理各方的高度协同和广泛参与也应该把行政主体管理的重心发散至社会群体和政治建设等各层面 简言之结合我国实际电子政务整体性治理要适应信息时代利用大数据推进我国营商环境便利化建设.强化政企合作在社会主义市场经济体系下市场主体是社会资源的主要配置者故本文认为市场主体对其进行运营活动时所感知的行政服务质量可以更好地体现营商环境的优劣 首先对非政府主体而言治理过程就是其从被管制过渡到主动介入的过程 其次政府部门由于受到自身职能、技术、人力资源等方面的限制难以只依靠自身力量持续推进营商环境便利化水平需要探索新型的服务供给模式通过强化政企合作增加政企间的沟通一方常州工学院学报 年面政府可以借助企业的技术、资源等优势减轻政府的财政、人员压力另一方面也提高了市场主体的参与度甚至可以由政府和企业共同商讨分析出营商环境建设的最佳做法重构以市场参与者认可度为导向的营商环境评判指标.流程:以企业需求为导向优化业务流程从流程方面来看单一的组织要素整合难以解决服务与流程的间隙问题业务流程优化是打造高效、便利、透明的营商环境的前提 因此政府需要在强化组织机构层级协同整合的基础上全面提升行政服务质量为企业进行运营活动打造出更为便利化的市场环境.提高政府行政效率首先简政放权意味着尽量减少行政审批事项通过简化审批流程提高政府行政效率 行政审批集成化是我国政府进行“放管服”改革最直接的成果集成式行政审批中心的出现全面体现了简政放权的改革核心通过将行政审批流程和政务服务汇聚在同一物理空间可以有效减少市场主体进行运营活动的时间其次借助帕却克邓利维的数字治理理论在企业和政府的互动中运用信息技术市场主体在线上完成营商活动的行政审批流程可以极大地降低其办理业务的时间耗费和成本损耗最终降低行政成本在其业务活动成本中的占比通过数字化治理全面推进行政服务平台建设即“互联网 政务服务”的电子政府建设切实提高各级行政主体公共服务的能力和效率.打造无缝隙政府服务政府部门应当树立行政管理权力为市场主体服务的意识尽量减少对市场主体自由配置公共资源的限制使市场主体成为公共资源配置的支配性角色 借助 模式将行政服务线上线下一体化作为发展方向 通过线下实体性行政中心和线上政务大厅相互沟通、协同为市场主体提供全天候、无缝隙的行政服务 着力提升网上政务服务中心的服务范围实现无障碍提交申办业务材料审批流程无缝衔接同时监察过程也不放松.制度:优化行政审批制度以降低交易型制度成本从制度方面看营商环境的法治建设为其便利化提供了有力的保证与基础 年颁布的优化营商环境条例标志着我国营商环境的制度建设进入了全面革新阶段将“放管服”改革下的各系列措施提升至法治层面 本文认为政府应当根据“放管服”改革增加法律和规章的有效供给并形成其中关键环节的基本性制度标准最后逐步细化落实一揽子制度性解决方案“放管服”改革对营商环境便利化的关键优化作用源自于行政审批制度而制度成本是营商环境便利化建设过程中的关键影响因素 在企业初创时期行政审批制度对企业各个环节的影响就尤为显著比如企业获取经营许可证、申请营业执照、登记企业资产等 由此制度性交易成本的降低成为政企关系改善的突破口也是“放管服”改革让市场主体直观感受到政策实施效果的核心因素 因此将制度成本作为政企关系改善的关键要素在全范围推进“放管服”改革的进程中我国政府部门应对行政审批服务的优化更为关注如何降低审批制度成本在企业运营费用中的占比也变得更为重要首先继续取消和下放行政许可事项持续简化许可事项审查阶段的内容进一步放宽市场准入条件 在实行“证照分离”后企业要具备的许可证仍然很多“隐形审批”问题是重点解决对象且部分企业面临“准入不准营”难题在备案、记录、定期检查等管理方面仍要耗费不少精力 其次全面执行“非禁即入”原则清除“负面清单”制度以外仍存在的不合理限制和隐形壁垒 政府主体应持续压缩、减少“负面清单”项目最大限度地为营商环境便利化提供改善空间 结语优化营商环境不仅是压缩市场主体在进行营商活动时需要和政府各部门打交道的程序数量、时间等更是政府在进行行政体制改革时优化的一些成本效益指标如风险、劳工成本、税率等世行营商环境报告虽然较为客观地提供了我国与其他营商环境更优者的指标差距也较为科学地定位了行政主体和市场主体应有的良好交互关系但世行评估重点和范围的有限性仍无法准确反映我国的投资环境 仅以世行数据直接评判我国营商环境的治理能力可能会忽视目标市场主体的异质性分布下一个研究阶段作者认为应当基于企业权第 期刘冬华等:“放管服”改革视阙下营商环境便利化推进路径研究利需求真正落实市场中制度性资源的调配 因此构建适应我国国情并能够客观反映我国营商环境改进情况的评估体系变得刻不容缓参考文献国务院.关于印发 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知:国发 号/.().:/./.黄新华曾昭腾.建构政府与市场关系良性互动的营商环境.中国高校社会科学():.陈世香黎德源.中国“放管服”改革研究的进展与前瞻.上海行政学院学报():.:./.:/././.:/./.石楠崔岩.营商环境指标体系文献综述.中国市场监管研究():.宋林霖何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径:基于世界银行营商环境指标体系的分析.中国行政管理():.李成顺.充分发挥政府在优化营商环境中的重要作用.技术经济():.:.():.王帅.优化营商环境 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