海关稽核查业务集成与协同模式研究_周冬.pdf

2023 年第 07 期总第 349 期15【经贸实务】海关稽核查业务集成与协同模式研究周冬储伯标郑明辰（无锡海关，江苏无锡214071）摘要 为适应当前海关稽核查业务改革的形势要求，须紧扣“集成”与“协同”两个关键词，从提高监管理念、要素、资源等集成水平和强化内外、上下、前后等多方协同等方面，把准稽核查工作定位，理顺三级海关权责，探索优化顶层革新、作业设计、资源配置及工作机制，构建系统集成、协同高效的稽核查业务监管模式。关键词 海关；稽核查；集成与协同 中图分类号 F752.5 文献标识码 A 文章编号 2095-3283(2023)07-0015-04Study on Integration and Collaborative Mode of Customs Inspection and VerificationZhou Dong Chu Bobiao Zheng Mingchen(Wuxi Customs,Wuxi Jiangsu 214071)Abstract:In order to meet the requirements of the current situation of the reform of Customs inspection and verification,it is necessary to focus on the two key words of integration and collaboration,from the aspects of improving the integration level of supervision concept,elements and resources and strengthening the coordination of internal and external,upper and lower,before and after,etc.,to accurate the inspection and verification prosition,straighten out the three levels of Customs powers and responsibilities,and explore the optimization of top-level innovation,operation design,resource allocation and work mechanism to build a system integration,collaborative and efficient supervision mode.Key Words:Customs;Inspection and Verification;Integration and Collaboration稽核查业务是海关后续监管的主力军，与海关监管领域的诸多方面关联耦合，为了实现海关稽核查业务高质量发展的目标，须审时度势，准确把握新形势下稽核查业务职能定位和职责使命，更新发展理念，破解发展难题，主动适应、创新求变，构建稽核查业务发展新局面。一、形势与任务：稽核查业务面临多维度新挑战（一）纵向：通关改革风险后移，稽核查承受新压力当前全国通关一体化改革持续深入，在“两步申报”“两段准入”等改革驱动下，海关监管重点“前推后移”，监管范围从口岸通关环节向全链条多领域拓展延伸，监管理念向“前面放开、后面管住”逐步转变。稽核查扼守后续监管重要环节，面临维护国门安全、优化营商环境、服务国内国际双循环相互促进等任务。稽核查职责任务的广度深度不断拓展，“后面管住”工作量激增，快速响应的要求更高，稽核查面临新压力。（二）横向：关检融合职能叠加，稽核查面临新考验关检融合后，稽核查融入原检验检疫业务监管内容，职能延伸到质量标准管控、生物安全、食品安全等国计民生重要领域，非传统职能成为当前稽核查职能的重要构成1。以核查事项为例，现有各类核查事项共计7 大类 64 项，涉及原海关业务领域事项 33 项、原检验检疫业务领域事项 31 项。稽核查向检验检疫业务逐步拓展，需要对监管要素再统筹，对监管方式再丰富，法制配套、资源适配面临全新考验。（三）内因：自身改革持续深入，稽核查面临新问题海关总署深化稽查“以查发为导向”的稽查理念，将稽查定位为海关查发的重要手段，同步纳入行政处罚职能，明确由稽查部门办理自主查发的简易程序案件、快速办理案件及归口管理涉检行政处罚案件，推动稽查 作者简介 周冬（1980 ），男，汉族，江苏无锡人，学士，研究方向：海关稽核查；储伯标（1969 ），男，汉族，江苏宜兴人，硕士，研究方向：海关政策研究；郑明辰（1989），男，汉族，江苏溧阳人，硕士，研究方向：海关政策研究。2023 年第 07 期总第 349 期16部门从相对纯粹的“查”向“查处融合”转变。同时海关总署实施核查分类改革，对风险类和管理类两种不同性质指令，实施差异化流转方式和作业流程，提升核查作业效能。稽核查理念更新改革深化，需要解决如何盘活资源、改进流程、提升效能、做出实绩等问题。二、思路与定位：稽核查业务集成与协同模式构想逻辑海关总署发布的“十四五”海关发展规划中提出：持续深化海关改革要“以系统集成、协同高效为着力点，通过巩固、完善、深化、提高关联耦合、压茬推进海关各领域改革，建立完善改革评估反馈机制，推进海关监管体制机制现代化。”稽核查机制创新可以此为指导，以“系统集成、协同高效”为方式和目标，构建“海关稽核查业务集成与协同模式”，寻找实现“巩固、完善、深化、提高”的有效路径。（一）基本思路适应当前海关总署稽核查业务改革的形势要求，紧扣“集成”与“协同”两个关键词，从提高监管理念、要素、资源等集成水平和强化内外、上下、前后等多方协同等方面，把准稽核查工作定位，理顺三级海关权责，思考如何加强顶层革新、作业设计、资源配置及工作机制，构建系统集成、协同高效的稽核查业务监管模式。（二）稽核查职能再定位1.稽查核查职能并行“稽核查业务集成与协同模式”中稽查、核查职能并行，紧密衔接、错位互补。稽查职能要发挥后续监管领域“头部”“尖刀”功能，以查发问题为重要目标，要在提高查发率、追补税、查发重大违法情事占主导地位；核查职能要基于其属地化和标准化特点，点多面广，在企业数和监管事项上解决后续监管覆盖率问题，同时具有作业事项“短、平、快”特点，可以发挥先导作用，成为稽查“情报源”。2.兼顾前后两端前端指令：稽核查作业形成的主要来源，指令有效性与稽核查工作质效紧密关联，其核心价值在于质量与精度。后续行政处罚：当前稽核查部门承担了涉检行政处罚管理职能及自主查发的简快案件办理职能，一定程度上是稽核查工作的延续，体现稽核查作为后续监管职能的违法惩戒，是稽核查作业结果的直接运用成效。（三）理顺三级海关权责在稽核查业务集成与协同模式下，要明晰三级海关权责，其中：1.海关总署：加强稽核查法规体系顶层设计、厘清事项权责、明确稽核查定位及价值取向。2.直属海关：发挥智脑、协调作用，加强指令统筹、数据分析、数据支撑，建立专家库、跨关区及关区内协作机制等。3.隶属海关：聚焦执行层面、决策反哺，加强稽核查队伍能力建设、资源调配、任务执行，为上级决策提供数据及执法实践支撑。在此过程中，海关总署及各直属海关应更多着眼于增强稽核查职能掌控力，隶属海关应更多着眼于增强稽核查执行力，集成与协同模式落地关键在直属海关和隶属海关。三、对策与路径：稽核查业务集成与协同模式的思考（一）顶层革新：理念集成，明确稽核查治理导向1.明确稽核查价值取向海关稽核查制度体系建设，应置于谋划“十四五”海关总署工作、构建新发展格局之中去审视考虑，要坚持法治引领，融合现行法律法规的立法宗旨，统筹把好国门安全、维护贸易秩序、优化营商环境、促进贸易便利化的基本要求，推动传统与非传统职能有机融合，避免事项权责的简单叠加，提高系统集成水平；处理好查发案件与规范企业的关系，发挥稽查精准查发案件和核查定期管理双重作用，强化企业主体责任，促进企业守法自律；把握好监管和服务的平衡点，提升企业合规管理水平，提升信用管理等级，严控质量管理标准，提升对外贸易竞争力，落实主动披露措施，及时纠错容错，降低违法成本。2.完善稽核查法规体系加快中华人民共和国海关法修订步伐，逐步形成以海关法为核心的系统完备、科学规范、运行有效的海关法律制度体系，以法律法规形式固化海关的新职责新任务；积极推动中华人民共和国海关稽查条例等系列文件的修订，从法律法规层面全面、系统融入涉检稽查内容，破除稽查向涉检领域拓展的障碍；融合中华人民共和国进出口商品检验法中华人民共和国国境卫生检疫法中华人民共和国食品安全法中华人民共和国进出境动植物检疫法等，制定统一的核查法律法规，完善核查法规体系建设2。架设起法律、行政法规、部门规章、规范性文件和内部工作制度等为主体脉络的稽核查制度体系框架，重塑管理模式和业务流程，保障稽核查职权履行有法可依，执法行为有据可循。3.找准稽核查职责定位一是站稳“查”的基本立场。围绕稽核查主责，优化体制机制运行，形成因应“前面放开”，实现“后面2023 年第 07 期总第 349 期17管住”的配套机制；准确把握稽核查在海关整体监管体系中的作用发挥和价值取向上的积极变化，推动各环节监管链条紧密衔接，聚焦高风险业务和重点环节，分级分类靶向施策，将稽核查与风险管理、企业信用管理及属地查检业务等进一步融合、绑定，形成优势互补、互促共进的全链条后续监管体系。二是强化“处”的威慑力。稽查部门承接行政处罚职能，缓解了以往查处衔接不畅的情形，提升了稽核查结果运用成效，对违法违规企业形成有力震慑，可以考虑在稽核查业务框架下，重设“调查局”办案模式，实现海关行政处罚案件集成管理，彻底贯穿查处衔接通道，打造违法惩戒的利器。（二）作业设计：统分结合，加强稽核查整体规划1.指令统筹直属海关职能部门切实履行指令研判职责，建立关区稽核查风险要素清单化管理，对风险指令实施总体把控、分类处置，针对指令来源、业务事项及风险指征，细化指令内容、明确接收标准，同时适当放权，推动基层海关发挥属地优势，参与前期研判，甄别指令合理性、可行性。主动作为集成关区优势资源组建数据分析队伍，依托“云擎”等工具强化大数据应用，构建数据分析模型，开展前瞻性、针对性、智能化分析研判，形成行业性、全国性风险指令，为精准查发提供前端支持。2.流程再造以稽查业务深化改革为契机，探索简化程序优化效能新路径，坚持“选、查、处”分离基本原则，科学评估稽查流程环节必要性，精简内外部程序，减轻基层与企业负担，提升稽查时效；控制核查事项的总体规模，将一部分执法依据相同、作业内容相近的事项，视情况进行归并压缩，精炼核查标准化作业表单，涉检项目纳入核查范畴逾三年，经过大量的涉检操作和经验反馈，可以考虑对部分涉检核查项目标准化作业表内容适当简化，同时根据作业标准要求，评估对应专业资质要求的必要性，论证取消专业资质门槛的可行性；在内部核批层级上，综合考虑内部业务管理导向、内控风险程度及各环节实施三级审批必要性，能够简化的尽量简化，注意做好稽核查业务管理系统与稽核查作业程序的匹配。3.科技赋能强化信息化数据支撑，在兼顾数据安全大前提下，开放必要数据源，推进各业务系统整合及交互对接，实现稽核查过程中数据比对、核实、验证的有效实施，确保作业基础数据准确性；建立风险分析模型，基于监管事项风险节点提供常态化预警提示模块，摆脱人工分类、汇总、提炼的低效作业方式，为稽核查事前研判分析、事中筛选过滤提供高效智能辅助；强化系统对机制创新支持力度，完善“互联网+稽核查”关企交互实现方式，提升数据资料无纸化传输、网上文书送达等应用成效，突出高效便捷的用户体验；探索外勤执法过程中利用单兵装备直接记录执法过程及固定证据材料的可行性，强化单兵装备和作业系统联动等；强化稽核查结果运用，依托系统间数据交互对接，稽核查作业处置结果可以被其他职能条线业务系统采集，嵌入监管业务分析、企业信用评估、风险防控管理等业务流程，发挥稽核查对海关事前事中监管的反哺作用。4.创新驱动将信用管理嵌入稽核查全过程，推广对低风险企业、低风险事项实施“互联网+稽核查”工作模式，找准企业便利化的柔性需求和海关稽核查刚性要求的平衡点，进一步明确证据收集、文书签收及关企交互等实操细节，完善与海关内部流程规范、管理系统的衔接，以数字化手段提升对企业“非侵入式”稽核查的可操作性；深化“企业自查结果认可”模式改革，在现行基础上，进一步在“企业自查”行为定性及处置上求突破，释放政策红利；强化核查领域“部门间联合抽查”成效，由总署或直属海关会商市场监管部门制定联查抽查工作机制和工作计划，形成常态化简易化的操作模式，搭建联合抽查信息平台，加强资源共享、信息互认和联合研判，归并作业内容，简化作业表单，集中体现联合执法的监管成效；依托现有稽核查业务管理系统，开发建立稽核查案例汇编模块，搜集稽核查实践中具代表性的典型案例3，重在总结执法经验与成效，实现各海关互学互鉴，整体提升执法规范性和统一性。（三）人力配置：集约协作，盘活存量释放潜能1.打造“专家+通才”的稽核查人力资源体系依托专家智库补强人力资源，顺应当前各条线组建专业人才库的机会，选派专业能力强、经验丰富的稽核查人员进入总署、总关及隶属海关专家智库，参与工作调研、问题研讨及对策建议，组织对稽核查队伍进行专题授课，参与稽核查人才传帮带工作，帮助培养稽核查岗位通才，构建稽核查人力资源配备标准、使用管理制度、专家晋升机制等长效管理制度，建立相对稳定的稽核查队伍，培养“一人多岗”“一专多能”的复合型人才。2.建立两级海关专业人员协作机制整体筹划稽核查领域对专业人才需求，摸清专业资质人员底数，明确归口管理的牵头部门，加强稽核查业务中专业人员协作模式，结合稽核查作业对象分布、事项属性和资质要求等特点，搭配形成稽核查组实施作业，由专业资质人员以事前辅导、远程连线等方式指导稽核查人员实施现场作业，形成“现场作业+远程协2023 年第 07 期总第 349 期18作”模式。此外，稽查部门落实行政处罚职能，可以考虑在本关跨部门协作，统筹使用具备法制审核资质人员；在关区层面，统筹执行区域内检验检疫业务领域年度核查计划，探索关区专业资质核查人员共享机制，实现跨海关选派或线上协作。3.实施区域联动稽核查作业模式各隶属海关以其稽核查常态化职能设置和人员配置为基础，确保本关辖区稽核查作业有序实施，同时按照区域相邻相通、便于快速响应及时处置的原则，多个海关建立稽核查协作机制，构建“协作区”，成立协调协作小组，制定工作规则，明确运行机制，统一研判应对紧急、重大的专项稽查、核查任务，确保能够快速集结，集中各关稽核查力量、统一调配资源，实施联合行动，实现区域联动、协同高效的一体化监管。与海关总署提出的跨关区稽查及南京关区此前实施的机动稽查模式相比，区域联动稽核查模式机制可以更灵活，覆盖面可以更广泛，保障机制可以更全面。（四）工作机制：联动协同，系统提升监管效能1.加强外部联动一是主动融入地方信用体系建设，强化与商务、国税、外汇管理、市场监管等部门的联系，建立信息共享和定期交换机制，借鉴外部行政管理部门先进经验和成熟模式，丰富海关稽核查执法信息来源，探索“监管互认、执法互助、信息互换”的合作模式，资源叠加优势互补，实现对相关企业立体监管，拓展稽核查执法维度，增强海关在地方对外贸易监管体系的话语权；二是充分利用地方各类平台，加强海关普法释法力度，宣传主动披露政策红利，落实宽严相济容错机制，有效化解前端风险；三是深化与行业协会、相关机构的合作机制，了解地域性行业结构及特点，掌握贸易业态，进一步开展数据分析、风险预警等，实施高效贸易调查，发挥其先导作用，助力形成行业性、集团性稽查作业，成为查发重大典型案件的推进剂。2.优化内部协同一是在直属海关层面，加强与保税、关税、动植检、商检等职能处室的联系配合，建立定期会商机制，及时通报风险信息，形成稽核查风险指令和定期管理类核查指令，阶段性优化稽核查业务重点，同时注意厘清部门间职责边界，细化部门间联系配合，优化专业技术支持力度，建立部门间的沟通衔接机制和疑难问题处置机制，实现对稽核查作业过程中专业问题的动态指导；二是风险管理部门及时跟踪风险处置类指令执行情况，采集风险处置结果，分析业务事项风险要素，发挥数据集成优势，开展风险综合评估，形成重点行业、重点企业、重点商品、重点业务环节风险指征，提升风险指令的针对性有效性；三是落实属地查检和稽核查执法联动工作机制，建立信息互通机制和联席会议制度，及时沟通研判作业情况和风险隐患并有效应用，科学安排和统筹合并外勤作业，推动外勤执法资源合理使用，建立跨区域协同管理机制，探索开展直属海关之间的协同管理机制，努力提升海关整体监管效能。3.打造属地海关一体化作业模式一是强化隶属海关属地监管，各业务部门立足事前监管职能，及时梳理总署、总关风险预警提示和案例信息，同时围绕重点行业、企业、商品、安全要素等定期分析业务风险态势，提炼风险要素；二是建立隶属海关风险共商共研机制，实施全业务风险研判，对于具备一定风险指征，可能存在系统性、源头性问题，有深入挖掘价值的风险线索，可以考虑利用核查程序便捷、高效、灵活特点，会商形成具体风险类核查指令，实施“摸底”性质核查作业，摸清企业底细、运行方式、涉及时间及货物范围等基本情况，依据风险研判结果，转入稽查程序，实施风险要素全覆盖的稽查作业；三是建立稽核查跨部门协调联动机制，将事前、事中、事后监管部门一体纳入，统筹人员按需调配，业务部门提供全流程专业辅助，稽查部门可以视情况提前介入无缝衔接，程序转化后核查人员可以持续跟踪协作。属地海关稽核查一体化作业模式，有助于提高现场查发主动性，有效推进事前、事中、事后监管链条相融合，促进链上各环节紧密协同，提高稽核查集成水平，强化基层海关对属地辖区内重点企业、重点商品、重大风险整体管控力度。四、结语稽核查机制改革和创新，是一项循序渐进，需要长期坚持和动态调整的工程，“海关稽核查业务集成与协同模式”中“集成”与“协同”相辅相成、交错共存，二者既是稽核查机制变革的方式和手段，也是改革的目标和成效，其最终的落脚点都在于以强化监管为首要目标，全面落实总体国家安全观，加强稽核查制度创新和治理能力建设，提升海关稽核查整体效能。参考文献 1 林川.习近平法治思想指导下协同推进海关改革与法治建设的思考J.海关与经贸研究,2022,43(4):15-26.2 杨旭,王杏妮,潘强,等.新形势下海关核查制度体系构建研究 J.中国口岸科学技术,2021(2):52-57.3 赵君,胡斌,潘强.基于大数据推进海关智慧稽查建设的框架设想J.中国口岸科学技术,2020(4):76-80.（责任编辑：顾晓滨马琳）