基于城乡建设用地规模约束下的村庄布局专题研究_刘悦德.pdf

2023 年第 06 期总第 300 期福 建 建 筑Fujian Architecture&ConstructionNo 062023Vol300基于城乡建设用地规模约束下的村庄布局专题研究刘悦德(福州市规划设计研究院集团有限公司 福建福州 350003)摘 要:城乡融合发展是乡村振兴的重要评判标准之一。为实现城乡融合发展,科学合理对村庄进行布局,十分重要。在国土空间背景下,通过对村庄布局进行研究,重点聚焦国土空间总体规划的底线管控要求,基于城乡建设用地的规模约束,提出村庄布局与发展管控要求及布局模式,做好村庄的“定性、定量、定界”核心要素管控,上下联动,促进城乡融合发展,实现乡村振兴。关键词:村庄布局;规模约束;城乡融合发展;乡村振兴中图分类号:TU982 文献标识码:A 文章编号:1004-6135(2023)06-0006-05A Special Study on Village Layout under the Constraints of Urban and Rural Construction Land ScaleLIU Yuede(Fuzhou Planning and Design Institute Group Co.,Ltd,Fuzhou 350003)Abstract:The integrated development of urban and rural areas is one of the important evaluation criteria for rural revitalization.To achievethe integrated development of urban and rural areas,a scientific and reasonable village layout is an important measure.In the context of landspace,through the study of village layout,focusing on the bottom-line control requirements of land space overall planning,based on thescale constraints of urban and rural construction land,put forward the layout and development control requirements and layout mode of villa-ges,do a good job in the control of the core elements of qualitative,quantitative and delimited of villages,link up and down,promote theintegrated development of urban and rural areas,and realize rural revitalization.Keywords:Village layout;Scale constraints;Integrated urban-rural development;Rural revitalization作者简介:刘悦德(1980.07-),男,高级工程师。E-mail:16707879 收稿日期:2023-04-150 引言全面推进乡村振兴,是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。乡村振兴,最艰巨、最繁重的任务在农村。如何推动城乡协调发展、构建新发展格局,重点应做好县域城乡融合发展,强化统筹谋划和顶层设计,破除城乡分割的体制弊端,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。做好城乡融合,科学合理的村庄布局,是一项重要的举措。对做好国土空间总体规划,具有重要的意义。新一轮的国土空间总体规划强调底线管控,但在村庄布局过程中,因缺乏村庄的发展定位、人口与用地规模的管控依据,造成村庄发展规模的预测与上位规划的下达指标存在较大差距。因此,如何在国土空间背景下,基于城乡建设用地规模的约束,做好村庄布局,即如何通过对村庄的梳理、分析、分类,从落实上位要求、立足现实问题、实现上下统筹等方面入手,全面探索村庄规模管控的思路与方法,与国土空间总体规划在建设用地规模管控上做好上下联动,并对村庄发展规模做出预判,划定村庄管控边界,提出合理的村庄布局方案,落实国土空间总体规划城乡统筹的要求,为具体编制村庄规划提供依据,进而推动城乡融合发展,实现乡村振兴。笔者通过组织编制连江县村庄布局专项规划(2020-2035 年)的工作实践,对这一核心内容进行探索。1 政策依据与要求依据中共中央 国务院关于建议国土空间规划体系并监督实施的若干意见要求,自然资源部发布了 关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知。通知提出,力争到 2020 年年底,结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作,即完成村庄布局专项规划编制工作。村庄布局专项规划属国土空间规划体系五级三类中的专项规2023 年 06 期 总第 300 期刘悦德基于城乡建设用地规模约束下的村庄布局专题研究 7 划,属法定规划类型之一,是国土空间总体规划的必备专项规划。村庄布局专项规划,上承落实县国土空间总体规划城乡统筹的要求,下启为具体编制村庄规划、指导村庄的发展提供上位依据。为此,做好村庄布局专项规划,对推动城乡融合发展,实现乡村振兴具有重要的意义。2 连江县村庄发展概况2.1 村庄现状情况概述2.1.1 村庄人口特性连江县行政辖区含 22 个乡镇,共有 243 个村庄。截止 2020 年年末,连江县各乡镇村庄户籍人口总共49.86 万人,常住人口 32.89 万人,全县村庄常住人口占户籍人口比例为66%。依据2020 年各村庄户籍人口及常住人口统计分析,连江县村庄人口流动,以外出务工为主,如表 1 所示。统计数据显示,连江县各乡镇常住人口占户籍人口比例差异较大,人口分布有明显区域特征。在全县243 个村庄中,户籍人口大于常住人口的村庄共有207 个,占县域村庄数量 85%,其外出人口以经商、务工、就学为主,占县域户籍人口 34%,实际已实现城镇化1。常住人口大于户籍人口的村庄共 36 个,占县域村庄数量 15%,主要分布于县域东部及中部,其外来人口主要为就业人口。东部四个沿海乡镇以沿海养殖、捕捞产业留住村庄人口,同时吸引部分外来就业人口,常住占户籍比例为69%92%。中部乡镇则受中心城区影响,吸引了大量外来就业人口,常住人口远大于户籍人口。表 1 连江县户籍人口综合增长情况年份 户籍人口数自然增长人数机械增长人口数机械增长率()综合增长率()20106322238831-1743-2.811.220116358955331-1659-2.65.8201264137553041760.38.62013654585126635470.820.1201466457610499-508-0.815201566510173309711.512.5201667094154444610.78.920176729363064-1021-1.53.120186766544766-976-1.45.620196782493498-830-1.24.02020678300-表 2 连江县村庄分布及人均建设用地分布情况一览表村庄人均建设用地面积村庄数量区位分布特征成因分析规划建议120 m2以上56县域中部及西北部山区部分中心城区周边及西北部村庄地势平坦,用地条件良好规划人均建设指标应控制在 120 m2以下,加强土地集约节约利用100 m2120 m221县域中部及北部部分县域中部及北部村庄地势平坦,用地条件良好,人口规模适中规划人均建设指标可减 0 10 m2,做到土地集约节约利用80 m2100 m229县域中部及东部部分县域中部及北部村庄地势平坦,用地条件良好,人口规模适中规划人均建设指标可适当增减 0 10 m260 m280 m235东部沿海及西部建设用地资源紧张,用地建设条件较差规划人均建设用地可适当增加 5 m210 m260 m2以下59东部沿海及县域中部乡镇人口规模较大,建设用地资源紧张,用地建设条件较差规划人均建设指标可增加 5 10 m2,适当增加建设用地规模,提高居住品质2.1.2 村庄用地特性2020 年,连江县村庄居民点用地 35.58 km2,人均村庄建设用地 71 m2,总体水平低于法定标准。在村庄用地规模上,各乡镇也体现出不同的区域特点,人均建设用地指标总体呈现西部山区人均建设用地较高,东部沿海村庄较低的特点。人均建设用地面积达 120 m2以上村庄,主要分布在中心城区周边小部分村庄以及西北部山区,地势平坦,用地条件良好;80 m2120 m2村庄主要分布在县城中部及东、北部,人口规模适中,用地条件良好;60 m280 m2村庄主要分布在东部沿海及西部山区,建设用地资源紧张,用地建设条件较差;60 m2以下村庄主要分布在东部沿海地区以及中心城区部分乡镇,用地效率相对较高,如图 1 及表 2 所示。8 福 建 建 筑2023 年图 1 连江县村庄现状情况分布图通过调查还发现,村民进城就业、居住,村庄常住人口减少,但因“进城不迁户、回村不长留”,村庄户籍人口不减少,村民占用的宅基地未退出,村庄建设用地规模无法进行压缩,且造成大量农村建设用地闲置,形成“进城不迁户、两头占地”的局面。2.1.3 村庄定位类型特性依据相关部门提供的连江县村庄分类统计数据,连江县村庄分类,包括集聚提升中心村庄 80 个、转型融合城郊村庄 76 个、保护开发特色村庄 63 个、搬迁撤并衰退村庄 19 个、待定类村庄 5 个,行政村共 243个。通过调查、分析评估,部分村庄在分类定位上存在不准确的情况,有待于进一步分析优化,如图 2所示。图 2 连江县村庄分类统计分析图2.2 村庄发展存在的问题2.2.1村庄发展定位不明确,造成村庄发展方向误判村庄现状分类类型,主要为集聚提升中心村庄、转型融合城郊村庄、保护开发特色村庄、搬迁撤并衰退村庄、待定类村庄,缺乏对人口、土地城镇化的评估与预判,存在与实际村庄现状发展情况不符问题,从而未能为村庄的发展趋势判定提供依据,严重影响村庄的定位及发展规模的预测。2.2.2 村庄建设管控边界不清晰,建设用地侵占底线要素情况突出近年来编制的村庄规划,在村庄发展规模及用地布局上,未能充分做好多规合一的底线管控,造成现状村庄的建设侵占大量的耕地、自然保护地、生态公益林、湿地等底线限制要素,对国土空间的生态保护造成重大影响。2.2.3 村庄用地规模管控人地不对应、人口城镇化和土地城镇化矛盾突出通过调查分析,发现伴随城市城镇化推进,城镇与村庄规模发展存在人地不对应、人口城镇化和土地城镇化相互矛盾、各层次规划矛盾问题。村民进城就业、居住,村庄常住人口减少,但因“进城不迁户、回村不长留”,村庄户籍人口不减少,村民占用的宅基地未退出,村庄建设用地规模无法进行压缩,造成大量农村建设用地闲置,形成“进城不迁户、两头占地”的局面。3 研究思路与规划对策3.1 研究思路(1)明确村庄布局的专项定位,构建上下联动、精确传导的规划体系村庄布局属专项规划范畴,专项规划上承总体规划、下联详细规划,规划编制过程中,应把握专项规划中观层面的定位,对上,将落实县国土空间总体规划管控的要求向下传导,检验空间总体规划城镇化、城乡统筹等内容的合理性;对下,提出村庄规划编制具体要求、为村庄规划编制提供依据,实现构建精确传导规划体系的目标,最终为实现城乡融合发展提供科学依据。(2)以需求为导向,注重实地调研、刚性与弹性相结合,构建定性定量的评估体系项目聚焦村庄发展中定位、规模、底线管控的核2023 年 06 期 总第 300 期刘悦德基于城乡建设用地规模约束下的村庄布局专题研究 9 心内容进行研究,提出科学合理的“三定”管控内容,以指导村庄规划编制工作有效开展。基于详实、全面的村庄发展现状研判,针对村庄发展定位不明确、发展规模不准确、底线要素管控不精确等问题,通过聚焦“山、海、城”村庄地域特性、聚焦上位规划关于发展规模约束的要求,以“以人定地、人地相融、刚弹兼具”的村庄发展总体思路,提出“定性、定量、定界”的三定核心内容。在落实上位管控要求的同时,明确村庄布局专项规划对村庄规划编制核心内容的传导,构建有层次、有侧重、差异化的村庄发展指引,指导村庄规划编制工作有效开展。3.2 研究方法3.2.1 调研座谈、问卷调查法为充分掌握村庄发展现状特征和存在问题,了解村庄的发展述求和方向,研究人员通过座谈、访谈及发放问卷的方式,会同相关主管部门,深入乡镇与村庄一线,耗时两个月,通过召开乡镇、村庄座谈会,村庄现场调研、调查问卷等方式,倾听民意,了解诉求,掌握了 243 个村庄大量详实的第一手基础资料。了解村民动迁安置意愿、安置方式、村庄改造、产业发展方向等一系列的诉求2,为规划方案“三定”核心内容的准确性与实用性做好基础准备工作,给村庄布局提供重要依据。3.2.2 GIS 空间分析法为做好底线管控,项目运用 GIS 软件,对相关空间要素进行评价分析。评价因子主要包括底线要素评价体系和自身发展条件评价体系两类。底线要素评价体系:具体包括永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三线要素及湿地、海岸线、生态公益林等底线控制线3。自身发展条件评价体系:具体包括“配套设施完善度”,如交通设施的距离,公共服务设施的距离;“村庄风貌资源”,如村庄的自然肌理、人文底蕴、整体格局、建筑特征;“产业发展”,如已具有相对成熟、相对知名度的农业、旅游产业、美丽乡村等。通过对空间要素的分析,为村庄的分类与布局提供了依据。3.3 规划对策3.3.1 精准聚焦,合理分区、按区施策聚焦村庄分布地域空间特点,全县村庄按区域分布形成东部滨海、南部城郊、北部山区三大空间分区。按区域特征划分,制定相应的人、地管控政策。滨海型村庄人多地少,规划适当提高人均建设用地标准,预留村庄弹性发展空间、预留经营性建设用地,人均建设用地按 60 m2 80 m2控制;城郊型村庄城镇化趋势明显,规划按城镇社区化管控,远期用地转化为城镇建设用地,人均建设用地按80 m2 100 m2控制;山区型村庄地广人稀,用地粗放,规划重点做好集约节约用地管控,人均建设用地按 100 m2120 m2控制。3.3.2 上下联动,“三定”引导、统筹城乡融合发展在落实连江县国土空间总体规划底线资源要素、村庄用地规模管控基础上,开展 243 个村庄三定工作。一定,定性村庄类型:顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的地域特征、发展现状、资源禀赋等情况,划定城镇社区 55 个、集聚提升中心村庄 80个、转型融合城郊村庄 62 个、保护开发特色村庄 31个、搬迁撤并衰退村庄 7 个、待定类村庄 8 个,如图 3所示。图 3 村庄分类示意图二定,定量村庄发展规模:以国土空间规划确定的相关控制性指标为指导,强化对县域镇村人地规模的总体管控,综合连江县人口增长与变化的要素与特点进行预判,以“以人定地、人地相融、刚弹兼具”为准则,预测 2035 年连江县村庄户籍人口、常住人口及村庄建设用地规模。以规模合理管控的方式,较好地实现了城乡统筹,人地对应、集约节约用地的目标。三定,定界村庄集中建设区管控边界:以规模预测为前提,在落实上位规划确定的底线要素管控要求的同时,立足村庄发展现状与发展方向预判,划定村庄集中建设区管控边界,作为村庄发展建设主要区域。同时,注重刚性控制和弹性调整结合,管控边界10 福 建 建 筑2023 年在村庄发展规模的基础上预留的弹性区域,给村庄发展预留空间,如图 4 所示。图 4 村庄边界划定示意图3.3.3 全面评估、明确村庄规划分类编制指引根据国家及省市关于村庄规划“因地制宜,分类编制、应编尽编”的要求,对已编村庄规划的合理性、实用性情况,对村庄被城镇开发边界覆盖面情况,对纳入控制性详细规划范围,依据控规指导村庄发展建设可行性等情况进行综合评估。同时,通过详细调研充分了解村庄发展诉求,针对连江县 243 个村庄,提出应编制村庄规划 132 个,其中“整编”村庄 50 个、“简编”村庄 18 个、多村联合编制村庄 8 个、镇村联合编制村庄 56 个,有效指导了全县村庄规划的顺利开展。其中,“整编”村庄 50 个、“简编”村庄 18 个、多村联合编制村庄 8 个、镇村联合编制村庄 56 个,有效指导了全县村庄规划的顺利开展,图 5 所示。图 5 村庄规划编制方式分析图3.3.4 创新成果表达,提高了规划成果的实用性、可操作性规划形成一书、一图、两表、一库、一图则成果,核心突出、简明易懂,极大地提高了规划成果的实用性、可操作性。规划成果将底线资源要素管控、三定划定成果等核心内容,形成“多规合一”一张图。简明易懂的成果表达复制性强、推广性高,对于福州市乃至福建省全面开展村庄布局专项规划编制工作,可起到积极的借鉴意义。成果数据库对直接向下传导的“三定”内容,按“一村一图则”进行管控指导,可提高规划成果的实用性、可操作性。4 结语在国土空间底线管控日趋严格的背景下,村庄发展与建设需要建立一套适合自身特色的导则。乡村地区的复杂性,决定了规划实施的复杂性。为确保村庄规划能够精准实施,本文从连江“连山连海”的“山-海-城”特色出发,做足基础分析后,提出“连江县村庄布局模式”,精准助力村庄布局规划真正落地实施和村庄合理发展;同时在村庄布局中,自上而下传导连江县国土空间总体规划的底线要素和发展要求,尤其保证三区三线的管控与落实。同时,与连江县国土空间总体规划在建设用地规模管控上做好上下联动,优化完善空间总体规划城镇化、城乡统筹等内容,对统筹城乡融合发展,指导乡村振兴,具有较好的指导意义。参 考 文 献1 王金莹,原新.分城乡人口预测中乡-城人口转移技术处理及人口转移预测,河北大学学报(哲学社会科学版)J.2007,32(35):13-19.2张艳菲.自上而下与自上而下交互下的村庄布局研究 以江苏省泰州市区域城乡统筹为例C.2013 中国城 市 规 划 年 会 论 文 集(12-小 城 镇 与 城 乡 统筹),2013.3 钟骅,张悦文.建设用地紧约束背景下的村庄布点规划实践C.上海,中国城市规划年会论文集(15 乡村规划),2016.4 刘悦德,莫玉姨,任丹铃.连江县村庄布局专项规划(无基金资助)Z.福州市规划设计研究院集团有限公司.2022.