剥夺政治权利执行问题研究.pdf

292023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02002906剥夺政治权利执行问题研究陈晓1【摘 要】剥夺政治权利的执行主体在实践中经历过在司法行政机关与公安机关之间摆动的过程，从职能定位、制度安排和刑事执行权专业化等角度上看，司法行政机关更适合作为执行主体；在执行方式上，应当以权利剥夺为核心重新考量和构建剥夺政治权利的执行方式，并完善奖惩等配套机制，确保对剥权犯的合理有效监管；在法律监督上，检察机关要坚持依法能动履职，紧抓“接收”“监管”“解除”三个环节，全面加强对剥夺政治权利的法律监督，推动进一步完善相关规定。【关键词】剥夺政治权利 执行主体 执行方式 法律监督一、问题的提出剥夺政治权利作为我国法定刑罚的一种，对其依法执行是刑事执行制度设计中不可或缺的环节。相较于主刑执行，作为附加刑的剥夺政治权利执行在实践中长期重视不足，执行脱节、执行不到位等问题时有发生。截至 2021 年底，S 区在册的执行剥夺政治权利的罪犯（以下简称“剥权犯”）共 55 名，均为故意杀人、故意伤害、抢劫等严重刑事犯罪，剥夺政治权利期限自 2 年至 9 年不等。其中 54 名系监狱刑满释放附加剥夺政治权利的罪犯，1 名系被判处剥夺政治权利的由监狱批准暂予监外执行的罪犯，均属于离开监狱后需要执行剥夺政治权利的情形，其排斥监管、不易监管的问题较为突出，具有改造难度大、悔改不易等特点，存在再次违法犯罪危害社会等潜在的社会危险性。就此而言，剥夺政治权利执行理应得到刑事执行领域的重点关注，但司法实践及理论研究均未给予应有的重视。应当说，当前我国对剥夺政治权利执行的执行主体、执行方式、法律监督都有比较明确的法律依据。关于执行主体，刑事诉讼法第 270 条明确规定“对被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行”，公安机关办理刑事案件程序规定第 302 条第 2 款进一步明确“对判处剥夺政治权利的罪犯，由罪犯居住地的派出所负责执行”，公安机关是执行剥夺政治权利的法定主体，具体执行由属地派出所负责；关于执行方式，2020 年 7 月 1 日施行的社区矫正法第 2 条明确规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正”，在社区矫正专门法中正式明确将剥夺政治权利执行排除在社区矫正这一执行方式之外，暂可称之为非社区矫正的执行方式；关于法律监督，刑事诉讼法第 276 条明确规定“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合1陈晓：北京市顺义区人民检察院第一检察部检察官助理。30法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”。同时人民检察院刑事诉讼规则中也进一步明确检察机关对剥夺政治权利的执行活动履行法律监督职责。但是，就当前剥夺政治权利执行的相关规定的系统性、实操性而言，显得过于简单，在很大程度上无法解决实践中的各种困惑。例如，法律规定由公安机关负责执行剥夺政治权利，但剥权犯的帮教工作又由司法行政机关负责，这种“两头都管”的局面是否合理；剥夺政治权利执行不适用社区矫正，那么应当采取何种合适的监管措施；检察机关如何具体加强对剥夺政治权利执行的法律监督工作等等。在剥夺政治权利的既有研究中，更多关注剥夺政治权利的历史、发展和内容等；而具体到在剥夺政治权利执行领域的研究较少，有些研究甚至与相关制度设计相矛盾，无法有效回应司法实践的迫切需要。基于此，笔者试图对剥夺政治权利执行中的执行主体、执行方式及法律监督这三方面基础问题进行分析研究，结合实践进行作答，以期进一步完善剥夺政治权利执行的相关机制。二、流变之争：剥夺政治权利的执行主体（一）剥夺政治权利执行主体的发展历程自 1979 年刑事诉讼法制定以来，剥夺政治权利的执行主体就被明确为公安机关，并历经1996 年、2012 年及 2018 年三次修正后均未发生变化。其间，由于社区矫正试点工作的开展，在一段时间内实际上改变了公安机关对剥夺政治权利的执行主体地位。总体上看，在我国剥夺政治权利的执行主体的调整大致经历了四个发展阶段。1.公安机关作为“实质性”的执行主体阶段。自 1979 年刑事诉讼法制定以来，公安机关在立法上被正式确立为剥夺政治权利的执行主体。随着 1995 年公安部公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定的出台，公安机关的执行主体身份进一步固化，并在司法实践中“实质性”开展剥夺政治权利执行的各项工作。2.公安机关作为“名义性”的执行主体阶段。2003 年 7 月 10 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布关于开展社区矫正试点工作的通知，标志着我国正式开展社区矫正试点工作。上述通知明确将“被剥夺政治权利，并在社会上服刑的”罪犯实施社区矫正，并由司法行政机关“牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，公安机关“配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察”。社区矫正工作试点之后，剥夺政治权利的执行主体形成了以“司法行政机关为主，公安机关为辅”的工作格局。换而言之，这一阶段，虽然刑事诉讼法并未修订，但实践中剥夺政治权利执行工作主要是司法行政机关具体开展，公安机关此时仅仅是“名义性”的执行主体。3.“公安机关主导、司法行政机关配合”开展剥夺政治权利执行活动阶段。2012 年 3 月 1 日施行的社区矫正实施办法第 32 条规定:“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。”由此，剥夺政治权利的执行主体从“公安机关配合司法行政机关”转化为“司法行政机关配合公安机关”，实际上将剥夺政治权利的执行权交由公安机关主导。4.司法行政机关完全退出剥夺政治权利执行主体阶段。2020年7月1日，社区矫正法 正式施行，其中未将剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正的范畴，也不再提及司法行政机关参与剥夺政治权利的执行活动。可以说，在社区矫正法实施后，司法行政机关的剥夺政治权利执行主体地位已不再有相关依据，剥夺政治政治权利的执行主体完全回归到公安机关，实现了法律规定之间的一致。陈 晓：剥夺政治权利执行问题研究312023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期（二）将司法行政机关明确为执行主体更为适宜如上所述，司法实践中剥夺政治权利的执行主体在公安机关与司法行政机关之间来回探索的发展历程，其最终应“花落谁家”值得进一步思考。笔者认为，为更符合实践需要，可以考虑将执行主体调整为司法行政机关，主要理由如下：1.从职能定位来看，公安机关不宜从事刑罚执行活动。刑事诉讼法第 3 条规定，“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责”。实践中，公安机关主要承担打击违法犯罪特别是刑事案件侦查等刑事诉讼前端工作，同时还履行治安、维稳、户籍等多重职能。而剥夺政治权利执行工作是典型的刑罚执行工作，属于刑事诉讼末端环节，这与公安机关的主要职能不相符合。实践中，公安机关“两队一室”改革后一般由社区警务队具体承担剥权执行的日常工作，而社区警务队日常工作繁忙琐碎，警力资源较为紧张，难以顾及与本身职能关系不甚紧密的剥夺政治权利执行工作；对剥权执行的刑罚执行属性认识不足，不熟悉剥夺政治权利执行业务，缺乏实践经验，导致对剥权犯的监管与其他派出所工作对象的监管混同，剥权执行不力的情况时有发生。2.从相关制度安排来看，由公安机关执行剥夺政治权利有“多此一举”之嫌。不论是刑满释放后需要执行剥夺政治权利的罪犯，抑或是假释、暂予监外执行期间需要执行剥夺政治权利的罪犯，还是单独适用剥夺政治权利的罪犯，均是安置帮教工作的对象。安置帮教工作是各地司法行政机关为主导，相关单位密切配合，以向刑满释放人员提供社会帮扶等方式尽可能有效预防和减少上述罪犯重新违法犯罪、维护社会稳定的一种制度安排。而剥夺政治权利的执行工作却是由公安机关来执行，一个罪犯由多个机关分头分块负责，这样的制度设计似乎显得没有必要。另外，对于刑满释放的剥夺政治权利的罪犯而言，从监狱刑满释放后需要将执行剥权的主体跨系统转至公安机关，跨系统的交付衔接易产生漏管等问题，不如在司法行政系统内进行传递交接更为通畅、便捷，司法行政机关作为剥夺政治权利的执行机关对罪犯“一管到底”更为适宜。3.从刑事执行权的专业化完善的角度来看，司法行政机关相比公安机关更有行使刑事执行权的经验和条件。实践中，公安机关执行剥夺政治权利并未设立专门的执行机构，也未配备专职或专业从事剥夺政治权利执行工作的人员，缺乏具有罪犯教育管理经验的人员，一般是依赖公安机关的人口管理职能附带开展执行活动，难以保证对剥权犯进行有效监管。而司法行政机关依托于执行监禁刑、社区矫正等刑事执行工作，其具有教育管理罪犯经验丰富的专门化的执行队伍，有条件也有精力做好对剥权犯的教育管理等工作。换而言之，将司法行政机关确定为剥夺政治权利的执行主体，利用其自身优势做好剥夺政治权利的执行工作，这符合我国刑事执行权专业化改造的实际情况，也符合执行工作提高实效的现实需要。三、以权利剥夺为核心：剥夺政治权利的执行方式（一）规范失项是执行方式的突出问题目前，有关剥夺政治权利的规定零散分布在有关法律、司法解释和行政规章中，除了剥夺政治权利法律监督的相关规定外，主要是刑法第 54 条至第 58 条，刑事诉讼法第 270 条以及公安机关办理刑事案件程序规定 第 302 条第 2 款、第 311 条至第 314 条，涉及执行方式的内容仅是“服从监督管理”等原则性的规定，对于公安机关具体如何对罪犯实施监督管理、按照什么标准和程序进行监管没有具体规定。执行措施缺少相关法律法规支撑，由此引发了实践中的困惑。从 S 区的实践来看，2019 年以前，公安机关的监管方式单一，仅仅是将剥权犯纳入警务系统平台，日常几乎不对其进行其他教育和管理措施，不逐一建立工作档案，相关监管工作甚至剥权的宣告、接收和解除程序等都无据可查，剥夺政治权利执行弱化。近几年，公安机关进一步规范了剥32夺政治权利执行工作，明确将剥权犯纳入派出所工作对象并采取监督管理、教育谈话等措施，逐人建立工作档案。但是，该管理规则为公安机关内部规范，不对外公开，监管责任和监管手段不甚透明，实践中存在采取相关措施变相限制人身自由和思想自由的倾向性问题，包括但不限于按期当面报到、不同程度限定活动范围等情况，这实则已经超出了剥夺政治权利刑应有的范围，值得商榷。另外，奖惩规定的不完善加剧了对剥权犯监督管理上的困境。具体而言，公安机关办理刑事案件程序规定第 313 条规定：“被剥夺政治权利的罪犯违反本规定第三百一十二条的规定，尚未构成新的犯罪的，公安机关依法可以给予治安管理处罚。”2若剥权犯在执行剥权期间违反相关规定尚未构成犯罪的，执行机关至多只能对其进行治安处罚，既不能延长剥夺政治权利的期限，当其期限届满之时只能宣布恢复其政治权利，也不能像缓刑对象那样可以给予其撤销缓刑收监执行的惩罚措施，对剥权犯的惩罚震慑力略显不足。3对于表现较好的剥权犯符合减刑条件的，目前也没有完善的减刑制度，难以激励罪犯深刻改造。（二）剥夺政治权利执行方式的建构从刑罚种类来看，剥夺政治权利属于资格刑。相较于生命刑、自由刑、财产刑给罪犯造成直接的、有形的损失而言，剥夺政治权利是通过禁止罪犯行使特定的政治权利，剥夺罪犯参加国家管理和政治活动的刑罚。剥夺政治权利的刑罚内容是限制权利，属于资格刑的范畴，是一种无形的、非物质的刑罚措施。4剥夺政治权利只是对罪犯的某些权利进行了剥夺，剥权犯仅需消极地不行使其被剥夺的政治权利即可。换而言之，如果剥权犯能认同自己剥权犯的地位并不行使自己被剥夺的政治权利，对其执行工作应当认为是执行到位的。以上可知，执行剥夺政治权利不能给罪犯造成直接的、有形的损失,应以剥夺权利作为考量执行方式是否合理的唯一因素。但这也不意味着执行机关只能消极地确认剥权犯未行使相关政治权利，为确保执行到位，只要执行机关的执行工作是服务剥夺权利并且未超出必要的限度，就应当认为属于适当的执行方式。剥夺政治权利的执行与社区矫正执行有诸多相似之处，广义上均是对监外服刑的罪犯进行管理，但两者也有明显的区别，剥夺政治权利因其资格刑的特征，社区矫正法已经明确将剥夺政治权利执行排除在社区矫正这一执行方式之外，剥夺政治权利的执行方式就应区别于社区矫正，不应达到社区矫正对监管对象的执行力度。具体而言，在社区矫正执行措施中，为了对社区矫正对象的人身自由进行限制，便于管理和掌握其日常表现和活动情况，对其应当采取规定的监管手段，例如定期报到接受教育、组织参加公益活动、设定活动范围等；而剥夺政治权利的目的是剥夺权利，对其采取上述严厉的手段规律性地限制其人身自由完全没有必要，执行机关可以采取自行实地走访、不定期电话通信、向有关单位查询了解等手段掌握剥权犯的行为动态，并视情况开展必要的教育活动，以期确保达到剥夺政治权利的刑罚内容实现的目的。完备的奖惩制度有助于剥夺政治权利执行工作的有效落实推进，促进剥夺政治权利执行到位。具体来说，一是要确立更加完善的惩罚性机制。要保证剥权犯认真遵守执行剥夺政治权利期间的义务，需要有惩罚性的机制予以配合，这有助于刑罚的改造效果的实现。例如，除了可以按照现有规定对其处以治安处罚外，还可以提请人民法院对其延长剥夺政治权利期限，以示对其违反剥权规定的直接性回应。二是要明确刑满释放附加剥权或单独适用剥权罪犯的减刑制度。如果剥权犯在执行2 公安机关办理刑事案件程序规定第三百一十二条规定：“被剥夺政治权利的罪犯在执行期间应当遵守下列规定：（一）遵守国家法律、行政法规和公安部制定的有关规定，服从监督管理；（二）不得享有选举权和被选举权；（三）不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；（四）不得出版、制作、发行书籍、音像制品；（五）不得接受采访，发表演说；（六）不得在境内外发表有损国家荣誉、利益或者其他具有社会危害性的言论；（七）不得担任国家机关职务；（八）不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务。”3参见季海：建议完善剥夺政治权利制度，江苏法制报2015 年 6 月 11 日，第 00C 版。4 参见赵秉志:我国刑事立法领域的若干重大现实问题探讨，求是学刊2009 年第 2 期，第 70 页。陈 晓：剥夺政治权利执行问题研究332023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期期间无论如何积极改造都不能够减刑显然是不合情理的，不利于刑罚的教育改造功能的实现。例如，可以在剥权领域设定与主刑减刑相区别的特殊减刑条件，适当降低减刑难度，对于不同情形设置不同的减刑幅度。在程序上，对于符合减刑条件、遵守剥夺政治权利规定的罪犯，应由执行机关提请人民法院裁定对剥权政治权利的期限直接予以减刑。这样一来，在激励剥权犯积极改造、回归社会的同时，也更有利于执行机关对剥权犯进行有效管理，保证剥夺政治权利的目的得以实现。四、厘定与建构：剥夺政治权利执行的法律监督（一）依法能动履职开展剥夺政治权利执行的法律监督目前，相关法律、司法解释对检察机关开展剥夺政治权利法律监督的规定较简单，无系统性和可操作性可言。具体来说，除了刑事诉讼法第 276 条关于检察机关对执行刑罚的活动开展监督的原则性规定外，主要有人民检察院刑事诉讼规则第 627 条、第 628 条，人民检察院监狱检察办法第 10 条、人民检察院监外执行检察办法第 22 条等，而且仅涉及“期满未通知”“应当交付而不交付”“未送达法律文书”等情形，监督内容不全面且未明确具体的监督手段、方式。由于对剥夺政治权利执行监督工作关注不够、研判不足，监督规范不完备的现状长期未得到改善，法律监督工作在不同程度上存在着监督缺位、监督不力的问题，亟需进一步强化对剥夺政治权利执行的法律监督工作。依法能动履职是检察履职理念和实践持续深化的表现，也是做好新时代法律监督工作、提升法律监督质效的基本要求。“理念一新天地宽”，做好剥夺政治权利执行的法律监督工作，就必须坚持依法能动履职，主动在如何进一步做实、做细、做好法律监督工作上下功夫，在现有法律法规的框架内主动创新监督方式和手段，全面加强对剥夺政治权利的法律监督力度，溯源推动进一步完善法律监督的相关规定。（二）强化剥夺政治权利法律监督的路径建构剥夺政治权利的执行工作无外乎“接收”“监管”和“解除”三大阶段。相应地，对剥夺政治权利执行的法律监督工作也应当从这三大阶段着手。在监督内容上“抓两头促中间”，紧抓法律明确规定的“接收”和“解除”的两头，力促法律规定不明晰的“监管”这一中间环节；在监督手段和方式上，强化实地检查、查阅档案等基础工作。具体来说：1.抓“接收”，加强对交付执行工作的监督。针对当前剥夺政治权利罪犯刑满释放后易发漏管的问题，应当加强检察系统内部间的信息共享。派驻监狱检察室可以第一时间准确掌握剥权犯刑满释放后的去向，派驻监狱检察室对于剥权犯刑满释放的应当填写监外执行罪犯出监告知表及时告知剥权犯属地检察机关。5属地检察机关在收到检察系统内部流转的剥权犯信息或者收到交付执行机关抄送的剥权犯信息后，要录入人员台账信息并进行跟踪检察，确保剥权犯依法及时列管；若发现漏管的，应开展进一步调查核实，及时依法监督纠正。检察机关通过办理剥权犯交付执行的监督案件，可以有效推动交付机关和执行机关之间完善交接工作机制，着力避免因法律程序衔接不上、法律文书不及时送达、法律文书流转不畅等造成漏管问题。2.促“监管”，督促执行机关进行必要的考察教育。检察机关必须掌握管辖范围内正在执行的剥权犯的信息，要建立执行工作台账并动态调整，做到“底数清”。在此基础上，检察机关要定期或者不定期深入执行机关开展实地检查，审查剥权犯工作档案及工作情况，必要时可与剥权犯开展5参见张劲、朱国勤：剥夺政治权利罪犯监外执行需规范，检察日报2015 年 9 月 11 日，第 3 版。34谈话核查对其监管情况，对于监管虚化甚至虚无等监管不力的问题，要及时提出监督意见，督促执行机关对剥权犯采取不定期电话通信、实地走访等必要的监督管理教育措施。同时，也应注重剥权犯权益保障，依法办理剥权犯的控告、举报和申诉案件，对于执行机关不合理限制剥权犯自由或者其他侵犯剥权犯合法权益的行为要及时提出监督纠正意见，促进执行机关对剥权犯依法有序监管。3.保“解除”，确保剥权犯依法按期恢复政治权利。检察机关要加强对剥权犯执行期满是否按期宣告恢复政治权利的监督，既防止提前恢复破坏司法公正，也要确保及时按期恢复以保障剥权犯的合法权益。在具体检察方式上，一方面，检察机关要进一步与执行机关建立健全联席会议制度等常态化沟通机制，可以协商定期抄送剥权犯解除的相关材料，掌握剥夺政治权利解除的工作信息情况并适时开展实地检察等监督工作。另一方面，可以在实地检察时采取将剥权犯信息台账对照工作档案核对审查相关法律文书的方式，发现提前宣布、逾期宣布、不宣布以及不向剥权犯发放剥权期满证明书等违法行为的，坚决监督纠正。（责任编辑：刘昂）【Abstract】In practice,the executive subject of the deprivation of political rights has experienced a process of swinging between the judicial executive branch and the Public Security Bureau.The judicial executive branch is more suitable as the subject of enforcement,and the way of enforcement should be reconsidered and constructed with the deprivation of political rights as the core.In terms of legal supervision,the procuratorial organs should perform their duties in accordance with the law,strictly grasp the three links of“receiving”,“supervising”and“relieving”,comprehensively strengthen legal supervision over the deprivation of political rights,and promote the further improvement of relevant regulations.【Keywords】deprivation of political rights;the executive subject;execution mode;legal supervision陈 晓：剥夺政治权利执行问题研究