基本养老保险全国统筹的基本理论问题.pdf

2 0 2 3年第1 7卷第1期(总1 2 0期)北京劳动保障职业学院学报J OUR NA L O F B E I J I N G VO C A T I ONA L C O L L E G E O F L A B OUR AN D S O C I A L S E C UR I T YV o l.1 7,2 0 2 3N o.1G e n e r a l N o.1 2 0社会保障基本养老保险全国统筹的基本理论问题褚福灵(中央财经大学保险学院 北京 1 0 0 0 8 1)摘要:基本养老保险全国统筹,是指基本养老保险基金在全国范围内统一筹集与统筹使用。基本养老保险全国统筹本身不是目的,其目标是通过全国统筹提高规模效应,共担养老风险,确保养老保险事业持续健康发展。养老保险全国统筹的起点是地方统筹,基本养老保险基金中央调剂是全国统筹的初级形式,基本养老保险基金全国范围内统一收支是全国统筹的目标模式。实现养老保险全国统筹是提高基金抗风险能力的需要,是为企业提供公平竞争环境的需要,是生产关系适应生产力发展规律的客观反映。基本养老保险全国统筹是“基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范”四位一体的系统工程,应协同推进基本养老保险全国统筹改革。关键词:基本养老保险;全国统筹;制约因素;对策建议中图分类号:F 8 4 0.6 7 文献标志码:A 文章编号:1 6 7 4 0 0 2 5(2 0 2 3)0 1 0 3 0 4收稿日期:2 0 2 3 0 2 0 7作者简介:褚福灵(1 9 6 4-),男,山东人,中央财经大学保险学院教授,经济学博士,博士生导师。B a s i c T h e o r e t i c a l I s s u e s o f N a t i o n a l P o o l i n go f B a s i c E n d o wm e n t I n s u r a n c eCHU F u l i n g(S c h o o l o f I n s u r a n c e,C e n t r a l U n i v e r s i t y o f F i n a n c e a n d E c o n o m i c s,B e i j i n g 1 0 0 0 2 9)A b s t r a c t:N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e m e a n s t h a t t h e b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s r a i s e d a n d u s e d i n a u n i f i e d w a y t h r o u g h o u t t h e c o u n t r y.N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r-a n c e i s n o t a n e n d i n i t s e l f.I t s g o a l i s t o i m p r o v e t h e s c a l e e f f e c t,s h a r e t h e e n d o wm e n t r i s k a n d e n s u r e t h e s u s t a i n a b l e a n d h e a l t h y d e v e l o p m e n t o f t h e e n d o wm e n t i n s u r a n c e i n d u s t r y t h r o u g h n a t i o n a l p o o l i n g.T h e s t a r t i n g p o i n t o f n a t i o n a l e n d o wm e n t i n s u r a n c e p o o l i n g i s l o c a l p o o l i n g,t h e c e n t r a l a d j u s t m e n t o f b a s i c e n-d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s t h e p r i m a r y f o r m o f n a t i o n a l p o o l i n g,a n d t h e n a t i o n a l u n i f i e d i n c o m e a n d e x-p e n d i t u r e o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s t h e t a r g e t m o d e o f n a t i o n a l p o o l i n g.T h e r e a l i z a t i o n o f n a-t i o n a l p o o l i n g o f e n d o wm e n t i n s u r a n c e i s t h e n e e d t o i m p r o v e t h e a n t i-r i s k a b i l i t y o f t h e f u n d,t h e n e e d t o p r o v i d e a f a i r c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t f o r e n t e r p r i s e s,a n d t h e o b j e c t i v e r e f l e c t i o n o f t h e p r o d u c t i o n r e l a t i o n-s h i p t o a d a p t t o t h e l a w o f p r o d u c t i v i t y d e v e l o p m e n t.N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e i s a s y s t e m a t i c p r o j e c t i n t e g r a t i n g“f u n d p o o l i n g,u n i f i e d s y s t e m,s o u n d m a n a g e m e n t,a n d s t a n d a r d i z e d t e c h n o l o g y”,w h i c h s h o u l d b e c o o r d i n a t e d t o p r o m o t e t h e n a t i o n a l p o o l i n g r e f o r m o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e.K e y w o r d s:b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e;n a t i o n a l p o o l i n g;c o n s t r a i n t s;c o u n t e r m e a s u r e s a n d s u g g e s-t i o n s4 北京劳动保障职业学院学报 2 0 2 3年第1 7卷第1期 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要提出要“实现基本养 老 保 险 全 国 统 筹”。二 十 大 报 告 指 出 要“完善基本养老保险全国统筹制度”。我国在推进基本养老保险全国统筹方面取得一定进展,但距离基本养老保险基金在全国范围内统一收支的改革目标还有较大差距。制约基本养老保险全国统筹的因素来自诸多方面,但对基本养老保险全国统筹的认识不统一是重要因素。本文就如何理解基本养老保险全国统筹、为什么要实行基本养老保险全国统筹、如何实现基本养老保险全国统筹等基本理论问题进行探讨,以便为推进基本养老保险全国统筹提供理论支撑。一、如何理解养老保险全国统筹基本养老保险全国统筹,是指基本养老保险基金在全国范围内统一筹集与统筹使用。基本养老保险全国统筹本身不是目的,其目标是通过提高规模效应,共担养老风险,确保养老保险事业持续健康发展。要全面理解基本养老保险全国统筹,应当关注以下几个方面:(一)养老保险全国统筹的起点是地方统筹所谓地方统筹,就是基本养老保险基金在省市县行政区域内统一收支,自求平衡。国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发1 9 9 72 6号)中指出:为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控,要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。这说明在基本养老保险制度建立之初,是以地方统筹为基础的。建立地方统筹的基本养老保险制度是市场经济发展的需要,是单位退休制度的完善。地方行政区域内建立独立于单位之外的养老保险基金,实现统筹互济,有利于化解单位养老保障的风险,确保养老金按时足额发放。尽管地方统筹在确保养老金支付等方面发挥了重要作用,但由于人口老龄化、劳动力流动规模化、地区发展不平衡等原因,地方统筹的弊端日益显现。主要表现在地区之间的养老负担畸轻畸重,并有扩大化趋势,制约了养老金的持续性支付,影响了社会稳定,需要通过全国统筹加以解决。(二)基本养老保险基金中央调剂是全国统筹的初级形式我国已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,于2 0 1 8年7月1日试行,属于基本养老保险全国统筹的初级形式。该中央调剂制度的基本思路是:以省为单位,定比上解,定额下拨。所谓定比上解,就是按照各省应缴纳基本养老保险费金额的一定比例上解到中央,作为中央调剂基金。所谓定额下拨,就是将上解的全部中央调剂基金按照退休人数下拨给各个省份。通过基金的上解与下拨,实现基金再分配,在一定程度上实现了养老保险在全国范围内互助共济。(三)基本养老保险基金全国范围内统一收支是全国统筹的目标模式尽管我国已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,在一定程度上增强了基金抗风险能力,但养老保险发展不平衡的矛盾仍然十分突出,养老保险事业持续健康发展仍然面临巨大挑战,仅仅通过基金调剂制度,难以有效化解养老保险发展不平衡不充分的矛盾。因此,应当在完善基本养老保险基金中央调剂制度的基础上,逐步过渡到基本养老保险基金全国统一收支的目标模式。二、为什么要实行基本养老保险全国统筹实现基本养老保险全国统筹,是应对现实挑战的需要,是生产力发展的客观要求,具有必要性与必然性。(一)实现养老保险全国统筹是提高基金抗风险能力的需要在基本养老保险基金地方统筹的背景下,存在养老负担畸轻畸重和基金使用效率低下问题。一些地区基金结存过多,缴费费率下调,征缴力度放缓,养老待遇随意增加;还有一些地区基金缺口较大,难以自求平衡,在高费率的情况下,每年仍然需要中央政府大量的转移支付。一方面,一些地区基金大量结存沉淀,这不但可能导致懈怠征缴,随意降低费率和提高待遇,还可能影响基金的安全完整;另一方面,一些地区基金严重不足,不但征缴费率居高不下,增大了当地企业成本,而且需要中央财政、地方财政大量补贴,进而出现严重的苦乐不均,违背了基金互助共济的保险规律,降低了基金的使用效率。尽管对于欠发达地区、老工业基地等地区,中央给予一定的转移支付,用于补贴基本养老金支出,但地区之间的养老保险收支不够均衡、发展不平衡的矛盾仍然十分突出。因此,实现基本养老保险基金在全国范围的统筹使用,提高基金使用的规模效应,是基本养老保险全国统筹要解决的核心问题。社会保障 褚福灵:基本养老保险全国统筹的基本理论问题5 (二)实现养老保险全国统筹是为企业提供公平竞争环境的需要一方面,由于一些地区基本养老保险基金大量结存,企业缴费费率降低,企业用工成本下降,会导致更多企业到该地区兴业,于是形成进一步降低费率以及吸引更多企业至此兴业的可能;另一方面,由于一些地区基本养老保险基金严重不足,企业缴费率居高不下,增大了当地企业成本,致使企业会迁出该地区。如果继续任由地方统筹发展,养老负担畸轻畸重问题会持续加剧,养老保险发展不平衡问题会日益突出。如果这种状况长期下去,就会出现基本养老金的“两极化”现象:一些地区基金积累越来越多,一些地区基金缺口愈来愈大。因此,实现基本养老保险基金在全国范围内统筹,实行统一费率,是解决地区间养老负担畸轻畸重和用工成本不均衡的需要,具有客观必要性。(三)实现养老保险全国统筹是生产关系适应生产力发展规律的客观反映实行基本养老保险全国统筹是适应生产力发展的客观要求,具有内在必然性。养老保险制度作为分配制度的重要内容,应当是生产关系的组成部分。生产关系应当适应生产力的发展,这是经济发展的基本规律。养老保险制度由建国初期的总工会负责的全国调剂、到单位保障、行业统筹和地方统筹,逐步发展到全国统筹,是生产关系适应生产力发展规律的内在要求。在用工形式多样化、劳动力流动频繁化、城乡发展一体化的历史进程中,由于基本养老保险统筹层次低,责权不够明晰,影响了基金使用效率,从一定意义上影响了生产力的发展。因此,建立基本养老保险全国统筹制度,有效发挥基金的规模效应,是生产力发展的客观要求。三、如何实现基本养老保险全国统筹基本养老保险全国统筹是“基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范”四位一体的系统工程。其中,基本养老保险基金统筹是目标,制度统一是基础,管理健全是关键,技术规范是保证。(一)基本养老保险全国统筹的直接目标与间接目标基本养老保险全国统筹的目标可以分为直接目标与间接目标。基本养老保险全国统筹的直接目标是,通过基本养老保险基金在全国范围内统筹筹集与使用(基金统一收支),提高基金支付能力,确保养老金按时足额发放。基本养老保险全国统筹的间接目标是,提高基本养老保险抵御风险的能力,促进参保劳动者跨地区流动就业,均衡地区之间的养老负担,建立公平的企业竞争环境,规范基金管理与运行,形成权责清晰、运行高效、保障充分的基本养老保险管理体制与运行机制。从长远来看,职工基本养老保险在制度转制成本(包括老人、中人的转制成本与企业关停并转人员分流带来的历史成本等)得到相应补偿的基础上,其改革目标是建立起基本养老保险基金的自平衡机制(各级政府承担有限的基金筹资责任,基金平衡主要通过费率调整与待遇率调整等参量改革加以解决),以确保养老保险事业持续健康发展。(二)基本养老保险全国统筹的基本方略基本养老保险全国统筹的基本方略,可以概括为“基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范”的统一。1.基金统筹:基本养老保险基金全国范围内统筹筹集与使用基金统筹是指基本养老保险基金在全国范围统一预算、统筹筹集与使用,是基本养老保险全国统筹的直接目标。之所以要推进基本保险全国统筹,就是为了实现基金在全国范围内统一预算、调剂余缺和共担风险。因此基金统筹筹集与使用是基本保险全国统筹的直接目标。基金统筹的主要环节包括:基本养老保险基金全国统一预算、基本养老保险基金全国统筹筹集、基本养老保险基金全国统筹使用等方面。企业职工基本养老保险基金全国调剂制度,以及部分省份基本养老保险基金省级统筹制度,为基本养老保险基金全国统筹提供了经验借鉴。2.制度统一:基本养老保险制度全国统一制度统一是指基本养老保险制度根据国家法规政策,由全国统一制定,尤其是基本养老保险的覆盖范围、缴费办法、待遇办法、基金管理办法等做到全国统一。要实现基本养老保险基金在全国范围内统筹筹集与使用,必须以全国基本养老保险制度统一为基础。制度统一的主要环节包括:制度与政策制定的主体统一、基本养老保险制度覆盖范围统一、基本养老保险基金来源统一、基本养老保险缴费办法统一、基本养老保险个人账户规定统一、基本养老保险基金管理规定统一、基本养老保险待遇计发办法6 北京劳动保障职业学院学报 2 0 2 3年第1 7卷第1期与调整办法统一等方面。国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知(国办发 2 0 1 91 3号),规定了全国基本养老保险单位缴费费率为1 6%,缴费基数以城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资,为全国基本养老保险制度统一创造了条件。3.管理健全:全国范围内基本养老保险管理体制机制健全管理健全是指全国范围内基本养老保险机构设置、人员配备、隶属关系和责权划分等要规范统一,做到权责清晰、指令顺畅、执行有力。要把各项基本养老保险全国统筹制度落到实处,必须强化管理和提高执行力。因此必须健全基本养老保险管理体制机制,确 保各项制度 严 格 落 实,各 项 工 作 顺 畅推进。管理健全的主要环节包括:组织管理完善、监督管理有力、考评管理有效。组织管理完善是指机构设置合理、人员配备科学、权责划分清晰、隶属关系明确、经费保障到位等方面,尤其要明确各级政府在弥补基金缺口方面的责任,杜绝“大锅饭”现象出现。监督管理有力是指建立相应的监督机构与监督系统,对执行部门的执行情况进行实时跟踪监控,发现问题,及时提出改进建议,确保执行部门依法行政。考评管理有效是指建立相应的绩效考评机构与系统,对各项工作的运行绩效进行评估反馈,肯定成绩,剖析问题,奖勤罚懒,奖优罚劣,确保基本养老保险全国统筹工作良性运转。为确保全国范围内的基本养老保险制度规范统一,做到政令畅通,管理高效,建议借鉴工商、税务、铁路等部门的经验,在养老保险系统实行垂直管理。4.技术规范:全国范围内基本养老保险信息技术规范统一技术规范是指全国范围内基本养老保险信息网络统一规范,做到数据共享、网络兼容、养老权益转接“一卡通”。养老保险是庞大的数据工程,应当以国家政务服务平台以及国家社会保险公共服务平台为依托,借助先进的信息技术强化管理和提高服务水平。技术规范的主要环节包括:基础数据可靠、业务规程合理与信息系统兼容。数据是科学预算的基础,如果数据不准,预算必然有误,便难以发挥技术在提高管理效率中的作用。基础数据可靠是指:参保人数、缴费人数、缴费工资、待遇项目、待遇水平等基础数据要真实、全面、及时,数据格式标准,要杜绝一切虚假数据,摒弃一切不兼容的垃圾数据,确保提供规范兼容的可靠数据。业务规程合理是指业务手续、业务程序、数据测算办法(比如缴费工资基数的核算上有多种口径,数据测算不够规范统一,如有按工资总额的,有按个人缴费工资基数之和的,有将上述办法综合的;有以上年工资为参照的,有以当年工资为参照的,有以上月工资为参照的,有以当月工资为参照的;有用在岗职工平均工资的,有用职工平均工资的,有用单位从业人员平均工资的,有将职工工资与私营单位工资平均的,等等)、业务表格等要规范统一,简明便捷,有利于参保人员与参保单位办理各项业务。信息系统兼容是指各个地区要统一使用全国推荐的社会保险信息系统软件,按全国统一标准配备社会保险系统硬件,并充分利用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术,确保养老保险信息系统记录终生、服务终生和保障终生,实现养老保险权益转接“一卡通”。信息系统兼容的改革目标是,建立全国集中统一的信息数据库,各个省市县的数据要实时归集到全国数据库,各个省区县不建立自己的数据库,仅仅作为数据录入终端与全国唯一的数据库关联。通过技术规范,真正实现养老保险参保缴费、权益转接、待遇发放“一网通、一卡通”,进一步提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。参考文献:1 禇福灵.加快实现养老保险全国统筹 J.北京劳动保障职业学院学报,2 0 2 0(2):8-1 2.(责任编辑:肖红梅)