第八章综合项目风险识别.doc

第8章 项目风险辨认风险作为工程建设领域中一种客观现象，是指一种不拟定状况，一旦发生会对至少一种项目目的如时间、费用、范畴或者质量产生悲观影响。风险概念应当涉及层面，即有什么风险、风险发生概率和风险发生带来后果。与其她类型工程项目相比， PPP 项目往往具备更复杂风险，因而 PPP 项目风险管理是关系到项目运营与否成功核心因素。风险分析是指辨认和预计风险，并对风险成果进行评估，为风险管理筹划制定和实行提供根据，风险分析目是为了查明项目在哪些方面、哪些地方、什么时候会浮现问题，哪些地方潜藏着风险。在查明风险基本上提出减少风险各种行动路线和方案。因而，风险分析不但仅是简朴风险辨认与评估，而是一种复杂风险管理过程。风险辨认是指对项目自身潜在或客观存在影响项目绩效风险因素进行系统预测和归类。风险辨认技术普通涉及信息收集技术(涉及头脑风暴法、德尔菲法、访谈、SWOT 分析)、核对表分析、假设分析和图解技术(涉及因果图、系统流程图、影响图) ，大多数办法都可以应用于 PPP 项目风险管理中。8.1 失败案例因素分析近年来， PPP 项目融资方式在中华人民共和国基本设施建设领域越来越受到青睐，社会资本介人不但解决了基本设施建设资金短缺问题，更可以减少成本和提高效率。但是，由PPP 是一种新生事物，国内政府和社会资本普遍缺少经验， PPP 在国内应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大问题甚至失败。对这些失败项目进行分析总结，找出导致项目失败重要风险因素，在此后项目实践中加以重点关注，对国内此后PPP 实践更有指引价值。正是基于这一出发点，通过对过去中华人民共和国 PPP 项目中失败某些案例进行重点分析找出导致其失败重要风险因素对其产生因素和内在规律进行进一步分析。案例选用了自 20 世纪 80 年代以来在中华人民共和国实行 PPP 项目中 16 个失败案例，表 8-1 为这些案例基本状况。这些项目重要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水解决和电厂等领域，基本涵盖了国内采用 PPP 模式主流领域。表8-1 所选用案例基本状况案例编号项目名称浮现问题1江苏某污水解决厂-浮现谈判延误、融资失败2长春汇津污水解决厂政府回购3上海大场水厂政府回购4 北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明拟定义7青岛威立雅污水解决项目重新谈判8杭州湾跨海大桥浮现竞争性项目9鑫远闽江四桥 走上仲裁10山东中华发电项目开始收费减少，收益减少11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无果12福建泉州剌桐大桥浮现竞争性项目，运营困难13汤逊湖污水解决厂整体移送14延安东路随道政府回购15.沈阳第九水厂变更合同16.北京京通高速公路运营初期收益局限性 通过对表8-1所列16个案例失败因素汇总分析，可得出中华人民共和国 PPP项目失败重要是由如下风险导致。1.法律变更风险 法律变更风险重要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目合法性、市场需求、产品/服务收费、合同合同有效性等元素发生变化，从而威胁到项目正常建设和运营，甚至直接导致项日中断和失败风险。PPP项目涉及法律法规比较多，加之国内 PPP项目还处在起步阶段，相应法律法规不够健全，很容易浮现这方面风险。例如，江苏某污水解决厂采用 BOT融资模式，原本筹划于开工，但由于9月国务院办公厅关于妥善解决既有保证外方投资固定回报项目关于间题告知颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安路隧道也遇到了同样问题，均被政府回购。2.审批延误风险审批延误风险重要指由于项目审批程序过于复杂，导致耗费时间过长和成本过高，且批准之后对项目性质和规模进行必要商业调节非常困难，给项目正常运作带来了威胁。例如某些行业里始终存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而依照国内价格法和政府价格决策听证办法规定，公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指引价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和关于方面意见，论证其必要性、可行性，这一复杂过程很容易导致审批延误间题。以都市水业为例，水价低于成本状况表白水价上涨势在必行，但是各地水价改革均遇到不同限度公众阻力和审批延误问题。例如，南京水价上涨方案在听证会上未获通过;上海人大代表也提出反对水价上涨提案，导致上海水价改革办法迟迟无法贯彻。因而浮现了外国水务公司从中华人民共和国市场撤浮现象，比较引人注目是泰晤士水务出售了其大场水厂股份、Anglian从北京第十水厂项目中撤出。3.政治决策失误/冗长风险 政治决策失误/冗长风险是指由于政府决策程序不规范、官僚作风、缺少 PPP项目运作经验和能力、前期准备局限性和信息不对称等导致项目决策失误和过程冗长危险。例如，青岛威立雅污水解决项目，由于本地政府对 PPP理解和结识有限，政府对项目态度频繁转变导致项目合同谈判时间很长。并且，污水解决价格是在政府对市场价格和有关构造不理解状况下订立，价格较高，日后政府理解后来，又规定重新谈判以减少价格。此项目中项目公司运用政府知识缺陷和错误决策订立不平等合同，从而引起后续谈判迟延，面临政府决策冗长困境。相似地，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。4.政治反对风险政治反对风险重要是指由于各种因素导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所导致风险。例如，大场水厂和北京第十水厂水价同题， 由于关系到公众利益，而過到来自公众阻力，政府为了维护社会安定和保障公众利益也反对涨价。5.政府信用风险 政府信用风险是指政府不履行或回绝履行合同商定责任和义务而给项目带来直接或间接危害风险。例如，在长春汇津污水解决厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于3月订立合伙公司合同，设立长春汇津污水解决有限公司，同年长春市政府制定长春汇津污水解决专营管理办法。年终，项目投产后合伙运营正常。然而，从年中开始，排水公司开始拖欠合伙公司污水解决费，长春市政府于 年2月28日废止了长春汇津污水解决专营管理办法，3月起，排水公司开始停止向合伙公司支付任何污水解决费。通过近两年法律纠纷，8月最后以长春市政府回购而结束。6.不可抗力风险 不可抗力风险是指合同一方无法控制，在订立合同前无法合理防范，状况发生时，又无法回避或克服事件或状况，如自然劫难或事故、战争、禁运等。例如，湖南某电厂于20世纪90年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在地省政府与该公司订立了特许权合同.项当前期进展良好。但此时某些西方大国(涉及中标公司所在国)表炸中华人民共和国驻南斯拉夫大使馆，对中华人民共和国主权形成了实质上严重侵犯。国际政治形势突变，使得中标人在国内外融资都变得不也许。项目公司因而最后没能在延长融资期限内完毕融资任务，省政府按照特许权合同规定收回项目并没收了中标人投标保函，之后也没有重新招标，从而导致了外商在该项目彻底失败。7.融资风险 融资风险是指由于融资构造不合理、金融市场不健全、融资可及性等因素引起风险，其中最重要体现形式是资金筹措困难。PPP项目一种特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权合同，中标者要凭草签特许权合同在规定融资期限内完毕融资，完毕融资后特许权合同才可正式生效。如果在给定融资期内发展商未能完毕融资，将会被取消中标资格并没收投标保证金。在湖南某电厂项目中，发展商就因没能完毕融资而被没收了投标保函。8.市场收益局限性风险市场收益局限性风险是指项目运营后收益不能收回投资或达到预定水平风险。例如，天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多勉励办法，如果由于某些规定导致项目收益局限性，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明拟定义，项目公司就承担了市场收益局限性风险。此外，京通高速公司建成之初，由于相邻辅路不收费，导致较长一段时间京通高速车流量局限性，也浮现了项目收益局限性风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥项日中也有类似问题。 9.项目唯一性风险 项目唯一性风险是指政府或其她投资人新建或改建其她相似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生风險。项目唯一性风险浮现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列后续风险，对项目影响是非常大。如杭州湾跨海大桥项目开工未満两年，在相隔仅50km左右绍兴市上虞沽渚绍兴杭州湾大桥已在加快准备当中，其中一种因素也许是由于本地政府对杭州湾跨海大桥高资金回报率不满，导致项目面临唯一性风险和收益局限性风险。10.配套设备服务提供风险 配套设备服务提供风险是指项目有关基本设备不到位引起风险。在这方面，汤逊湖污水解决厂项目是一种典型案例。凯迪公司以 BOT方式承建汤逊湖污水解决厂项目，建设期两年，经营期，经营期满后免费移送给武汉高科(代表市国资委持有国有资产产权)。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂始终亏损，最后该厂整体移送至武汉市水务集团。11. 市场需求变化风险市场需求变化风险是指排除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调节等其她因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间浮现差别而产生风险。例如，在山东中华发电项目中，项目公司于1997年成立，项目于 年建成，建成后运营较为成功。然而山东电力市场变化和国内电力系统体制改革对运营购电合同产生了三大影响:第一是电价问题，1998年依照原国家计委曾订立谅解备忘录，中华发电在已建成石横一期、二期电厂获准了0.41元/(千瓦时)这一较高上网电价，而在 10 月，荷泽电厂新机组技人运营时，山东省物价局批复价格是0.32元/(千瓦时) ，这一电价不能满足项目正常运营;第二是合同中规定最低购电量也受到威胁， 年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间最低购电量 5500h( 机组运转 5500h 所产生电量)减为5100h由于合同约束，山东电力集团仍须以筹划内电价购买 5500h 电量，价差由山东电力集团掏钱弥补，这无疑打击了山东电力集团公司购电积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥、刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。12. 收费变更风险收费变更风险是指由于 PPP 产品或服务收费价格过高、过低或者收费调节不弹性、不自由导致项目公司运营收入不如预期而产生风险。例如由于电力系统体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目电价从项目之初0.41元/(千瓦时)变更到了0.32 元/(千瓦时) ，使项目公司收益受到了严重威胁。13. 腐败风险腐败风险重要指政府官员或代表运用其影响力规定或索取不合法财物，而直接导致公司在关系维持方面成本增长，同步也加大了政府在将来违约风险。例如，由香港汇津公司投资兴建沈阳第九水厂 BOT项目，商定投资回报率为:第 2-4年，18.50% ;第5-，21%;第15 -20 年，11%。如此高回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂水价是 2.50 万吨，而沈阳市 1996 年平均水价是1. 40 吨。到 ，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经近年不向自来水公司予以财政补贴了因而沈阳市自来水总公司规定更改合同。通过数轮艰难谈判， 年终，双方将合同变动如下:由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权 50% ，投资回报率也降至 140%，这样变动后沈阳市自来水总公司将来可以少付2亿多元。实际操作中对外商承诺高回报率诸多时候与地方官员腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳技资建设8个水厂被称为沈阳水务黑幕。以上为从 16 个案例中总结而来导致PPP项目失败重要风险，从对这些风险及其案例影响.描述中也可以看出，一种项目失败往往不是单一风险作用成果，而是各种风险组合伙用。表 8-2 就是对每个案例所遇到重要风险汇总。表8-2 导致PPP项目失败重要风险因素注：表 8-2 中案例编号请参照表 8-1。8.2 风险清单拟定将中华人民共和国以往失败PPP项目中导致项目损失重要风险、以往关于中华人民共和国PPP项目风险研究分担不明确风险和既有可参照风险分担方案中分担不统一风险进行归纳合并得出初步风险清单，见表8-3。8-3 风险清单及其含义解释8.3 风险清单分析8.3.1 风险层级归纳为了更好地分析和拟定每一种风险对其她风险影响作用，更好地拟定对每一种风险所应采用风险管理办法优先顺序，本书采用风险层级归纳办法，将 PPP项目风险分为“国家”“市场”和“项目”3个层级。其中，国家层级风险指是某一特定国家政治、人文、社会、环境等方面潜在风险，如政治和宏观经济稳定性、国家对私有/外国财产保护能力、国家应对经济危机能力、市场规则变化、对股息/红利分派限制等；市场层级风险特指在全球或者某一特定国家内经济市场、建筑市场和 PPP项目所在行业市场潜在风险，涉及公司在本地市场技术优势和劣势、市场资源稀缺性、市场规则复杂性以及政府对建筑产业政策/态度等;项目层级风险指是在某一特定 PPP项目中也许遭遇潜在风险如不合理工程设计、现场施工安全问题、不恰当质量控制手段和环保等。 按照风险层级分析法， 37 个风险因素层级分析如图 8. 所示，其中涉及 14 个国家层级风险、个市场层级风险和 16 个项目层级风险。图8.1 风险因素层级分析(箭头表达各种风险之间影响)8.3.2 风险来源分析归责原则是法律范畴上惯用一种争端解决办法，对风险分担也具备一定借鉴意义。因而为了以便进一步讨论风险合理分担，本书一方面讨论风险来源和责任归属。由于 PPP 项目自身合同构造复杂、项目时间长、风险大等众多特点，诸多 PPP 项目风险并不能充分地界定导致该风险产生过错归责对象或者政府和社会资本都没有过错。37 个风险因素来源分析见表 8-4。可以发现诸多风险特别是国家层级风险归责对象都是中央政府或者地方政府依照归责原则可以初步预见到在 PPP 项目合同谈判中，政府及其有关部门应当积极承担本研究所选用许多风险因素。表8-4 风险来源及其归责对象8.3.3 风险后果分析项目风险发生之后，也许对项目成本、进度、质量等产生影响，严重时也许会导致项目中断甚至终结。有时候，如果某风险发生后，一方为直接受害者，该风险可以直接划分给该方承担。这是由于当人们自身利益也许受到损害时，更能积极地采用办法去避免这种风险。直接受害防范、控制此类风险内在动力和积极性可以提高风险管理效率。基于此，本书也将讨论所选用 37 个风险因素导致后果及其影响对象。如表 8-5 所列，这些风险直接影响对象绝大某些是社会资本。重要因素也许是这些风险重要偏向于 BOT 这种原则模式，在 BOT 项目中，社会资本将负责项目融资、建设、运营和维护等任务。表8-5 风险后果及其影晌对象序号风险因素风险后果影响对象l政府官员腐败增长沟通成本、加大将来违约风险.社会资本2政府干预项目效率减少，也许浮现返工导致成本增长和工期社会资本推延等状况 3征用/公有化项目终结，社会资本退出社会资本4 政府信用 也许浮现支付停滞或延迟、工期延误等，甚至浮现社会资本项目中断或终结状况. 5第三方延科违约工期延误，也也许导致成本增长社会资本6政治/公众反对工期延误，也许需要重新谈判修改详细合同条款，社会资本 .严重时也也许导致项目中断或终结7法律及监管体系不项目浮现问题时，投资者遭受损失无法通过法律社会资本完善途径得到妥善解决，项目也许被追中断或终结8也许引起项目成本增长、收益减少或者需要修改部社会资本/地方法律变更分项目合同条款，需进行重新谈判，加长项目谈判政府时间9利率风险融资成本增长 .社会资本10外汇风险货币兑换成本增长或者禁止兑換 社会资本11通货膨胀成本增长、市场需求也许减少社会资本12政府决策失误/过谈判时间旷日持久，且项目运作期间政府也许浮现社会资本程冗长 信用问题，规定重新谈判等13土地获取风险前期成本增长或者开工时间延误社会资本14项目审批延误开工时间延误，或者后期无法进行必要商业调节社会资本15合同文献冲突/不政府与投资者之间浮现纠纷，也许导致项目中断，社会资本/地方完备严重时也也许导致项目终结政府 16融资风险融资成本增长，甚至也许浮现融资失败，导致项社会资本目被收回17工程/运营变更工期延误、成本增长社会资本18竣工风险运营推延，钞票流回收延误导致项目现査 流压力骤社会资本 增，也许浮现钞票流破裂等严重状况19供应风险 工期延误社会资本