房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究_章志远.pdf

房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究章志远 牛延佳（华东政法大学 法律学院，上海）摘 要：在房屋征收补偿行政案件中承租人的救济路径问题上，由于法律规定不明、裁判标准不一，导致承租人司法救济时常陷入窘境之中。赋予承租人行政诉讼原告资格，既是公法上公民居住权保护的现实必要，又体现出对弱势群体利益的倾斜性司法保护，能够产生实质性解决征收安置补偿争议的效能，亦与行政诉讼原告资格扩张趋势保持一致。公有福利性住房承租人应当拥有完整的原告主体资格；公共保障性住房承租人和以租赁房为唯一居所的承租人可以基于居住权提起课予义务之诉；承租人对承租房屋有不可分割的添附以及装修装饰的，可以就征收安置补偿协议、征收补偿决定提起撤销之诉和给付之诉；经营性房屋承租人还可以就停产停业损失主张权利。关键词：房屋征收补偿；承租人；原告资格；诉讼类型化中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、引言：房屋征收补偿行政案件中被遗落的“一族”年 月 日，贵州省安顺市发生公交车坠湖事件。从当地警方通报来看，司机张某钢系单位自管公房承租人，由于棚户区改造，房屋被列入征收范围，张某钢与住建局签订了自管公房搬迁补助协议，协议补偿一定的费用，但是尚未领取。张某钢申请公租房未果，自管公房被拆除后，张某钢为发泄对社会不满，在酒后驾驶公交车坠湖。年 月 日，福建省莆田市发生一起故意杀人案。据当地警方通报，欧某中因建房用地问题与邻居产生纠纷，持刀行凶致邻居一家 口 死 伤，后畏罪自杀。这两起恶性刑事犯罪事件的发生，对社会和谐稳定都造成了负面影响。无论是棚户区改造、公租房申请还是农村建房用地纠纷化解，都关系到行政机关依法行政的能力水平和行政执法的力度温度。年国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称条例）规定了对房屋所有权人给予公平补偿，对承租人则没有明确规定。各地规定对承租人的权益如何保护路径和标准不一，司法实践中对承河南财经政法大学学报 年第 期（总第 期）收稿日期：基金项目：本文是 年国家社科基金重点项目“行政诉讼实质性解决争议的制度构造”（项目编号：）的阶段性成果。作者简介：章志远，男，华东政法大学法律学院教授、博士生导师，教育部青年长江学者，研究方向为行政法学；牛延佳，女，华东政法大学法律学院博士研究生，最高人民法院行政审判庭法官助理，研究方向为行政法学。本文所探讨的房屋征收补偿行政案件系广义上的概念，包括征收过程中的一系列行政行为，主要包括房屋征收决定、补偿决定、安置补偿协议、不履行安置法定职责、请求履行给付义务等。参见贵州安顺通报公交车坠湖事件调查结果，网址为“：”，最后访问时间为 年 月 日。参见莆田故意杀人案犯罪嫌疑人欧某中拒捕并畏罪自杀，经送医院抢救无效死亡，网址为“：”，最后访问时间为 年 月 日。租人在征收补偿行政案件中是否有原告资格也存在较大差异。从我国征收拆迁法规的变迁发展看，历来需要考虑承租人权益，国务院 年城市房屋拆迁管理条例第三条第二款规定被拆迁人不仅限于房屋所有权人，还包括使用权人，该条例还规定了承租人的安置补偿。年城市房屋拆迁管理条例第四条第三款虽然将被拆迁人限定为房屋所有权人，但是第十三条第二款、第二十七条相关规定也考虑了承租人的安置补偿权。在 年条例未作明确规定的情况下，各地制定的地方性法规、地方政府规章以及规范性文件中大多都规定了承租人权益保护的问题。目前有 个省、自治区、直辖市制定了地方性法规，其中 个省、自治区、直辖市都对承租人做了具体规定。有 个省、自治区、直辖市制定了地方政府规章，其中 个省、自治区、直辖市的规定明确了承租人在征收补偿中的地位。还有一些地级市人民政府制定了地方性法规或者规章，其中也涉及承租人问题。由于各地规定不尽相同，司法实践中，人民法院对承租人原告资格问题也存在认定不统一的情况。最高人民法院正在着手制定国有土地上房屋征收与补偿司法解释，鉴于征收补偿行政案件的多发性和公民权利司法保护的有效性，行政法学理论上应当对承租人的原告资格问题进行深入研究，根据不同情况确定承租人的原告资格，并在司法解释中予以明确规定。二、房屋征收补偿行政案件中承租人原告资格的司法立场关于房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格，因为存在行政诉讼和民事诉讼两种不同救济途径，而呈现出“肯定说”和“否定说”的相互对立。同时，由于历史和政策因素，公房承租人与一般承租人的原告资格也存在差异。（一）肯定说肯定说认为，公房承租人特别是直管及自管公房等带有福利性质的公房承租人，类似于产权人的法律地位具备原告资格，一般承租人在部分征收补偿案件中亦具备原告资格。公房承租人具有原告资格。在我国，传统的公有福利性质公房又分为直管公有住房和单位自管公有住房，直管公房的所有权人是国家，自管公房的产权人是单位。近年来，大量出现的公共保障性质的公有租赁住房则是国家所有。目前，各地对公房承租人的实体权益保障路径规定不尽相同。很多地方性法规、规章等均有关于公房承租人安置补偿的相关规定，主要有三种做法：一是将公房承租人视为安置补偿对象，承租人可以参与签订安置补偿协议，如天津市国有土地上房屋征收与补偿规定第十九条、吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法第三十三条、青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十五条、杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十四条、上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则第二十三条等规定；二是虽未明确承租人为安置补偿对象，但需要保障公房承租人的居住权，被征收房屋应当在产权调换后由承租人继续承租，如山东省国有土地上房屋征收与补偿条例第二十四条、四川省国有土地上房屋征收与补偿条例第三十六条、河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法第十八条、福建省实施国有土地上房屋征收与补偿条例办法第二十条、云南省国有土地上房屋征收与补偿办法第二十一条、西安市国有土地上房屋征收与补偿办法第三十条等规定；三是根据公房的性质不同有所区分，如南京市国有土地上房屋征收与补偿办法第二十四条规定直管公房承租人作为安置补偿对象，重庆市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十八条规定直管公房给予公房承租人适当补偿、自管公房视安置产权单位意见而定，浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例第九条、内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例第二十八条规定公房承租人符合房改政策的才能予以补偿，江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法第二十九条规定公房承租人符合河南财经政法大学学报 年第 期目前山西省、内蒙古自治区、浙江省、山东省、重庆市、四川省、青海省均以地方性法规形式制定了国有土地上房屋征收与补偿条例的实施条例，仅有山西省、青海省未明确在条例中提及承租人问题。目前天津市、河北省、吉林省、上海市、福建省、江西省、湖南省、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区均以地方政府规章形式出台国有土地上房屋征收与补偿实施办法或细则，除湖南省、甘肃省、宁夏回族自治区外均规定了承租人的相关权益。条件的优先安排公租房或保障性住房。关于公房承租人的原告资格问题，人民法院在司法实践中认可直管及自管公房承租人在房屋征收决定与补偿决定案件中的原告主体资格，并认为此类承租人类似于房屋所有权人的地位。一是认为公房承租人具有对房屋征收决定的原告主体资格，在“李君秀等十六人诉长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定申请再审案”中，最高人民法院认为，计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人，实际系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其与征收行为之间具有利害关系；在“李建芬诉潍坊市奎文区人民政府房屋征收决定申请再审案”中，最高人民法院认为，直管公房承租人具有特殊地位，其享有长期缴纳低房租而居住使用该公房的权利，对该公房享有长期占有和使用权，在经济地位上近似于房屋所有权人；政府征收必将对直管公房承租人的权益造成直接且重大影响，故直管公房承租人与房屋征收决定之间具有利害关系，具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。二是认为公房承租人具有对房屋征收补偿决定的原告主体资格，在“丁其凤等诉北京市西城区人民政府房屋征收补偿决定申请再审案”中，最高人民法院认可了原审法院的实体判决，认为丁其凤等人作为公房承租人被纳入征收补偿安置范围，在签约期内未能与西城区征收办达成补偿安置协议，西城区政府有权依法作出 号征补决定，丁其凤具有原告资格。一般承租人在特定案件中具有原告资格。公房以外的一般承租人的安置补偿问题，法律、法规、规章中明确予以规定的相对较少。即使有规定也仅限于符合住房保障条件的情况，比较有代表性的是新疆维吾尔自治区实施国有土地上房屋征收与补偿条例，其第三十一条第二款规定了被征收房屋的承租人符合住房保障条件的，应当由房屋所在地住房保障部门审核确认后优先给予解决。一般承租人在房屋征收补偿案件中是否具有原告资格，司法实践中根据被诉行政行为的不同主要分以下四种情况：一是在诉房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，但是否可以为直接被征收补偿对象则取决于民事合同约定，在“杨萍诉河南省郑州市管城回族区人民政府征收补偿决定申请再审案”中，河南省高级人民法院认为，所有权人与承租人通过民事约定部分项目补偿给承租人的，才确定承租人为被征收人；二是在诉房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，但是非公房承租人不属于安置补偿对象，在“吕志峰诉江苏省睢宁县人民政府履行房屋征收补偿职责及行政赔偿申请再审案”中，最高人民法院认可承租人原告资格；三是有添附或者开展经营活动的一般承租人，在诉行政强制拆除和房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，在“湖南省长沙市雨花区人民政府、湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室因陈天柱诉其及原审第三人长沙市金属材料有限责任公司房屋征收补偿申请再审案”中，最高人民法院认可了此类承租人的原告资格；四是一般承租人对装修、经营损失部分可以主张补偿具有原告资格，在“浙江省丽水市莲都区好红陶瓷商行等诉丽水市莲都区人民政府房屋行政征收申请再审案”中，最高人民法院作了明确说明。（二）否定说否定说认为，不享有福利性质的公房承租人不具备原告资格，而一般承租人更不应当具有原告资格。不享有福利性质的公房承租人不具有原告资格。虽然大多数观点认可公房承租人在房屋征收补偿中的原告主体资格，但亦存在观点认为，非计划经济时代的公房承租人不具有原告主体资格，在“任绮霞诉河南省驻马店市驿城区人民政府房屋拆迁安置补偿申请再审案”中，河南省高级人民法院认为，章志远 牛延佳：房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见河南省高级人民法院行政裁定书（）豫行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。任绮霞不是计划经济时代福利分房的承租人，与计划经济时代福利分房的长期租住者具有本质区别，并非其理解的经济地位上接近房屋产权人；根据条例第二条规定，只将被征收公房的补偿范围规定到被征收房屋的所有权人，涉案房屋的所有权人为驻马店市保障性住房及直管公房管理所，房屋征收决定针对的是所有权，只有所有权人与征收决定有直接法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。一般承租人不具有原告资格。条例中没有规定一般承租人的安置补偿途径，各地法规、规章、规范性文件中也极少涉及。在房屋征收补偿行政诉讼案件中，大量案例对原告资格持否定态度，集中表现为三种观点：一是仅有房屋所有权人为被征收人，在“李学明诉湖北省宜昌市西陵区人民政府房屋拆迁补偿申请再审案”中，最高人民法院认为，一般承租人无权就安置补偿主张权利；二是承租人即使从事经营活动，亦无权就相关损失在房屋征收补偿中主张权利，应通过民事途径解决争议，在“滑县开元棉织有限公司诉滑县人民政府房屋征收申请再审案”中，最高人民法院持这一观点；三是只有法律明确规定应当予以补偿的承租人才与征收行为有利害关系，在“马德文诉乌鲁木齐市米东区人民政府、中建新疆建工集团第五建筑工程有限公司房屋征收公告申请再审案”以及“高才庭诉海宁市人民政府城建行政征收申请再审案”中，最高人民法院均持这一观点。三、房屋征收补偿行政案件中承租人原告资格的理论证成房屋征收补偿行政案件中承租人原告资格问题，是关系承租人居住权能否通过行政诉讼途径得以实现的第一步。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”赋予承租人原告主体资格，体现了对公法上居住权的保护，与让人民群众“住有所居”政策相吻合，能够以更加高效便捷的途径实现争议的实质性解决，并与行政诉讼中原告主体资格扩张的趋势相吻合。（一）承租人公法上居住权保护的必要性在民法上，居住权系用益物权的一部分。中华人民共和国民法典（以下简称民法典）中居住权的设立是“贯彻党的十九大提出的加快建立多主体供给、多渠道保障住房制度的要求”。物权具有处分权能，物权与债权的区别在于物权是一种绝对权，居住权的规定能够为无房群体提供稳定的住所，防止债权的不稳定不优先保护使得这部分群体“住无所居”。在特定情形下，债权也有可能呈现出物权化，最典型的就是买卖不破租赁。私法尚能对租赁权进行保护，公法领域则更应当对租赁权进行必要保护。在行政法上，对公房承租人以及以承租房为唯一住所的承租人，征收人应当保障其居住权。首先，从行政诉讼制度目的看，我国行政诉讼法明确规定了解决行政争议、保护合法权益以及监督行政权力的三大目的。对私权的保护并非仅仅是行政诉讼的附带目的，应当从公法与私法、公权力与私权利的统一互动关系中去考察行政行为与行政诉讼。违法行政行为亦是侵害私权的行为，行政诉讼也应当以保护私权为己任。其次，从行政法与民法的公私二元关系上看，需要两方面相互配合、共同保障承租人的合法权益，充分发挥公权力在征收安置保障方面的优势。随着公私法的交融，私法领域也出现了涉及公法问题的一些规定，如民法典第二百四十三条第三款规定了“征收个人住宅的，还应当保障被河南财经政法大学学报 年第 期参见河南省高级人民法院行政裁定书（）豫行再 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号、最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，求是 年第 期，第 页。参见沈春耀 年 月 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的关于提请审议民法典各分编（草案）议案的说明。征收人的居住条件”，第三百二十七条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”私法自治离不开国家的存在，基于国家利益、公共利益和保护第三方利益的需要，国家必须对私法自治领域加以适度限定。民法典实施将进一步增加民事争议与行政争议交织的情形，对行政争议实质性化解提出了更高要求。民法典中蕴含着一些公法上的权益保护问题，一方面能够起到较好的导向作用，另一方面能够与行政法中的规定形成闭合，从公权力规范和私权利保护两个角度形成权力制约和权利保护的统一。鉴于征收人与被征收房屋的承租人相比处于高权地位，其通过行政行为使得物权变动甚至灭失，亦应给予依附于物权的承租人应有的保障。房屋征收行为客观上会影响承租人的居住权，赋予承租人在征收安置补偿案件中的原告资格，更能够体现公法上对其居住权的有效保护。不能简单以承租人与出租人之间是债权债务关系为由，一概认为应当由其双方通过民事渠道解决。特别是公权力的介入破坏了原本平衡稳定的租赁关系，让承租人一方可能陷入无房可住的境地，征收人除了要保障房屋所有权人的安置补偿权外，亦要考虑承租人的安置问题。（二）对作为弱势群体的承租人利益倾斜性司法保护的可行性习近平总书记指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。”他还多次强调，要让人民群众弱有所扶、住有所居。征收安置补偿要强调公平原则，同时亦要充分考虑社会主义核心价值观的追求，对弱势群体予以充分保护，彰显社会主义制度的优越性。住房是生存权的重要表现，对于弱势群体无房户而言，保障其居住权利直接关系着公民基本的生存权和发展权。“弱有所扶”契合了社会公平正义的价值理念和价值追求，同时又对自然和社会因素所加诸人们的不利影响予以祛除，这也与国际社会在人权保障上的基本理念高度契合。世界人权宣言第 条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”从国际社会上看，日本也存在拆迁中租赁人的权利保护问题，日本城市再开发法本身对于房屋租赁权人等个别权利人的保护措施并不充分，但是不能认为日本法上不存在保护房屋租赁人利益的相关对策，其在国家层面和自治体层面均有相关措施。在德国，则通过社会规划来采取扶助措施，在住宅扶助措施方面，通过联系住宅、补贴房租、安排养老院等方式实现。当下，随着我国城市化进程的加快，特别是在北上广深等一线城市，大量的“北漂族”“沪漂族”为城市发展贡献了自己的力量，但是由于经济能力或者户籍限制无法购买住房，政府应当通过构建制度化保障机制为他们提供公租房、廉租房、经租房等保障性住房。同时，在征收拆迁过程中，公租房、廉租房、经租房的承租人以及以租赁的私房为唯一住所的承租人的居住权均应当得到有效保障，提升其幸福感和归属感。为此，赋予其在征收安置补偿案件中的原告主体资格，允许其通过行政诉讼主张居住权的安置，亦是司法机关以实际行动践行保护弱者国家政策的重要体现。（三）实质性解决征收安置补偿争议的有效性条例第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”通常情况下，国有土地上房屋征收的被征收人是房屋所有权人，征收补偿的对象也是房屋所有权人，但是与征收补偿行为有利害关系的不仅限于房屋所有权人，在征收补偿中不考虑承租人权益，极有可能引发后续各种矛盾，从实质性解决争议角度出发，有必要赋予承租人在行政诉讼中的原告主体资格。从实体权益角度看，根据条例第十七条的规定，征收补偿的范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，相关补助和奖励。就承租人的实体权益而言，主要包括搬迁、临时安置补偿以及停产停业损失，装饰装修费用，无房群体的居住权，因实施强制拆除对承租人屋内物品造成的损害。搬迁、临时安置补偿、停产停业章志远 牛延佳：房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究损失补偿以及装修装饰费用直接包含在安置补偿协议或者征收补偿决定中，而无房群体的居住权应作为征收安置补偿中重要的考量因素。因此，承租人就征收安置补偿中的相关实体权益有行政法可保护的利益。从保护路径选择看，实务界有观点认为承租人可以向房屋所有权人主张权利，通过民事途径寻求救济。不过，这一主张尚存在以下障碍。一是附合装饰装修费用并不在民事诉讼解决范围。最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释第十条规定：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除外。”承租人不能通过民事途径主张权益，应赋予承租人在征收补偿过程中对该部分权益主张请求的权利。二是即使承租人与出租人可以通过民事途径解决这一纠纷，但若承租人对搬迁、临时安置补偿、停产停业损失补偿以及装修装饰费用本身有异议，就无法向征收人主张权利，存在明显救济困境。对于无房群体而言，民法无法保障其因公权力介入导致承租房屋灭失情形下的居住权；对于强拆造成的屋内物品损失，更无法通过民事途径寻求救济。相较于通过民事途径另行主张权益，在征收环节就考虑承租人权益，赋予其行政诉讼原告主体资格并通过行政诉讼途径解决纠纷，更能够一次性实质性解决争议。（四）原告资格扩张趋势的必然性从世界范围来看，行政诉讼原告资格标准呈现逐步扩张的趋势，从行政相对人扩展到利害关系人，并体现在权利保护的范围逐步扩大以及利害关系人认定的逐步放宽两个方面。就权利保护范围而言，美国的原告资格经历了从以“权利侵害”为核心到以“事实损害”为核心的演变。日本在原告资格方面形成“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”两种学说。其中，“法律上值得保护的利益”不仅限定于法律上的利益，还包括事实上的利益。在实际适用中还立足“法律上值得保护的利益”，并对实体法进行宽松解释以扩大原告资格。我国在合法权益的范围上，年中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）仅仅限定于人身权和财产权，年行政诉讼法已扩大到相邻权、劳动权、受教育权等范畴。关于是否具备诉的利益亦是考量的重要因素，而诉的利益必须考量是否有权益受到侵害。作为不确定概念的“合法权益”，有学者通过解读法院案例认为，实务界对合法权益的理解趋同于正当权益；有学者认为，“合法权益”标准注重权益影响的客观存在，更具客观性，即只要权益被影响就具有原告主体资格；还有观点认为，合法权益应该是一种法律权益，合法权益的判定应当坚持一种开放的判断方式，合法权益的识别不应过于机械地坚持“个别化保护”基准。从我国目前法律规定上看，合法权益不仅仅是法律上的权利，已经逐步扩大到包括事实上的权利。反射利益不属于保护的合法权益范围，因为在法律规定专门以保护公共利益为目的而不以保护个人具体权利或利益为目的时，通过对该法律规定的适用，即使个人获得了利益，该利益亦不是由裁判所保护的利益。就利害关系人的认定而言，美国司法审查中把权利扩展到更大范围的利害关系人，还在行政官员身上课加了适当考虑所有参与行政政策决定程序的利益。德国的保护规范理论呈现出扩大趋势，体现在对第三人的保护方面，不仅涉及实体法地位，也涉及程序法地位，但对第三人保护要看特定人群的个人要件特征是否明确，要与一般大众相区别。针对被征收人以外的合法权益是否需要保护以及如何保护问题，日本在土地征收法修改过程中，对于相邻权人因征收受到的不利影响，明确在因征用使得邻接地中必要进行的工程费用纳入补偿，对被所收用的土地等的权利人所雇佣的人的离职者补偿问题，规定了在情况允许的限度，采取生活再建措施。从我国现有法律规定上看，行政诉讼法第二十五条第一款以及第四十九条第一项规定的“利害关系”，不限于法律上的利害关系，也不限定于直接利害关系。有观点认为，年行政诉讼法第二十五条第一款中的利害关系应当与受案范围条款完全分离并与第二条联结，被解释为因行政行为的法律侵犯（形式相对人与实质相对人）与事实侵犯（其他利害关系人）造成权益损害结果的人可以提起诉讼。还有观点认为，我国行政诉讼法的原告资格问题经历了从“侵犯合法权益的一般性标准客观诉讼的例外情形河南财经政法大学学报 年第 期特殊案件排除”的离散型构造到“法律上利害关系的一般标准法律上利害关系列举侵犯合法权益的一般标准客观诉讼的例外情形特殊案件中的利害关系实体审理特殊案件排除”的复杂规范特性，再到现在的“行政相对人其他利害关系人的一般标准其他利害关系人列举客观诉讼的例外情形特殊案件中的利害关系实体审理”多元化构造阶段。无论是采用何种构建类型，不可否认的是，我国行政诉讼法在原告资格方面呈现出不断扩张的趋势，保护的对象从行政相对人逐步扩展到法律上的利害关系人再到利害关系人。如何判断和认定承租人所需保护的合法权益以及利害关系人地位，将直接关系到其原告主体资格。在征收安置补偿过程中，承租人的法律地位在不同类型的案件中并不完全相同，既可能是行政行为的相对人、其他利害关系人，也可能因不具备可保护的合法权益而不属于利害关系人。对于承租人居住权从公法角度进行保障，在我国一些地方性法规、规章和规范性文件中已经有实践共识。将承租人的居住权纳入合法权益保护的范围，认可承租人在征收补偿安置中的利害关系人地位，同样符合行政诉讼中原告资格不断扩张的趋势。四、房屋征收补偿行政案件中承租人原告资格的制度展开根据最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定的规定，房屋征收补偿行政案件涉及的案由有行政征收、行政补偿、行政协议、不履行法定职责四大类，还有可能涉及行政强制执行。公房承租人的地位特殊，直管公房以及自管公房等享有福利性质的承租人或者符合房改条件的承租人的地位类似于产权人，对征收决定、征收安置补偿协议、征收补偿决定、责令履行安置补偿法定职责以及强制拆除行为均依法有权提起行政诉讼，应当赋予其原告主体资格。最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第五条第二项明确规定，认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。关于公共租赁住房、廉租房等具有保障性质的公共住房的承租人和一般承租人的原告资格，笔者认为不应一概予以否认或者认可，设置行政诉讼原告资格标准必须遵循可调节性原理，针对不同的案件类型在公民诉权、行政权与司法权之间划定一个合理的界标来实现他们的和谐相处。可以结合原告的诉讼请求进行类型化判断，在涉及征收补偿行政案件中，承租人的诉讼请求集中在撤销征收决定、补偿决定、行政协议，履行安置补偿法定职责以及确认强拆违法等方面。在行政诉讼案件类型化的前提下，对不同类型案件的原告资格标准进行精细化和个性化的研究，无疑是解决研究困惑的一剂良方。（一）撤销之诉中的原告资格房屋征收补偿行政案件撤销之诉主要包括三种类型，即诉请撤销房屋征收决定、诉请撤销房屋征收补偿决定和诉请撤销所有权人与征收人签订的安置补偿协议。通常认为，撤销之诉是为了将给当事人设定了负担的行政行为予以消除，从而排除被诉行政行为的效力，如在德国“通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利，也就是要得到消除行政程序法第四十三条意义上的行政行为之效力的目的”。就房屋征收补偿而言，承租人的合法权益通常可分为经营性房屋的经营权补偿、装修装饰等不可分割的添附补偿、住宅承租人的居住权补偿。提起撤销之诉的前提是其有相应的诉的利益，能够通过撤销诉讼帮助原告从中获得合法权益的保护。经营性房屋承租人对房屋征收决定不具有原告资格，但可以基于经营权主张安置补偿。其通过承租房屋生产经营获得收益，而房屋本身被征收对其产生的影响系承租权和经营权，故房屋征收决定是否被撤销只能够产生反射利益，是一种间接利益。承租人可以继续承租并生产经营，这种权利是基于私法上的租赁权而非公法上的权利，故此类房屋承租人与房屋征收决定不具有利害关系，不具有原告主体资格。在安置补偿方面，若承租人与出租人明确约定了停产停业损失以及装修装饰损失归承租人的，而征收补偿协议、补偿决定中未考虑承租人的合法权益，则承租人依法可以就安置补偿决定、安置补偿协议提起撤销之诉。在这种情况下，承租人属于行政行为应当考虑的特别权利人，具备原告主体章志远 牛延佳：房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究资格。在没有约定的情况下，承租人是否可以基于停产停业损失提起行政诉讼，条例只作了原则性规定，各地对停产停业损失补偿方式主要有三种做法。一是将停产停业损失补偿给所有权人，再由所有权人给予承租人适当补偿。如北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法第九条规定：“生产经营者承租房屋的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费；没有约定的，由被征收人参照本办法规定的标准对生产经营者给予适当补偿。”二是明确不同的补偿项目分别给付承租人和所有权人。如泰州市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法第十条规定：“出租经营的，停产停业损失补偿中租赁损失部分支付给被征收人，其余部分支付给实际经营人。”三是由承租人与所有权人双方协商，协商不成的需提存公证，协商或诉讼确定后再支付。如陕西省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法第七条规定：“被征收房屋的生产经营单位或个人不是被征收人的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失；没有约定的，由被征收人和生产经营单位或个人协商分配。协商不成的，由房屋征收部门将停产、停业损失补偿费办理提存公证。在当事人协商或诉讼结果确定后再行支付。”这三种做法都没有否定承租人对停产停业损失的实体补偿权，只是具体的补偿途径和方式不同而已。将协商权交给承租人和出租人双方是一种解决方式，但双方出现争议再行通过民事途径解决纠纷往往不利于争议的高效解决。赋予承租人基于停产停业损失提起撤销征收补偿决定、安置补偿协议之诉的原告主体资格，则更有利于争议从源头上一次性解决。公共租赁住房、廉租房或者一般的住宅房屋承租人在没有装修、添附等损失的情况下，一般不具有原告资格。因其不能通过居住与被征收房屋之间形成物权关系，且公共租赁住房一般情况下根据合同约定不能对租赁住房进行装修、改造，亦不得在房屋内进行不可分割的添附，通常不存在装修损失以及其他添附损失。一般住宅房屋承租人在没有装修、添附等损失的情况下，无论是征收决定、征收补偿决定抑或是安置补偿协议，均不直接影响其基于物权形成的合法权益，属于一般债权人，故其不因承租居住而具有就征收决定、征收补偿决定以及征收补偿协议提起撤销之诉的行政诉讼原告主体资格。承租人基于添附、装修享有的财产损失可以就补偿决定、补偿协议中未充分考虑其权益问题提起行政诉讼，具有原告主体资格。此类案件目前实务处理方式并不一致，如前文提及的“湖南省长沙市雨花区人民政府、湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室因陈天柱诉其及原审第三人长沙市金属材料有限责任公司房屋征收补偿申请再审案”与“李学明诉湖北省宜昌市西陵区人民政府房屋拆迁补偿案”等案件，就分别代表了两种不同处理方式。因各地法院处理方式不统一，最高人民法院在相关案件中基本支持了各地做法，并未作出统一标准的处理。从长远来看，应当赋予承租人行政诉讼原告资格，一方面是基于其享有可保护的权益，依法应当视为利害关系人，另一方面也更有利于相关争议的实质性解决。关于这类原告主体资格的认定，需要把握三个方面。一是若承租人主张其有添附、装修财产损失，而补偿决定、补偿协议未给予其补偿，请求撤销相关决定及协议的，应具有原告主体资格。承租人与出租人就相关问题有过约定，应当按照约定履行，但不应就此否认承租人的原告主体资格，因为相关约定是否存在以及约定的合法性需要通过实体查明。如有当事人对合同约定主张异议的，可以在行政诉讼中通过一并解决民事争议的方式进行审查，实现相关争议的实质性解决。二是承租人在此情形下并非基于债权代位起诉提起诉讼从而具有原告主体资格。有观点提出，债权人可以基于代位权提起诉讼，在直接权利人不行使权利导致债权人权利可能受到侵害的，其可以代位起诉。代位起诉能够直接解决争议，在行政诉讼原告资格不断扩大的趋势下，更能充分保障利害关系人特别是债权人的相关合法权益。但是，承租人基于对房屋内的装修、添附以及屋内其所有的财产享有所有权提起相应的诉讼是为了保护其自身实际权利，并非基于债权，也非通过间接方式保护相关利益。三是此种情况下的撤销之诉实质上可以通过给付方式处理。在通常情形下，撤销之诉与义务之诉之间并不兼容。如果对补偿决定或者补偿协议部分撤销或者在事实清楚且裁量权羁束力为零的情形下，可以由法院在撤销的同时直接就应当给付承租人的相关补偿予以判决。基于此，承租人在提起撤销之诉的同时，也可以就其合法享有的安置补偿利益提起给付之诉。河南财经政法大学学报 年第 期（二）给付之诉中的原告资格与撤销之诉相比，给付之诉更能解决征收补偿案件中的实质性争议。征收安置补偿相关案件中涉及的给付之诉通常有两种：一是基于财产权如搬迁费、装修费、停产停业损失要求给付的一般给付诉讼，二是基于居住权要求征收人履行安置职责的课予义务之诉。这两种诉讼分别对应了行政诉讼法第七十三条和七十二条的规定，承租人的原告主体资格来源于其属于行政不作为的相对人。承租人基于添附、装修的财产权以及停产停业损失主张补偿权利的，具有原告主体资格，其提起一般给付之诉更具有直接性和针对性。一方面，在征收补偿类案件中，一般给付之诉能够解决撤销之诉一撤了之而无法解决的问题。在德国法上，一般给付诉讼的功能在于补充课予义务诉讼的不足，使行政处分以外的公权力行政行为也可以通过司法途径得以救济。一般给付判决是一个含义极其广泛的概念。在该判决的适用条件上，被告依法负有给付义务，均得适用。基于承租人有实体权益损害，在征收人未作出征收补偿决定亦未签订征收安置补偿协议的情况下，承租人可以提起给付之诉；征收人已经作出征收补偿决定或者与被征收人签订安置补偿协议的，承租人可以在提起撤销之诉的同时提起给付之诉。“基于诉讼经济目的以及裁判结果一致性，如果能在撤销之诉中合并请求给付的，应排除一般给付诉讼的单独适用。”因此，基于财产权如搬迁费、装修费、停产停业损失要求给付的一般给付诉讼，承租人具有原告主体资格。另一方面，行政诉讼中给付之诉相较于民事诉讼更能够一次性实质性解决争议。在类似城中村改造过程中的承租人安置问题，有观点认为，承租人基于财产权如搬迁费、装修费、停产停业损失可以通过民事途径解决，并可基于后合同义务的损害赔偿请求权、代偿请求权、不当得利请求权三条路径作为承租人损失补偿的请求权基础，请求权的选择需依个案确定。正如主张者所言，在法律未对城市更新过程中承租人损失补偿予以明文规定、政府又无暇顾及租户利益的情形下，探寻承租人损失补偿的请求权基础，通过司法途径实现租赁合同当事人利益平衡是权宜之计。要从根本上解决这类矛盾纠纷，最佳途径还是由政府处理，即通过征收安置补偿一次性解决，且在行政诉讼中通过给付之诉明确加以解决。一般承租人和公共租赁住房、廉租房的承租人虽不能就征收决定、补偿决定、征收安置补偿协议提起行政诉讼，但其所享有的基本居住权应当得到保障，可以基于居住权提起课予义务之诉主张安置利益。在履行法定职责案件中，应当以行政机关具有法定职责为前提，征收人因征收行为而具有对被征收人的安置补偿法定职责。征收人因先行征收行为使得无房承租人丧失租赁房屋居住的权利，亦应承担提供可供租赁的居住房屋职责。征收人基于先行行为产生的履职义务应当是依职权履责的义务，故承租人在权利救济途径上可以选择向征收人主张要求其履行提供承租住房的法定职责，征收人仍然不履职的可以依法提起行政诉讼。在德国，提出课予义务请求和作出课予（再决定）义务判决，并不需要明确提出拒绝申请处分撤销请求和撤销判决。在日本，申请权法定的课予义务诉讼的原告必须合并提起确认不作为违法诉讼或拒绝申请处分撤销诉讼、确认无效等诉讼。我国行政诉讼法第三十八条规定了依职权主动履职行为原告提起诉讼时无须证明其提出过申请，但从理论及实践看，为了更有效化解矛盾，此类案件还是提出申请后再起诉为宜。此种情况下的承租人虽然没有提起撤销之诉的权利，但可以基于居住的需求提起履行法定职责之诉。（三）确认之诉中的原告资格承租期内房屋被征收，征收人一旦启动强制拆除行为，就会同时对房屋所有权人和承租人的权利产生影响。承租人基于财产权保护依法可以主张相关权利，从而成为适格原告。征收过程中的强制拆除属于行政诉讼法第七十四条第二款第二项规定的“行政行为违法，但不具有可撤销内容”依法予以确认违法的情形。确认诉讼相对于撤销诉讼而言，具有补充性特点。行政诉讼法第七十四条规定了确认违法的四种情形，分别是情况判决、继续确认判决、事实行为无法撤销以及请求履职类案件已经履职或者没有意义的情形。强制拆除行为因属于事实行为，“实际影响当事人的利益却不为当事人设定权利义务，因而不具有可撤销的内容”。当事人诉请确认强制拆除行为违法及由此产生的行政赔偿案件的原告主体资格范围，应当大于征收决定、补偿决定以及安置补偿协议中原告主体资格章志远 牛延佳：房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究范围。作为实际居住人，征收过程中的强制拆除可能对屋内动产造成侵害，直接影响承租人的财产权益。无论是公房承租人、经营性住房的承租人或者是一般居住房屋的承租人，在承租期内均系合法居住人，都应当有确认强制拆除违法的原告主体资格。在与确认强制拆除违法相关联的行政赔偿诉讼中，承租人同样具有原告主体资格，既可以一并就强拆与行政赔偿提起诉讼，也可以在强拆行为确认违法后依法提起行政赔偿诉讼。五、结语承租人虽然不是条例明确