“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径_陈新建.pdf

广西农学报Journal of Guangxi Agriculture第 38 卷第 2 期Vol.38，No.22023 年 4 月April，202356资源与环境“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径陈新建 夏梦瑶*（广西大学经济学院，广西 南宁 530004）摘要：林业碳汇项目开发是实现森林碳汇功能和林业生态产品价值的主要途径，也是实现“双碳”目标的有效手段。本文基于林业碳汇项目开发的历程和发展现状，分别从项目存量、碳减排量、碳汇交易、项目主体关系等方面，归纳总结了国际国内林业碳汇项目运行的现状、典型模式及项目推进面临的困境与挑战。在此基础上，提出了加快碳交易市场建设、构建林业碳汇大数据、优化碳汇计量和方法学、培养和储备碳汇复合型人才、防范碳汇减量风险和市场风险、强化财政金融协同支持和融入乡村振兴战略等优化路径。关键词：林业碳汇项目；典型模式；开发困境；优化路径中图分类号：F326.2文献标识号：A 文章编号：1003-4374（2023）02-0056-11The Development Dilemma and Optimization Path of Forestry Carbon Sequestration Project under“Double Carbon”TargetChen Xin-jian,Xia Meng-yao*（College of Economics,Guangxi University,Nanning,Guangxi 530004,China）Abstract:The development of forestry carbonsequestration project is the main way to realize the function of forest carbon sequestration and the value of forestry ecological products,and it is also an effective means to achieve“Double Carbon”target.Based on the course and development status of forestry carbon sequestration project development,this paper summarizes the current situation,typical poatterns and difficulties and challenges of international and domestic forestry carbon sequestration project operation from the aspects of project stock,carbon emission reduction,carbon sequestration transaction and project subject relationship.On this basis,it puts forward some optimization approaches,such as accelerating the construction of carbon trading market,constructing big data of forestry carbon sequestrations,optimizing carbon sequestrations measurement and methodology,cultivating and reserving composite talents of carbon sequestrations,preventing carbon sequestrations reduction risk and market risk,strengthening fiscal and financial collaborative support and integrating into rural revitalization strategy.Key words:forestry carbon sequestration projects,representative pattern,development dilemma,optimized path.收稿日期：2023-01-27 修回日期：2023-02-06基金项目：国家自然科学基金项目“小农户多样化种植行为的形成机理、福利效应与政策供给”（项目编号：72063002）；广西自然科学基金研究项目“贫困农户返贫风险、风险管控与广西稳定脱贫的风险管理政策优化研究”（项目编号：2020GXNSFAA238029）；广西农业农村厅乡村振兴课题“广西财政金融协同支持乡村振兴的路径研究”（项目编号：2022XCZX08）。第一作者简介：陈新建，男，1982 年生，博士，副教授，主要从事农林经济理论与政策的研究工作。*通讯作者：夏梦瑶，女，1999 年生，硕士研究生，主要从事农业低碳经济方面的研究工作。57陈新建等：“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径第 2 期2020 年 9 月中国正式承诺在 2030 年前实现“碳达峰”、2060 年前实现“碳中和”。要如期实现“双碳”目标，减排与增汇是两个基本的途径。1减排方面，主要通过使用绿色清洁能源替代传统非清洁能源、调整产业结构、应用绿色低碳技术和清洁设备、提高公众低碳环保意识等方式进行绿色转型，减少碳排放。2在增汇方面，则需要借助自然的力量增强碳汇，通过生态修复、植树造林等方式进行固碳，或通过人工技术手段，进行碳捕集利用与封存，以增加碳汇实现负排放。3林业碳汇是最主要、最有效的固碳方式4，具有其他固碳途径无法比拟的优势，不仅碳汇生产成本低、操作易施行、年均累积速率大、生态环境效益好，储存时间还更长5，对实现“双碳”目标具有重要意义6。党的二十大报告也指出，要强化运用生态系统提升碳汇的能力，积极应对气候变化，参与全球治理。然而，当前中国森林的碳密度远低于发达国家，甚至低于世界水平平均线7，中国在通过森林的生态功能增加碳汇方面还有巨大潜力。为此，通过企业、农户和相关社会组织的广泛参与8，借助林业碳汇项目等方式扩大森林面积、增加森林密度，激发林业碳汇潜力，有助于“双碳”目标的早日实现。林业碳汇项目是通过人为地造林再造林、森林管理、减少毁林等活动吸收固定大气中的二氧化碳，之后在碳市场上进行碳减排量交易的活动机制，可以较好地实现生态价值和经济价值的协同转化与提升。现有关于林业碳汇项目的研究主要侧重于林业碳汇的计量监测及项目方法学的创新，对于林业碳汇项目的推进缺乏总结和深入探讨。归纳总结中国林业碳汇项目推进中的问题，优化林业碳汇项目的开发路径，有利于推动林业碳汇项目的可持续健康发展，实现环境保护与经济发展的双赢，对推动林业经济绿色转型、实现“双碳”目标、改善气候变化均具有重要意义。1林业碳汇项目开发的历程与发展现状林业碳汇项目是运用生态系统提升碳汇能力的重要方式，具备优化环境和发展经济的双重功效。林业碳汇项目的经济与环境双重效应见图 1，可以促进经济增长与环境保护协同发展。一方面，森林生态系统具有更强的碳汇功能和增汇潜力，且人工林的碳储量及增长速度要高于天然林9，因而林业碳汇项目可以极大地增加原有区域生态系统碳储量，对减少碳排放和应对气候变化具有重要意义。另一方面，林业碳汇项目的开发可以带来良好的经济效应，促进减贫和乡村振兴。林业碳汇项目在造图 1 林业碳汇项目的经济与环境双重效应缓解农户收入贫困：造林雇佣与森林管理创造就业缓解农户发展能力贫困：接受专业培训、更新发展理念、学习金融知识缓解农户居住环境贫困：打破“遵循成本理论”魔咒，跳出“环境贫困陷阱”扩大当地林业规模：改造荒地为林地,开展造林、再造林等活动激发传统林业创新发展活力：开辟林业发展新思路，开拓林业发展新业态提升劳动力素质、造林技术和森林管理水平：工人培训开展、新技术新设备运用、新管理方法应用当地经济新增长点：碳减排额销售、林产品销售等活动增加经济收益促进当地经济发展：拓宽融资渠道、增加就业、优化产业结构等林业碳汇项目环境效应经济效应防止水土流失：减少雨水对土壤的侵蚀，延缓地表径流过程涵养水源：森林林木根系的作用保护农业生产：森林防风固沙改善人居环境：净化大气、净化城市污水、消除噪声等直接增加生物多样性：增加生物量，丰富物种种类间接保护生物多样性：丰富生态系统结构，提高生态系统自我调节能力适应和减缓气候变化：吸收二氧化碳、增加碳储量广西农学报582023 年林与日常管护过程中需要大量的劳动力，为农户带来了就业机会10，碳汇开发过程中的相关培训可以增加农户专业知识储备、更新发展观念、学习金融知识、提升农户的内生发展能力。11林业碳汇项目的开发可以改善区域生态环境，降低农户遭受自然灾害的风险。另外，林业碳汇项目的有效开展可以扩大当地林业规模，增加林产品供给，开拓林业发展新业态，促进林业经济高质量发展。121.1 林业碳汇项目的开发历程根据林业碳汇项目的交易市场发展和主要林业碳汇项目的变化趋势，基于国家对林业碳汇项目相关政策的重要时间节点，将中国林业碳汇项目的发展历程划分为以下三个阶段。1.1.1 林业碳汇项目的国际探索阶段（19972009年）该阶段林业碳汇项目以国际市场为主导的清洁发展机制（CDM）项目为主，经历了林业碳汇项目从无到有的过程。自 1997 年京都议定书签订以来，林业碳汇抵消和交易机制被碳市场普遍认可。2005 年议定书条约正式生效后，全球林业碳汇快速发展，项目数量不断增加。林业碳汇项目可向发达国家申请资金援助并接受其先进技术的指导。发展中国家为推动自身绿色可持续发展，均积极响应林业碳汇项目的开发。2004 年，中国分别在广西、内蒙古、云南、四川、山西和辽宁六个省份（自治区）开展了林业碳汇项目试点，但受多种因素的制约，最后仅广西的珠江流域治理再造林项目获批。2006 年广西珠江流域治理再造林项目成为世界上第一个清洁发展机制下（CDM）的林业碳汇项目，为广西和中国林业碳汇项目的开发运营奠定了良好基础，也极大地提高了各地区开展林业碳汇项目的积极性。2007 年，中国应对气候变化国家方案强调通过植树造林、保护森林等方式增加林业碳汇，以减缓和适应气候变化13，促进了中国林业碳汇项目的开发。在国家相关政策的引导下，全国多个省份的林业部门借鉴广西林业碳汇 CDM 项目的实践经验，陆续开展林业碳汇项目的开发，广西、四川、云南、辽宁等地开展的广西西北部地区退化土地多重效益再造林项目、四川西北部退化土地的造林再造林项目等碳汇再造林项目陆续获批运营。全国各地先后开发的碳汇再造林项目为中国林业碳汇项目的国际市场探索积累了丰富的经验，为国内林业碳汇项目的开发奠定了良好基础。1.1.2 林业碳汇项目的中国化试点阶段（20102020年）该阶段以着手建设碳交易市场，参考 CDM 项目设计开发在国内进行碳汇交易的中国核证减排量（CCER）林业碳汇项目为主要内容。2009 年中央一号文件明确提出要发展林业碳汇，紧接着国家林业局陆续出台造林项目碳汇计量与监测指南 林业碳汇计量与监测管理暂行办法 碳汇造林技术规定（试行）碳汇造林检查验收办法（试行）等一系列技术文件14，2010 年 7 月中国正式启动碳汇造林项目的试点工作。中国陆续进行了在国内碳市场进行交易的林业碳汇交易尝试，但新增林业碳汇项目以 CCER 项目为主，林业碳汇项目正式从国际市场逐渐回归到国内市场。2011 年国家发展改革委确定北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七省市为国家碳排放权交易试点地区，为林业碳汇参与碳市场交易提供了便利，也促进了国内林业碳汇项目的开发。如广东长隆碳汇造林项目，2011 年月起在广东省欠发达地区的宜林荒地开始造林，造林面积达 867 公顷，2014 年顺利通过国家发展改革委的审核，成功备案，成为全国第一个林业 CCER项目。2015 年 5 月项目首个监测期内的 5208 吨二氧化碳当量温室气体减排量获得签发，并以 20 元/吨的价格完成了国内碳市场林业碳汇 CCER 的第一笔交易。15在此期间，多省（市、自治区）在长隆碳汇造林项目的实践基础上，自主开展林业碳汇项目的试点探索，创新发展了林业碳汇项目的类型及碳交易形式。即使 2017 年中国暂停了 CCER 项目的备案申请，但 2018 年底国家发展改革委、财政部、水利部等九部门联合发布的建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划文件中明确提出要将林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳交易市场。16可见，国内市场的林业碳汇项目在试点中持续探索，但后续项目推进缓慢。1.1.3 林业碳汇项目规范发展阶段（2021 年以来）该阶段，林业碳汇项目进一步得到国家和地方政府的高度重视，林业碳汇项目所需的方法学、交易市场、标准规范等基础支撑不断建立和完善，林业碳汇项目迎来成熟发展期。随着“双碳”目标的提出，2021 年 10 月，国务院相继发布关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的59陈新建等：“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径第 2 期意见和2030 年前碳达峰行动方案，两个指导性文件都强调了要有效利用生态系统的碳汇功能，提升生态系统的碳汇增量，提高中国的碳汇能力。2021 年 11 月，国务院办公厅发布关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见，林业碳汇项目被列为引导社会资本投入到生态友好型的项目之列。2022 年 1 月，中国首个林业碳汇国家标准 林业碳汇项目和核证指南正式实施，为林业碳汇项目审定和核证提供了依据和指南，有力推动了中国林业碳汇项目的发展。林业碳汇项目是通过森林生态系统碳汇功能增强中国碳汇能力的重要途径，林业碳汇项目的审定与核证、碳汇认购等替代性赔偿方式、碳汇产品价值实现机制等都在逐渐具体化、标准化和规范化。随着中国积极参与全球气候治理，制定减排目标，坚持生态文明思想，实施可持续发展战略和乡村振兴战略，林业碳汇项目势必走向日趋完善的高质量发展阶段。1.2 林业碳汇项目的发展现状1.2.1 发达国家碳减排履约效果不佳，全球林业碳汇交易低迷京都议定书第一阶段（20052012 年）内的发达国家碳减排履约效果不佳，国际市场林业碳汇需求严重不足。2011 年 12 月，欧盟碳配额（EUA）基准价格下降到 6.3 欧元/吨，仅为 2011 年年初价格的一半，加上欧盟议会不予支持“限价保量”提案，核证自愿减排量（CERs）二级市场碳价也持续低迷。2012 年年底京都议定书第一阶段结束后，CDM 项目的运行机制发生调整，欧盟区内的相关发达国家在京都议定书第 2 承诺期内大幅下降碳减排目标，且自 2013 年起欧盟碳市场在承诺期内只接受最不发达国家的 CDM 项目履约。17在此背景下，针对国际市场的中国林业碳汇项目推进受阻，国内 CDM 项目出现停滞。而现有的 5 个 CDM 林业碳汇项目，在前期设计中存在选址、树种选定不合理，后期缺乏有效的经营管理，导致树苗存活率低，最终项目实际成功的碳汇林面积小，未能形成规模占据市场优势，碳汇收益难抵核证成本，项目难以持续运营。加上 2020 年以来全球面临经济下行、新冠肺炎疫情、能源危机、粮食危机和地缘政治等多重挑战，林业碳汇的国际市场交易持续处于疲软状态，全球林业碳汇交易低迷。1.2.2 CDM 机制正向 SDM 转型，国际碳汇交易规则有待重新制定第 26 届格拉斯哥联合国气候变化大会（COP26）确定了未来要从清洁发展机制（CDM）向可持续发展机制（SDM）的过渡时间表，2023 年 12 月 31 日之前的 CDM 项目可提交申请，并且在 2025 年 12月 31 日之前批准，2030 年年前完成 SDM 所有体制机制的搭建。18SDM 制度在总体架构上与 CDM 的架构基本一致，但比 CDM 更加强调可持续发展的贡献。第 27 届联合国气候变化大会（COP27）上，各缔约方在 SDM 机制是否可以涵盖排放避免和保育增强行动、监督机构与缔约方的相关责任、机制多方登记处联通等具体细则未能达成一致，相关规则制度仍有待建立并完善。因而，受国际碳汇交易规则可能变化调整的影响，林业碳汇项目国际市场的发展也必然存在较大不确定性，未来中国有待更多地参与国际碳汇交易规则的制定，并加强国内碳汇交易市场与碳汇项目的开发建设。1.2.3 CCER 项目备案程序暂停，林业碳汇尚未正式进入全国碳市场2014 年温室气体自愿减排（CCER）项目的备案审核工作正式启动，但由于施行过程中存在温室气体自愿减排量交易小、项目标准不规范等问题，2017 年中国政府暂停了 CCER 项目的备案申请。截至 2021 年 12 月，中国自愿减排交易信息平台公示林业碳汇项目设计文件共 97 个，仅有 15 个项目获得备案、3 个项目核证减排量获得签发，出现了林业碳汇项目备案率、签发率的“双低”局面。2021年 7 月全国碳市场建立，10 月生态环境部发布全国碳市场首个履约周期配额清缴通知，正式规定CCER 减排量可用于抵消企业碳排放，据此碳市场中的 CCER 出现供不应求、碳交易价格持续上升的现象。但林业碳汇尚未有效地参与到全国碳市场交易之中，林业碳汇的作用与潜力尚未得到充分体现。随着碳市场的不断完善及 CCER 系统重启工作的有序推进，林业碳汇项目的市场价值将不断提升。1.2.4 项目试点的数量与类型不断丰富，有望成为林业部门新的经济增长点国内林业碳汇项目开发以 CCER 为主，随着相关政策法规与体制机制的不断完善，林业碳汇项目的数量与类型不断丰富，林业碳汇价值的提升与实现有望成为林业部门新的经济增长点。2021 年以来，全国各地多样化的林业碳汇项目陆续开始开发广西农学报602023 年试点，如四川绵阳、四川泸州启动了林草碳汇项目开发试点，山西开展了林业生态扶贫 PPP 项目碳汇开发，黑龙江首个林业碳汇项目引入第三方碳资产公司进行合作开发，广西 13 个国有林场联合启动千万亩林业碳汇开发项目，浙江和山西相继完成首宗林业碳汇项目交易。2022 年底，国家林业和草原局启动林业碳汇试点建设，从生态环境条件、项目特色性与典型代表性、地方政府重视度、试点积极性等多方面进行考量，最终确定了 18 个林业碳汇试点城市和 21 个国有森林碳汇试点林场。各地陆续强化开展林业碳汇项目的试点与探索，并通过林业碳汇试点城市、森林碳汇试点林场建设，不断推进林业碳汇项目的开发和价值实现，为林业经济新的绿色低碳发展提供了高质量发展的创新路径，是林业部门新的经济增长点。2林业碳汇项目的典型模式与典型案例林业碳汇项目是以生产碳减排量这一碳汇产品为目的的绿色林业项目。林业碳汇项目运行机制如图 2 所示，林户、林业企业和投资人作为项目业主将生产的林业碳汇供给具有减排需求的买方，如减排履约企业、公益减排买家和其他市场投资者。供需双方通过碳排放权交易所进行林业碳汇产品的交易或通过场外协议交易进行碳排放权的转移，实现生态价值向经济价值转变。林业碳汇项目在国内国外相继形成了清洁发展机制（CDM）、国际核证碳减排标准（VCS）和黄金标准（GS）、中国核证自愿减排量标准（CCER）、中国绿色碳汇基金会（CGCF）、福建林业碳汇抵消机制（FFCER）和广东碳普惠抵消信用机制（PHCER）等典型模式。192.1 国际林业碳汇项目的典型模式与案例2.1.1 清洁发展机制（CDM）清洁发展机制（CDM）是京都议定书中引入的一种灵活履约机制20。CDM 林业碳汇项目是发达国家与发展中国家签订双边协议合作开展的温室气体减排项目，CDM 项目运营模式见图。发达国家提供资金支持和技术指导进行项目投资，发展中国家提供劳动力和土地，投入部分资金，运用技术在当地实施具体的项目。发展中国家将项目所产生的温室气体减排量作为商品与发达国家进行交易，发达国家用以履行京都议定书的减排承诺。发展中国家除获得减排量在碳交易市场上的经济价值，还可享受林木产品的额外经济效益及项目产生的增加生物多样性、涵养水源、保持水土等多重环境效益。造林再造林是京都议定书第一承诺期内唯一合格的 CDM 林业碳汇项目类型。造林再造林CDM 林业碳汇项目在发展中国家广泛开展，但由于CDM 林业碳汇项目审查严格，开发周期长，交易程序复杂，项目限制多，真正开发成功的项目并不多。截至 2022 年 12 月，中国仅成功开发 5 个 CDM 项目。2006 年开发的广西珠江流域治理再造林项目是中国首个开发成功的 CDM 林业碳汇项目，也是世界上首个 CDM 林业碳汇项目。21该项目在广西环江毛南族自治县和苍梧县实施造林，项目面积 4000公顷，在首个监测期内成功签发了 13.1964 万吨碳汇减排量，获得碳汇收益 51.9 万美元。2019 年，该项目所生产的 31.85 万吨二氧化碳当量碳减排量再图 2 林业碳汇项目运行机制图交易场所林业碳汇项目卖方（项目业主）买方碳排放权交易所（国内碳汇产品）场外协议交易（国际碳汇产品）投资人林户林业企业履约企业公益减排买家市场投资者61陈新建等：“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径第 2 期获核证签发，由世界银行生物碳基金全部购买，实现碳汇交易额 138.57 万美元。项目通过出售碳汇以及木材和其它非木质林产品帮助当地居民增收，促进林业发展，获得经济收益的同时，还有助于恢复森林植被、生物多样性保护、水土保持、吸收固定二氧化碳，优化了当地的生态环境，促进了当地绿色低碳可持续发展。2.1.2 国际核证碳减排标准（VCS）VCS林业碳汇项目不需要国家主管机关的批准，流程更加简洁，审定时间更短，项目种类更多，更具灵活性，因此在国际自愿碳市场上占据优势，已形成一定交易规模。2016 年使用 VCS 开发的林业碳汇项目约占自愿市场林业碳汇项目总数的 82%。生态碳市场发布的2022 年第 3 季度自愿碳市场现状报告表明 VCS 林业碳汇项目交易量占整个自愿碳市场的 76%。VCS 是国际自愿碳市场上运用最广泛的碳减排标准。VCS 项目数据库显示，截至 2022 年 7 月底，中国已成功注册 34 项 VCS 林业碳汇项目，占全球VCS 林业碳汇项目的 18.1%，注册项目数位居世界首位；但 VCUs 签发量不高，仅 1551.48 万吨，占全球 VCS 林业碳汇项目 VCUs 签发总量的 3.64%，表明中国 VCS 项目签发率较低，林业碳汇项目的开展有待优化。VCS 项目是未来中国参与国际碳汇交易的重要途径，中国已注册的林业碳汇项目有江西省安乐县林场碳汇项目、青海省植树造林项目、四川省荥经县植树造林项目、贵州省西关造林项目、湖南省北区和西北区造林项目等。其中，青海省植树造林项目在青海省东部河湟地区实施，是国内首个在高寒地区实施的 VCS+CCB（核证碳标准+气候/社区/生物多样性标准）项目。项目旨在通过在荒废或退化土地上进行植树造林增加碳汇吸收，促进当地可持续发展。青海省 2008 年开始林业碳汇工作的基础研究，后联合国家林草局与加拿大不列颠哥伦比亚大学开展了基于 VCS 的国际碳汇市场的有效探索，成功开发了青海省植树造林项目。2020年，项目交付了第一笔核证减排量，共计 25.46 万吨。项目在实施阶段为 3.5 万人提供了工作，增加了当地居民的家庭收入。同时，项目建设使无林地变为有林地，提高了森林覆盖率，减缓了雨水对地面的冲击，有效阻止了表径流的发生，防止土壤遭受侵蚀。2.1.3 黄金标准（GS）黄金标准（GS）是由世界自然基金会（WWF）和其他国际非盈利组织共同发起实施的一种国际自愿碳市场补偿标准，项目开发通常都在低收入或中等收入国家实施，以造林项目为主，规模普遍较小，旨在提高碳抵消的质量，确保减少碳排放的项目具有最高水平的环境完整性，并为可持续发展作出贡献。当前，中国碳汇项目中黄金标准项目占比非常图 3 CDM 项目运营模式发展中国家发达国家CDM 项目双边协议林木产品二氧化碳核证减排量增加生物多样性、涵养水源、保持水土等多重环境效应产出经济效益+环境效益碳市场购买劳动力土地资金资本技术投入支持资金支持技术指导广西农学报622023 年小，这可能与 GS 项目的环保标准较高、认证成本较高有关。中国已通过认证的碳汇项目有内蒙古通辽造林工程，已通过设计审查的项目有云南山区造林项目、广东北部山区退化土地植树造林项目。内蒙古自治区欧洲投资银行碳汇造林项目于2011 年启动，2015 年完工。项目区域分布内蒙古自治区的4市10个旗（县、区），总投资为3571万欧元，其中欧投行贷款 2500 万欧元，占总投资的 70%，计划人工造林 3.18 万公顷。内蒙古碳汇造林新城区项目区 2011 年开启碳汇造林项目，总投资 1511.1 万元人民币，2014 年完工，共完成人工造林 1287.1 公顷，修作业路 7.75 公里，部分区域造林保存率达到95%以上。该项目区林业碳汇项目由政府主导型，新城区林业局组织实施，结合当地景观建设实施，增加林业碳汇的同时，又为市民提供了休闲旅游的场所，带动了当地政府的持续投入。截至 2015 年，该区已累计投资 29 亿元，完成造林面积 6700 公顷，成林后森林覆盖率提高 10 个百分点。项目在有效吸收和固定二氧化碳的同时，减轻了地区荒漠化问题，缓解了地区生态脆弱程度。2.2 国内林业碳汇项目的典型模式与案例2.2.1 中国核证自愿减排量标准（CCER）中国核证自愿减排量标准（CCER）是借鉴CDM 机制设计出的一种国内碳抵消机制。2011 年由国家发展改革委提出，2012 年通过的温室气体自愿减排交易管理暂行办法明确了 CCER 项目具体的审定、核证、备案、交易的管理办法，2014 年提出了 CCER 林业碳汇项目的一系列方法学，自此开启了 CCER 林业碳汇项目的试点。CCER 林业碳汇项目最具官方性，通常由政府部门牵头，林业企业实施，技术部门、科技公司、金融机构与社会资本在政府的指导与引导下提供支持与帮助，CCER项目经营模式见图4。CCER林业碳汇项目开发在“双碳”目标下受到社会各界的普遍关注，并呈现快速发展态势。CCER 林业碳汇项目可以分为碳汇造林类项目和森林经营性碳汇项目，碳汇造林类项目的碳汇产量远远高于森林经营性碳汇，且更具官方性。因此，当前无论是项目数量还是年减排量，碳汇造林类项目都居国内第一位。广东长隆碳汇造林项目是中国首个 CCER 林业碳汇项目，也是 CCER 林业碳汇项目的成功范例。2014 年 3 月该项目通过了国家主管部门备案的自愿减排交易项目审定与核证机构的独立审定，2014 年7 月通过审核并备案。项目造林规模为 867 公顷，图 4 CCER 项目经营模式地方政府引导资金保障指导技术支撑合作服务主导实施全国碳市场交易林业企业CCER 林业碳汇项目二氧化碳核证减排量技术部门、科技公司金融机构、社会资本各地减排企业63陈新建等：“双碳”目标下林业碳汇项目的开发困境与优化路径第 2 期造林密度为 74 株/667m2，在梅州市五华县、兴宁市、河源市紫金县及东源县四地开展，预计可产生减排量为 34.7 万吨二氧化碳当量，年均减排量为 1.7 万吨二氧化碳当量。2015 年 5 月，广东长隆碳汇造林项目在广东省碳排放交易所成功交易，售出该项目首个监测期签发的所有减排量 5208 吨 CCER 碳汇，由控排企业广东省粤电集团以每吨 20 元的单价签约购买。2.2.2 中国绿色碳汇基金会（CGCF）CGCF 林业碳汇项目由中国绿色碳汇基金会组织，以应对气候变暖、完善中国森林生态补偿机制为目的，以基金会模式运营。中国绿色碳汇基金会2010 年 7 月成立，以完成 2010 年 10 月中国政府在联合国气候变化谈判天津会议上碳中和会议的承诺为引子，同年 12 月正式启动“联合国气候变化谈判天津会议碳中和林”项目，开启 CGCF 林业碳汇项目的尝试。该项目“碳中和”林规模 333 公顷，造林后平均每667m2每年约净吸收二氧化碳0.25吨，10 年内可抵消天津会议产生的 1.2 万吨二氧化碳，实现天津会议“碳中和”。截至 2021 年，CGCF 基金会共开展了 64 项公益慈善项目，项目总支出为44546546.79 元人民币，在全国多地成立了绿色碳基金专项，开展了多项林业碳汇项目，如山西碳汇基金项目、温州碳汇基金项目等。山西碳汇基金 2012 年开发碳汇造林项目，在山西省太原市和阳泉市共完成了 4 个子项目造林任务，合计 59.3 公顷碳汇造林工程，2013 年底完工。温州碳汇基金 2008 年成立，资金用于当地的造林绿化项目，建立了全国首个森林经营增汇项目文成县玉壶镇生态公益林森林经营碳汇项目，在瑞安市建成森林通道碳汇林 283.7 公顷。另外，2021 年中国绿色碳汇基金会收到蚂蚁智信（杭州信息技术有限公司）6 次和支付宝（杭州）信息技术有限公司1 次大额捐款，总计 36909050 元人民币，用于蚂蚁森林 2020 年信都区、磁县、武安山、宜君县、涉县、邯郸地区、丘县七地荒山造林项目，不仅推动了全民参与生态保护，还为未来个人碳减排量交易提供了一定的价值参考。2.2.3 福建林业碳汇抵消机制（FFCER）和广东碳普惠抵消信用机制（PHCER）广东碳普惠抵消信用机制（PHCER）是随着2015 年发布的 广东省碳普惠制试点工作实施方案而产生的一种林业碳汇项目类型，同样地，福建林业碳汇抵消机制（FFCER）随着 2017 年福建省林业碳汇交易试点方案的提出诞生。与 CCER 和CGCF 林业碳汇项目相比，FFCER 和 PHCER 林业碳汇项目最大的区别在于适用区域，两类项目分别只在福建和广东的碳交易市场上进行省级层面的林业碳减排量交易，是碳市场在局部地区试点下衍生出的阶段性成果，是林业碳汇全国项目外的重要补充。此类林业碳汇项目与 CCER 项目的交易模式和运行机制较为一致，只是负责的部门、方法学、审核流程及碳交易的具体细节等存在一定差异。福建碳市场 2016 年启动，截至 2022 年 11 月，福建林业碳汇（FFCER）已累计成交 385 万吨，总成交额达 5745 万元。PHCER 机制则于 2017 年月正式纳入广东省碳市场，是广东碳排放权交易的重要补充，截至 2022 年 8 月，广东林业碳汇（PHCER）累计成交 538 万吨。2016年，在广东河源开展碳普惠试点的机遇下，广东省东江林场积极与省、市有关部门进行沟通协调，在省发展改革委、省林业厅的指导和支持下成功开发省东江林场林业碳汇项目（PHCER），2018年 5 月完成竞价交易，分别以 16.01 元/吨、16.34元/吨的价格在在广州碳排放权交易中心售出保护类碳汇 34254 吨和经营类碳汇 27161 吨。河源市作为广东省首批碳普惠制的试点城市之一，2016 年以来持续推广碳普惠制核证减排量项目，还成功组织了除东江林场外的桂山林场、新丰江林场及其他机构申报了林业碳汇碳普惠核证减排量项目，共产生减排量约 16 万吨二氧化碳当量，实现经济价值约323 万元。3 林业碳汇项目实施的困境与挑战3.1 存量项目数量不足，森林碳储量与碳汇量不高中国林业碳汇项目的开发与管理还不成熟，存量项目数量较少、质量较低，政策支持与人才技术等软硬件配套不到位，森林碳储量与碳汇量不高。一方面，林业碳汇项目发展的数量与质量受政策影响大，相关政策陆续出台但尚未形成成熟的体系。林业碳汇项目多以政府主导与企业合作参与的方式开展，政府部门推进开展林业碳汇项目的积极性与政策扶持力度紧密联系，中央政府越重视，地方政府推进速度越快，财政支持力度越大，项目开展的广西农学报642023 年数量越多、规模越大、质量越好。“双碳”目标提出后，林业碳汇项目越来越受到各级政府的重视，但相关政策还不够完善，当前不成熟的政策体系难以产生效果显著的现实影响。另一方面，林业碳汇相关的复合型专业人才和技术储备不足。现有高校的人才培养体系更专注于学科基础知识的深入，而政府与企业在林业碳汇项目方面的人才培训制度尚未完全建立，难以培养出既懂林业相关技术与管理方法，又懂碳汇核算与监测方法学，还具备基本金融知识储备的复合型人才。近年来，中国在造林再造林技术、森林管理经营虽然已经取得了巨大的进步，但是与国际前沿水平相比，中国造林与再造林技术还不够成熟、森林经营管理方法不够科学。受专业人才、科学技术、管理方法、器械设备等多方面的限制，林业碳汇项目的开展面临开发成本高、交易成本高、开展效果差的问题。3.2 方法学与数据体系有待完善，碳汇精准计量监测难林业碳汇项目方法学尚未完成中国化、本土化转变，需要结合中国实际的环境资源情况推陈出新，继续完善并创新发展。国际林业碳汇项目使用的方法学多为在海外试点项目验证推导得出的，CCER林业碳汇项目所使用的方法学也大多参考并借鉴了国际 CDM 林业碳汇项目的有关方法学，国外项目验证的方法学在国内可能存在地域和气候环境不匹配的情况，时常出现林木种植存活率不高、林木生长状态不佳、碳汇效率低下等问题。且现有适用于中国实际的方法学种类不够丰富，林业碳汇项目同质化严重，林业碳汇项目的多样化快速发展进程缓慢。另外，农业、林业数据基础差，林业碳汇项目的数据体系不完善，碳汇精准计量检测缺乏基础支撑。科学、精确、规范、统一的碳汇核算与监测是碳汇在碳市场上公平交易的前提，而当前中国的碳核算、碳监测行业还在成长阶段，其实际应用尚未成熟。国家层面的正式技术标准文件还不够完善，碳核算、碳检测及其数据体系的建设滞后，给林业碳汇项目的推进带来了严重挑战。3.3 碳交易市场不健全，区域市场交易和补偿机制不明确全国碳排放权交易市场不健全，交易场所规范标准尚未系统化，林业碳汇区域市场交易与补偿机制不明确阻碍了林业碳汇项目的推进。一方面，2021 年 7 月全国碳排放权交易市场才正式开始运行，当前仍处于发展的初级阶段，现有碳交易覆盖行业较为局限，参与主体较少。各行各业纳入全国碳市场需要逐步推进，当前仅电力行业纳入其中，林业碳汇进入全国碳交易市场的时间尚不明确，林业碳汇进入碳交易市场中的相关程序与运行机制还在商讨制定之中，尚未形成可进行林业碳汇交易的标准化平台。另一方面，相关法律法规不健全，林业碳汇产权界定不明晰，林业碳汇监督管理与交易处于治理无效状态，林业碳汇的区域市场交易和补偿机制有待进一步明确。因此，当前碳交易市场距离自由竞争的有效市场尚远，供需不匹配，碳价格波动剧烈，碳价格仍处于较低阶段，2021 年碳配额均价为 42.85 元/吨，远低于欧盟 2021 年均价53.65 欧元/吨，碳价格低下抑制碳汇市场发展的积极性。3.4 项目开发资金保障不足，经济激励有待提升林业碳汇项目开发存在资金缺口，但政府财政支持有限，市场参与活力不足，绿色金融产品单一，项目资金保障不足，项目经济激励有待提升。首先，政府资金是中国存量林业碳汇项目建设资金的第一大来源，然而政府财政有限，林业碳汇项目前期筹备工作多，开发所需资金量大，财政支持难以满足林业碳汇项目的资金需求。其次，林业碳汇项目见效时间久，投资回收期长，且收益不稳定，投资风险大，因此在资本市场难以受到追求短期经济汇报的投资者青睐，市场投资者匮乏，未能弥补林业碳汇项目开发的资金缺口。再次，绿色金融创新不足，绿色金融产品单一，投融资活力不够，未能依据现实情况提供有效可行的金融方案满足林业碳汇项目的资金需求，林业碳汇项目缺乏有力的资金保障。最后，经济激励是林业碳汇项目推进的核心问题，碳汇林与经济林之间存在巨大的经济效益差距，难以有效推动林业企业自主参与林业碳汇项目。一方面，碳价格波动剧烈，碳价格处于较低水平，碳汇交易不稳定，市场风险大，收益难抵高昂的项目投资成本，盈收难以长期维持，林业碳汇项目难以在市场竞争的环境下独立运营；另一方面，林业碳汇交易与林业木材生产售卖之间存在巨大的经济回报差异，大多数林业碳汇项目的营收远不及林业木材的生产售卖，难以吸引林业自主开展碳汇项目。65陈新建等：“双碳”目