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宣武区城市管理绩效评价体系研究

随着城市管理现代化进程的加速，由科技革命冲击导致的管理理念、体制等都发生着一系列深层次的变化，从北京来看，城市管理水平总体呈现稳步提高的态势。作为北京中心城区之一的宣武区，在建设国际化大都市的进程中，城市管理水平和现实需求之间仍有不小的差距。因此，建立城市管理长效机制和对城市管理水平进行综合评估的标准，促进城市管理更加科学和有效，是区政府的重要职责。通过一年的调查研究和相关论证，我们研究制定了宣武区城市管理绩效评价指标体系，初步得出了一些结论和意见，为进一步的实践和探索构建起了一个初步的平台。

一、宣武区城市管理绩效评价指标体系的设立
城市管理绩效是城市管理活动所产生的效能和结果，是城市管理所产生的经济效益、社会效益和环境效益的有效统一。城市管理绩效是城市管理的出发点和归宿，是衡量城市管理水平的最重要指标。我们遵循选择城市管理指标的重要原则，从城市管理的客体指标和社会评价指标两大方面选取城市管理绩效评价指标。按照北京市各区县功能定位，宣武区为首都功能核心区，重要任务是加强城市管理，保护古都风貌，改善人居环境，发展现代服务业。通过进一步分析北京市绩效评估组提供的《2023年宣武区经济和社会协调发展绩效评估结果》，并结合首都功能核心区的定位目的及宣武区近两年实际发展状况来看，宣武区在环境方面的建设相对薄弱，所以在设计城市管理指标上这里着重选取了和环境密切相关的指标。其中，城市管理的客体指标涉及资源环境、社会环境、生存环境三个层面。管理社会评价指标涉及公司评价和居民评价两个层面。这样，整个城市管理绩效评价指标体系涉及两个方面，三个层面（见图1），20个分指标，其中2个综合指标由7个子指标构成，大小指标共计27个（见表1）。
（一）城市管理绩效评价指标体系结构

资 源 环 境

分
指
标
体
系

管理客体指标
社 会 环 境

城市
管理
绩效
评价
指标
体系

生 存 环 境

企 业 评 价

管理主体指标
（社会评价）

居 民 评 价

图1 城市管理绩效评价指标体系结构图

表1 城市管理绩效评价指标体系
体系
一级指标
二级指标
三级指标
四级指标
单位
城市管理绩效评价指标体系
客体指标
资源环境
空气质量达标天数

天
降尘量

吨/平方公里.月
区域环境噪声平均值

dB(A)
交通干线噪声平均值

dB(A)
垃圾分类收集率

%
人均公共绿地面积

平方米/人
绿地率

%
环境保护投资指数

%
社会环境
公共管理综合指数
公共厕所达标率
%

人防工程达标率
%

出租房屋登记率
%

出租房屋合格率
%
流动人口登记率

%
人口密度

人/平方公里
人均道路面积

平方米/人
每万人群众上访批次

批/万人
生存环境
危旧房屋解危率

%
危旧房文物修缮率

%
法定甲乙类传染病发病率

1/10万
安全指数
刑事案件万人发案率
件/万人

刑事案件破案率
%

非正常死亡事故比率
%
人均住房使用面积

平方米/人
主体指标
公司评价
公司满意度

分
居民评价
居民满意度

分

（二）城市管理绩效评价指标体系层次内涵
1、管理客体指标中，涉及三个层次，18个指标
（1）资源环境指标。这里的资源环境重要是指城市自然环境，它是城市内和围绕于城市周边的各种自然要素的总和。如大气、河流、草地等。而我们所生活的城市中的自然环境多数都是次生环境，即通过人类社会加工改造了的环境，如污水、园林、噪音等。随着人类生产和生活活动日益增多，排放到自然环境中的有害物呈加速增长趋势，使城市生态系统的调节机能受到严重破坏，引发日益严重的城市环境问题。因此，必须高度重视对自然资源的环境保护和管理，它是保证可连续发展的重要前提。这里选用了8个与环境保护密切相关的指标，分别是空气质量达标天数、降尘量、区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值、垃圾分类收集率、人均公共绿地面积、绿地率和环境保护投资指数。通过评价这些指标来督促宣武区自然环境的保护和管理。
（2）社会环境指标。城市社会环境是在自然环境的基础上,人类通过长期故意识的社会劳动,由加工和改造的自然物质、发明的物质生产体系、积累的物质文化等所形成的环境体系,是与自然环境相对的概念。如公共设施、交通等。社会环境是人类物质文明和精神文明的标志,它又随着人类文明的进步而不断地丰富和发展。社会环境自身存在的问题与人口发展息息相关，人口无计划地增长带来住房、交通拥挤，燃料和物质供应局限性等问题而减少生活质量，导致对风景区及文物古迹的破坏等。所以，在社会环境指标中也纳入了与人口相关的指标。我们选择公共管理综合指数（公共厕所达标率、人防工程达标率、出租房屋登记率、出租房屋合格率）、流动人口登记率、人口密度、人均道路面积、每万人群众上访批次等指标评价城市社会环境。
（3）生存环境指标。一直以来，“衣、食、住、行”是人类生存的基本需求。随着人们生活水平的提高，城市中“衣食”已经不再是困扰人们生活的难题。在这里城市生存环境指标重点围绕“住和行”。城市管理为人民服务，通过城市住房管理使广大人民公平地享受到城市发展的成果，大大提高居民住房质量；通过城市治安管理，保障社会生活正常有序的进行，为居民出行安全带来保证；通过城市卫生管理，显著提高全民卫生知识和健康知识，减少居民感染传染病的机率。因此，我们选择了危旧房屋解危率、危旧房文物修缮率、法定甲乙类传染病发病率、安全指数（刑事案件万人发案率、刑事案件破案率、非正常死亡事故比率）和人均住房使用面积等指标来评价城市生存环境。
2、管理主体（社会评价）指标中，涉及两个层次，两个指标
（1）公司评价。我们选择公司满意度作为评价指标。
（2）居民评价。我们选择居民满意度作为评价指标。
两项指标反映政府管理是否得到了公司、居民的认可，他们对政府管理工作成效的评价，是政府部门改善职能的重要依据。
（三）城市管理绩效评价指标体系中的特殊指标群
在选择的27个指标中，根据每个指标自身的特点和受外界因素影响的特殊性进行如下归类：
1、逆指标群。即指标值越小越好的指标。在指标体系中共有8个逆指标，分别是：降尘量、区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值、人口密度、每万人群众上访批次、法定甲乙类传染病发病率、刑事案件万人发案率、非正常死亡事故比率等。
2、风险性指标群。即受突发性因素影响大，具有较大风险的指标。这类指标尽管通过部门加强管理可以起到一定作用，但是当外界不可控因素突发状况下会直接导致指标大幅变动，所以对这类指标应客观的看待。指标涉及每万人群众上访批次、法定甲乙类传染病发病率、刑事案件万人发案率和非正常死亡事故比率等。
3、限制性指标群。即指受地区面积和人口等限制性因素影响较大的指标。这类指标改善空间比较窄，改善难度比较大，所以能提高很小的幅度已经很不易了，所以对这类指标要结合现实情况对的看待，不应定过高的目的规定。涉及：垃圾分类收集率、人均公共绿地面积、绿地率、流动人口登记率、人口密度、人均道路面积和人均住房使用面积等。
4、动态目的指标群。即根据市里当年定的达标规定来履行，而该目的规定不由区县控制且每年呈动态变化的指标。这类指标达标率通常要控制在100%，但当指标目的规定很严格的话，完毕难度也会相称大。这类指标涉及：空气质量达标天数、公共厕所达标率、人防工程达标率、流动人口登记率、危旧房屋解危率和非正常死亡事故比率等。

二、城市管理绩效评价指标含义和计算方法

表2 城市管理绩效评价指标体系解析表
指 标 名 称
指 标 解 释
计 算 方 法
单位
一、资源环境

1、空气质量达标天数
空气质量达标天数：指空气质量属于二级及好于二级的天数。
实测天数
天
2、降尘量*
降尘量：指大气环境中测得的含尘量，按月平均计算的年平均值。
降尘量=全年各月单位面积大气含尘量之和÷12
吨/平方公里.月
3、区域环境噪声平均值*
区域环境噪声平均值：指城市建成区内经认证的环境噪声网格监测的等效声级的算术平均值。
区域环境噪声平均值=所有网格测点等效声级之和÷网格测点个数
dB(A)
4、交通干线噪声平均值*
交通干线噪声平均值：指城市建成区内经认证的交通干线各路段监测数据，按其长度加权的等效声级平均值。
交通干线噪声平均值=各路段按长度等效声级加权之和÷路段个数
dB(A)
5、垃圾分类收集率
垃圾分类收集率：指本区县实行垃圾分类的地区人口总数占城乡非农人口总数的比重。
垃圾分类收集率=（本区县实行垃圾分类的地区人口总数÷城乡非农人口总数）×100%
%
6、人均公共绿地面积
人均公共绿地面积：指报告期末区域公共绿地面积与区域人口的比率。
人均公共绿地面积＝区域公共绿地面积÷区域人口
平方米/人
7、绿地率
绿地率：指城市各类绿地(含公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地等六类)总面积占城市面积的比率。
绿地率＝(各类绿地面积之和÷区域面积)×100％
%
8、环境保护投资指数
环境保护投资指数：指城市环境保护投资占城市地区生产总值的比例。
环境保护投资指数=（城市环境保护投资÷城市地区生产总值）×100%
%
二、社会环境

9、公共管理综合指数
1、公共管理综合指数：由“公共厕所达标率”、“人防工程达标率”、“出租房屋登记率”“出租房屋合格率”四项指标合成。
公共管理综合指数=（公共厕所达标率+人防工程达标率+出租房屋登记率+出租房屋合格率）÷4
%
（1）公共厕所达标率
公共厕所达标率：指达标公厕占所有公共厕所的比重。
公共厕所达标率=（达标公厕÷所有公共厕所）×100%
%
（2）人防工程达标率
人防工程达标率：指当年达标人防工程占所有人防工程的比重。
人防工程达标率=（达标人防工程÷所有人防工程）×100%
%
（3）出租房屋登记率
出租房屋登记率：指普通楼房地下室的已登记出租房屋套数占其所有出租房屋套数的比率。
出租房屋登记率=（普通楼房地下室已登记的出租房屋套数÷普通楼房地下室出租房屋总套数）×100%
%
（4）出租房屋合格率
出租房屋合格率：指普通楼房地下室出租房屋中无安全隐患的房屋所占比重。
出租房屋合格率=（普通楼房地下室出租房屋中无安全隐患的房屋÷普通楼房地下室出租房屋总套数）×100%
%
10、流动人口登记率
流动人口登记率：已登记的流动人口占地区流动人口的比重。
流动人口登记率=（已登记的流动人口÷地区流动人口）×100%
%
11、人口密度*
人口密度：指区域内单位面积(每平方公里)拥有的人口数。
人口密度=户籍人口÷区域面积
人/平方公里
12、人均道路面积
人均道路面积：指区域内平均每人拥有的道路面积。是衡量道路建设总体水平的指标，反映道路交通管理的基础条件。
人均道路面积=报告期末实际道路总面积÷报告期末人口数量
平方米/人
13、每万人群众上访批次*
每万人群众上访批次：指区县当年每万人中到市信访办、国家信访局及重点地区进行集体上访的批次数。
每万人群众上访批次=群众集体上访批数÷区域人口（单位：万人）
批/万人
三、生存环境

14、危旧房屋解危率
危旧房屋解危率：指当年应解除安全隐患的危旧房中已解除安全隐患的危旧房所占比重。
危险房屋解危率=（已解除安全隐患的危旧房屋数÷应解除安全隐患的危旧房屋数）×100%
%
15、危旧房文物修缮率
危旧房文物修缮率：指报告期内现有区级以上文物保护单位危旧房中的文物建筑经修缮的比重。
危旧房文物修缮率=（现有区级以上文物保护单位经修缮的危旧房文物÷其所有危旧房文物）×100%
%
16、法定甲乙类传染病发病率*
法定甲乙类传染病发病率：指在某一时期内暴露人口中新发生国家规定的甲乙类传染病病例的频率。在一定限度上反映政府对传染病的控制能力。
法定甲乙类传染病发病率=新发生甲乙类传染病病例数÷区域人口（单位：10万人）
1/10万
17、安全指数
安全指数：由“刑事案件万人发案率”、“刑事案件破案率”、“非正常死亡事故比率”三项指标合成。反映地区公共安全状况。
安全指数=（刑事案件万人发案率+刑事案件破案率+非正常死亡事故比率）÷3
%
（1）刑事案件万人发案率*
刑事案件万人发案率：指辖区内当年的所有刑事案件备案数与人口平均数量的比值。反映地区治安状况。
刑事案件万人发案率=刑事案件备案数÷区域人口（单位：万人）
件/万人
（2）刑事案件破案率
刑事案件破案率：指辖区内当年公安机关管辖的刑事案件破案数与备案数之比。
刑事案件破案率=（刑事案件破案数÷刑事案件备案数）×100%
%
（3）非正常死亡事故人数*
非正常死亡事故人数：指辖区内三种非正常死亡（涉及交通肇事死亡、生产安全事故死亡、火灾死亡三类）因素的实际死亡人数。
非正常死亡事故人数=交通肇事死亡人数+生产安全事故死亡人数+火灾死亡人数
人
18、人均住房使用面积
人均住房使用面积：指以户为单位的分户门内所有可供使用的净面积。
人均住房使用面积=报告期末实有住房面积÷报告期末居住人口
平方米/人
四、社会评价

19、公司满意度
公司满意度是反映公司对区域城市管理评价的综合指标。涉及公司对区域投资环境、设施建设等方面的满意限度。
重要通过问卷、网络调查、电话交流等方式取得
分
20、居民满意度
居民满意度是反映居民对区域城市管理评价的综合指标。涉及居民对衣食住行、社会治安、道路交通等方面的满意限度。
分

三、拟定城市管理绩效评价指标的评价方法
将城市管理绩效评价指标体系应用于实际的过程中，需要研究拟定评价方法。在研究拟定城市管理绩效评价指标体系和指标权重的过程中，我们通过走访调研、召开座谈会和电话征询的方式与环保局、建委、市政管委、信访办、卫生局、公安局、文化委、安监局、人防办等部门进行了进一步交流，广泛征求了各方专家的意见和建议，最终运用层次分析法确立了各指标的权重（见表3），对于动态目的指标群适当赋予了较小的权重。通过参考国家、市、区相关规划文献如十一五规划发展目的、国家规定的参考标准，尚有全市当年水平、市里给区县下达的目的等资料拟定了指标目的值(见表3)。
通过将指标实际值与相应的指标目的值对比后的结果来评价每一个指标的达标限度。再运用加权平均的方法，拟定综合指标的达标值。由干评价指标中有些是正指标，有些是逆指标，其解决的方法也有所不同，即：
对于正指标，达标值=（指标值÷目的值）×100
对于逆指标，达标值=（目的值÷指标值）×100
需要说明的是，假如达标值大于100时，只取100为最大达标值。这样不会使个别指标值的超常影响到综合值的计算。
表3：宣武区2023年城市管理绩效评价指标体系

指 标
单位
权重%
指 标
目的值
2023年
实际值
达标值%
总评价

100

83.5
一、资源环境

26

81.7
1、空气质量达标天数
天
2
216
221
100.0
2、降尘量*
吨/平方公里.月
3
8
9
88.9
3、区域环境噪声平均值*
dB(A)
2
53.9
54.8
98.4
4、交通干线噪声平均值*
dB(A)
2
69.6
68.6
100.0
5、垃圾分类收集率
%
4
35
13.8
39.4
6、人均公共绿地面积
平方米/人
4
2.5
2.43
97.2
7、绿地率
%
3
19.08
18.7
98.0
8、环境保护投资指数
%
6
3.3
2.31
70.0
二、社会环境

17

85.2
9、公共管理综合指数
%
2

100.0
（1）公共厕所达标率
%
1/2
100
100
100.0
（2）人防工程达标率②
%
1/2
-
-
-
（3）出租房屋登记率②
%
1/2
-
-
-
（4）出租房屋合格率②
%
1/2
-
-
-
10、流动人口登记率
%
2
90
98.7
100.0
11、人口密度*
人/平方公里
4
23500
27995
83.9
12、人均道路面积
平方米/人
5
6
4.1
68.3
13、每万人群众上访批次*
批/万人
4
0.25
0.27
92.6
三、生存环境

17

76.0
14、危旧房屋解危率
%
2
100
100
100.0
15、危旧房文物修缮率
%
4
75
31
41.3
16、法定甲乙类传染病发病率*
1/10万
3
380
403.1
94.3
17、安全指数

3

93.5
（1）刑事案件万人发案率*
件/万人
1
40
48.8
82.0
（2）刑事案件破案率
%
1
52.3
51.6
98.7
（3）非正常死亡事故比率*
%
1
30
13
100.0
18、人均住房使用面积
平方米/人
5
20
14.5
72.5
四、社会评价

40

87.1
19、公司满意度
分
20
85
82.4
96.9
20、居民满意度
分
20
85
65.7
77.3
注：①“*”号表达该指标为逆指标。
②指标9-(3)人防工程达标率、指标9-(3)出租房屋登记率和指标9-(4)出租房屋合格率三项指标2023年没有明确记录，2023年起数据才干取得，所以该指标数值为空暂不予考虑。
③目的值来源：全市当年水平、市里下达的目的、区里制定的规划目的等。

四、2023年宣武区城市管理绩效指标目的实现限度
2023年宣武区城市管理绩效目的总体实现限度83.5%（见表3），当中有六个指标在2023年度完全达标（即100%）。如图2所示，在城市管理指标的四大类中，“社会评价”达标值最高为87.1%，可以看出，主观评价优于客观评价，说明宣武区城市管理的实际水平与大众的感受有差异，城市管理的结果所起到的社会效应相对更好些。客体指标达标值从高到低依次为社会环境、资源环境和生存环境。其中最低的生存环境达标值76%，与总体评价相差7.5个百分点，所以宣武区城市管理应当加大在生存环境方面的整治力度。

资源环境指标中噪音类指标基本达标，绿化类指标超过95%，降尘量相对较弱在90%以下，环境保护投资指数与全市平均水平尚有较大差距，达标率70%，投资力度还需加大。达标率最低的指标是垃圾分类收集率仅39.4%，这项指标和人口有关，参与垃圾分类的居民越多或者全区人口下降就会促使该指标提高，所以一方面要提高垃圾分类技术水平、加大宣传推广覆盖面，另一方面控制全区人口。该指标尚有较大的治理空间，目前需要加快建设步伐。
社会环境类指标里公共管理综合指数和流动人口登记率达标率100%，人口密度和群众上访均在80%以上，人均道路面积达标率最低为68.3%，如何改善道路交通仍是摆在政府面前最艰巨的任务之一。
生存环境指标中，直接导致生存环境综合值偏低的指标是危旧房文物修缮率和人均住房使用面积，达标值分别为41.3%、72.5%。危旧房文物修缮率是一个慢性指标有其特殊性，由于修缮危旧房文物需要一个长期的过程，文物的新旧限度和规模不同会影响修缮难度和周期，宣武区区级以上危旧房文物16处，2023年修缮5处，距离目的尚有很大距离。2023年宣武区人均住房使用面积14.5平方米/人，要实现最终目的平均每人还需要增长5.5平方米，疏散区内人口扩大住房面积势在必行。
关于社会评价的满意度调查中，2023年公司满意度82.4分，达标值96.9%；其中满意度相对较低的是政务公开和政府办公服务方面；居民满意度65.7分，达标值77.3%。其中满意度低且意见反映最多的是道路交通、市容环境、住房条件等方面，这正与客观评价结果所反映出的突出问题相呼应。
五、促进宣武区城市管理发展的对策
（一）加强市政管理，坚持重点突破与总结推广相结合
目前，北京的市政管理正处在从粗放型注重量的建设向集约型注重质的建设转变过程中，这个转变还需要相称长一段时间。同时，宣武区城市建设与发展的大环境还存在一些制约因素，如危旧房屋多、人口密度大、区域面积小等。因此，加强市政管理要以集中整治为突破口，同时加强对城市薄弱环节的专项整治。根据以上指标体系评价结果来看，我区的薄弱环节特别对于有较大整治空间的指标，如垃圾分类、文物修缮等，量的建设还差得较远，还需通过专项整治加快建设进度。此外，注重城市环境综合整治的总体规划，有计划、有重点地解决一些难点、热点问题，努力使其质的建设得到改善。
要真正贯彻城市管理责任制，特别是健全岗位责任制，强化监督检查机制和追究制度。坚持区政府和街道办事处“一把手”对城市管理负总责，确立城区街道办事处对城市管理的主体地位，做到权责统一，贯彻必要管理经费，提高街道综合组织管理能力。要有针对性地建设一批环境示范街，积累经验，发挥示范作用，及时总结加以推广，带动全区市政管理，特别是市容环境管理水平和质量的提高。
（二）加强基础设施建设，增强生态城区对污染的防治能力
城市是人类开发运用自然资源发明出来的复合生态环境，我区在建设成首都功能核心区的同时也要向建设生态城区努力。由于生态城区的建立，将可以很好地解决经济发展与环境保护的关系，有助于贯彻贯彻环境保护的基本国策，有助于发展社会生产力，增强综合国力，提高人民生活水平，从而实现经济建设和人口、资源、环境的协调发展。
在对我区旧城改造的过程中，一定要对基础设施建设统筹规划，居民区要建设集中供热、集中供气和供排水系统，地面的绿化、道路建设、垃圾收集和解决等设施也应同时规划、同时施工、同时使用。建设生态城区要发展集中供热，开辟多种气源；努力普及和完善城市排水系统，根据城市水环境特点，有计划地建设污水解决设施；集中整治污染重、环境质量差的水域，改善城市水环境面貌；科学分类收集垃圾，采用先进技术进行垃圾解决。从主线上改观我区的自然环境和社会环境。
（三）改善居住条件，将危房改造与风貌保护有机地结合起来
目前，居住在北京旧城平房区（含历史风貌保护区）内的居民有数百万，我区作为北京市的发源地，平房密集现象尤为突出。这些居民的居住条件极差，生活极不方便。重要涉及资金问题以及危房改造与历史文化名城保护之间的锋利矛盾问题。其实，危房改造与历史文化名城保护不应对立起来，保护区内的房屋、街道不是简朴的静止文物，要有现代居住、使用功能，因此，应当以人为本，从实际功能出发理顺思绪。只有保护区内居民居住条件得到改善，居民有了方便的生活环境，他们才会有保护的积极性，历史文化名城的保护才会得到真正的贯彻。所以应当对旧城实行点、片结合的原则进行保护，从而以较低的成本使更多的居民受益。如本地段原貌基本没有破坏，则可成片保护；严格清除保护院落内的违章建筑，特别是房管部门当年“见缝插针”的建筑；以优惠的政策鼓励保护院落内的居民外迁等。通过采用这些措施协调危改与保护的矛盾，达成疏散人口、提高居民生活质量和发明良好生存环境的目的。
（四）加强城市道路建设，解决好道路建设与优化布局的关系
宣武区城市基础设施的建设在全国来讲处在比较先进的地位，但是，从北京市发展的角度来看，仍然具有一定的提高空间。特别是在城市道路建设方面，由于历史因素，宣武区的城市道路建设处在相对落后的状态。因此，区政府应当把城市道路建设作为市政建设的重点工作来抓。一方面，加大政府在道路建设方面的公共投资，促进道路建设的发展。另一方面，合理规划道路优化城市布局。现在建设的道路应当在几十年或上百年后都能发挥重要作用，所以道路建设的规划和设计眼光要有长远性和前瞻性。在拟定实行道路建设项目时，必须把有效满足城市交通需要作为第一条件，解决好个别道路与全局道路的关系。也就是说，在拟定建设某一条道路时，必须考虑该道路在整个城区道路交通布局中的地位和作用，必须使建设的道路是整个道路网络的有效组成部分，而不是多余的部分。同时吸取某些城市道路拥堵的教训，引进人性化的理念，进行科学细致的研究，保证城市道路的使用效率。三是解决好发展交通与发展经济的关系。如促进宣武区琉璃厂、大栅栏特色街的发展离不开道路宽阔交通便利这个条件，通过道路建设促进经济的发展。