国土空间规划体系下城市轨道交通线网规划编制审查机制研究.pdf

77国土空间规划体系下城市轨道交通线网规划编制审查机制研究|赵雷王树盛张宁文章编号：1 0 0 9-6 0 0 0(2 0 2 4)0 2-0 0 7 7-0 5中图分类号：TU984文献标识码：Bdoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2024.02.013作者简介：赵雷，江苏省自然资源厅国土空间规划局，一级主任科员，注册城乡规划师；王树盛，通信作者，江苏省城市规划设计研究院有限公司，研究员级高级工程师；张宁，江苏省城市规划设计研究院有限公司，工程师。国土空间规划体系下城市轨道交通线网规划编制审查机制研究Research onthe Censoring Mechanism of Urban RailTransit Network Planning under the Territorial SpatialPlanning System赵雷王树盛张宁ZHAO Lei WANG Shusheng ZHANG Ning摘要：文章立足国土空间规划体系建立和专项规划统筹管理视角，剖析新时期城市轨道交通线网规划与相关规划的逻辑关系，分析当前线网规划编制存在的问题和面临的新要求，探索建立基于国土空间规划“一张图”的专项规划审查衔接机制，指出国家、省、市级自然资源部门主管城市轨道交通线网规划工作的必要性，以便更好地促进城市轨道交通规划建设与国土空间规划相衔接、与城市发展相协调。关键词：城市轨道交通线网规划；专项规划；国土空间规划；规划编制审查Abstract:The article evaluates the national territorial space planning system and overall managementof special planning.It examines the relationship between urban rail transit network planning and relatedplanning,identifying new challenges and requirements within the current network planning system.Thestudy advocates establishing a mechanism for integrating special planning with the“One Mapnationalspatial planning framework.The findings recommend that natural resources departments at the national,provincial,and municipal levels oversee urban rail transit network planning to better align it with nationalterritorial space planning and urban development goals.Key words:urban rail transit network planning,special planning;territorial space planning;planningcensoring2018年“多规合一”机构改革以来，作为国土空间规划体系中的重要专项规划，城市轨道交通线网规划（以下简称“线网规划”）编制在市县层面属于自然资源主管部门的工作职责已形成共识，但国家和省级层面线网规划编制的主管部门还存在争议。江苏作为城市轨道交通建设大省，全省13个设区市中有9 个城市编制了线网规划，6 个城市有轨道交通投人运营有力支撑了城市空间布局和公共交通发展的同时，但也面临线网规划频繁调整、与国土空间总体规划衔接不足等问题。近年来，江苏省自然资源厅从加强国土空间专项规划统筹管理的视角，通过对苏州、徐州等地线网规划编制的审查实践，积极探索建立基于国土空间规划“一张图”的专项规划审查衔接机制。1线网规划工作逻辑1.1线网规划的定位和作用目前对线网规划定位和作用阐述最为清晰、权威的政策文件，主要包括国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国78规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2024.02办发【2 0 1 8】5 2 号）（以下简称“国办发【2 0 1 8】5 2 号”）住房和城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城【2 0 1 4】1 6 9 号）（以下简称“建城【2 0 1 4】1 6 9 号”），明确线网规划是对城市轨道交通近期建设和长远发展的总体设计，是编制城市轨道交通建设规划（以下简称“建设规划”）的前提依据1-2。无论是在原城乡规划体系中，还是在新的国土空间规划体系中，业界公认线网规划属于专项规划层级，应依据城市总体规划（现为市县国土空间总体规划）、城市综合交通规划等进行编制。城市轨道交通线网规划标准（GB/T50546-2018）（以下简称“线网规划标准）提出了线网规划的具体编制要求，主要是在明确城市轨道交通功能定位、发展目标的基础上，确定轨道交通线网的功能层次规模和布局，提出城市轨道交通设施的相关规划控制要求1.2机构改革前线网规划审查报批要求建城【2 0 1 4】1 6 9 号明确线网规划由城市人民政府负责组织编制，具体工作由城乡规划主管部门承担。虽然线网规划的审批主体是城市人民政府，但由于此项规划对城市空间布局建设投资影响较大，为避免地方盲目推进城市轨道交通建设、盲目扩大建设规模，该文件规定将线网规划的技术审查权上收至国家和省级。其后除了直辖市，各地线网规划都由省住房和城乡建设厅（城乡规划处）组织进行技术审查再报城市政府批准，以保障城市轨道交通合理有序建设。1.3机构改革后线网规划工作存在的问题2018年机构改革中，城乡规划管理职责划转至新成立的自然资源部门。2019年中央提出建立国土空间规划体系后，各地基本沿用建城【2 0 1 4】1 6 9号等文件，线网规划普遍由自然资源部门负责编制。在规划内容和技术方法上，基本按照线网规划标准等原有规范标准，依据市县国土空间总体规划等进行编制。目前此项工作存在以下问题：（1）国家和省级主管部门不明确。出台于国家机构改革调整期间的国办发【2 0 1 8】5 2 号，虽然明确了省级城乡规划主管部门（后为省自然资源厅）在城市轨道交通建设规划中的工作职责，但未明确国家层面新成立的自然资源部的职责，也未明确线网规划的国家和省级主管部门。以江苏省为例，线网规划作为与城市空间布局、综合交通密切相关的专项规划其省级主管部门一直存在争议，对市县工作推进造成了一定的困扰。（2）多元背景造成线网规划频繁调整。城市轨道交通作为城市重要的基础设施，其建设对于扩大固定资产投资、拉动经济增长具有重要作用。近年来，不少城市从推进重点地区开发维持轨道交通建设“不间断”等角度持续推进建设规划报批，迫使线网规划不断修编调整。部分城市线网规划的组织编制交由轨道（地铁）公司主导，而此类公司不仅不掌握完整的城市用地和规划数据，难以保障规划编制的科学性，而且单一从自身立场出发，以投资驱动、工程思维等导向推进线网规划修编，出现建设规划倒逼线网规划调整等问题，加大地方政府增加“隐性债务”的风险。（3）尚未建立清晰的规划传导机制，与原城乡规划体系相比，新的国土空间规划体系高度重视上位规划对下位规划的传导约束，强调按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求编制专项规划 5，要求在国土空间规划“一张图”上进行规划衔接核对和技术审查，因此现有线网规划编制审查机制需要对照新要求进行流程优化。此外，相较于原城市总体规划，市县国土空间总体规划的工作目标、任务、内容等均发生较大变化，线网规划编制的工作逻辑也需相应调整，进一步厘清和建立与上位规划的衔接关系，以保障上下位规划在发展目标战略、空间布局安排等方面的一致性。（4）线网规划深度不足难以有效向下传导。线网规划主要在超大、特大和大城市进行编制，此类城市规模庞大、用地复杂，线网规划需统筹考虑复杂的现状与规划情况。部分线网规划成果由于缺乏数据支撑和空间分析手段，规划深度侧重宏观的线网布局，而对“三区三线”的衔接情况、线路和站点建设可行性、车辆基地选址等缺乏深入研究，导致规划成果难以支撑后续规划管控需求，难以准确传导至详细规划。鉴于此，一些城市在线网规划和详细规划之间增加了“控地性”规划层次。2新时期线网规划编制要求2.1落实“四统一”要求，推进线网规划编制按照建立国土空间规划体系的要求，包括线网规划在内的各类涉及空间利用的专项规划，应当按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求进行编制，实现“多规合一”专项规划在编制和审查过程中，应加强与有关国土空间规划的衔接及张图”的核对，得到批复后纳入国土空间规划“一张图”管理。2.2明确公共政策属性，由政府部门组织编制线网规划与国土空间布局、城市规划、综合交通等密不可分，同时兼具公共政策属性，应由政府（自然资源部门）组织编制，以维护规划的科学性、权威性、严肃性，不能单纯以投资导向、工程思维编制规划，也不宜简单交由轨道（地铁）公司等非政府组织进行规划编制 7 2.3强化规划衔接传导，支撑引领城市空间布局线网规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳人详细规划。一方面国土空间总体规划中的“三区三线”管控要求、空间格局、中心体系、用地布局等，以及城市综合交通规划中的交通体系格局、交通出行方式结构目标等内容，应当传导落实到线网规划；另一方面线网规划要加强与既有79国土空间规划体系下城市轨道交通线网规划编制审查机制研究|赵雷王树盛张宁详细规划的衔接，校核线路布局、站点设置的可行性。2.4树立综合交通思维，推动多网融合和合理分工城市规模越大，越需发展多模式，多层次的轨道交通网络。轨道交通网与城市道路网、公交网存在分工和竞争关系，因此线网规划需要注重整个轨道体系的多网融合，用综合交通规划思维来合理确定各种交通方式功能定位、出行比例，充分利用手机信令互联网等大数据精准把握居民出行特征，科学测算轨道交通线网规模，通过多方案综合比选确定布局方案。应避免单纯为做大线网规模，盲目提高轨道交通出行分担率、盲目提高客流预测规模。2.5形成数据化成果，纳入“一张图”系统向下传导原有线网规划成果一般基于CAD平台形成，在成果形式上以文本、图纸为主。新时期线网规划除了要形成上述成果，还要形成GIS矢量数据，并将数据纳人国土空间规划“一张图”系统管理，作为后续详细规划、用地预控等的依据。因此，在线网规划成果内容和形式上，也需要及时对现行有关规范标准予以修订。3新时期线网规划审查机制3.1明确自然资源部门主管负责线网规划按照关于建立国土空间规划体系的要求，同时延续线网规划在原城乡规划体系中的既有做法，国家层面应当由自然资源部、省级层面由自然资源厅作为线网规划的主管部门，牵头完善线网规划的审查报批机制。（1）自然资源部门具有空间规划数据基础。通过市县国土空间总体规划编制，利用自然资源大数据平台作为基础，自然资源部门已初步建立覆盖全域的空间规划数据库和国土空间规划“一张图”系统，未来还将在“一张图”系统上实现各类专项规划数据汇交、规划校核等功能。因此，自然资源部门在线网规划的数据分析、空间比对、规划衔接等方面，具有其他部门难以比拟的工作优势。（2）轨道交通建设大量工作涉及自然资源部门。实际工作中，城市轨道交通建设涉及的线网规划编制、用地控制、用地报批、土地出让划拨、规划许可等工作，均属于自然资源部门职责范畴。自然资源部门主管线网规划工作，更有利于推进线网布局与城市空间布局紧密结合，有利于促进轨道交通建设前后阶段的工作衔接，有利于推动以绿色公共交通为导向的城市空间发展和促进土地节约集约利用。3.2建立完善的基于“一张图”的省级审查机制（1）原有省级审查机制存在不足。原有线网规划省级审查主要通过专家评审的形式开展，存在缺少空间校核、定量分析论证不足等问题，难以满足新时期规划精细化管控要求例如由于专家审查缺少定量的空间比对分析，无法对线网布局与城市空间结构、中心体系、用地布局等是否匹配进行精准判断，难以对线路走向、沿线用地规划等给出具体指导建议。又如线网布局如存在占用永久基本农田，或站点周边为大量非建设用地、永久基本农田等情况，将会影响后续轨道建设的可实施性，甚至可能带来“有站无地”“站点荒废”等负面后果8（2）在现有框架内完善省级审查机制。为加强国土空间相关专项规划统筹管理，江苏省市两级自然资源部门正在积极探索建立专项规划审查校核机制。以线网规划为例，在不改变现有工作框架的前提下，江苏省自然资源厅开展了省级技术审查机制探索通过基于国土空间规划“一张图”的各类大数据空间分析，形成线网规划省级技术审查意见，供专家审查、地方决策和规划修改完善等工作参考（优化后的线网规划编审流程如图1所示）。3.3线网规划省级技术审查重点省级技术审查重点是将城市轨道线网和设施布局方案，与国土空间总体规划中的“三区三线”、城市中心体系、用地布局等进行空间比对分析，并对照相关规范标准对规划成果进行核查，提高线网规划城市空间布局的相互协调性。（1）与“三区三线”空间比对。按照“三区三线”管控要求，同时为发挥轨道交通对城市开发的支撑引领作用，城市轨道交通线路、站点和车辆基地应主要在城镇开发边界内布局，不得占用永久基本农田，避免穿越生态保护红线。通过数据空间分析计算，可校核线网规划方案与“三区三线”的关系，如城镇开发边界内外线路里程比例、是否存在占用永久基本农田和穿越生态保护红线等情况。（2）与城市中心体系匹配分析。为发挥站点对空间和客流的集聚效应，推动形成功能完善、等级合理的城市中心体系，线路布局应尽量串联城市各分区、组团中心，站点等级和密度应与城市中心体系在空间上相互耦合、互为支撑。通过数据空间分析，可以校核各级中心线路条数、重点发展地区站点密度，以及线网方案与城市中心体系的匹配性。（3）与轨道沿线用地套核分析。线网布局应契合城市主要客流走廊，沿线应布局适宜高强度开发的用地类型，形成与公交优先发展相适应的城市空间结构和土地利用模式，同时也有利于提高轨道交通客流强度，规划编审流程责任主体市县人民政府、自规划立项然资源主管部门市县自然资源主管规划编制部门、编制单位市县自然资源主管征求意见部门国家或省级自然资技术审查源主管部门国家或省级自然资专家审查源主管部门规划批复市县人民政府图1城市轨道交通线网规划编审流程80规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2024.02优化交通出行结构，助力城市集约紧发展。通过数据空间分析，可以校核站点8 0 0 m半径服务覆盖范围和能力，以及该范围内建设用地比例和各类用地构成，判断站点设置的合理性。4实证分析以报江苏省自然资源厅审查的规划期至2 0 3 5 年的苏州市、徐州市线网规划为例，将其和所在地国土空间总体规划成果数据库进行省级审查实证分析 9-1 2 4.1苏州市线网规划（1）与“三区三线”空间比对分析。位于城镇开发边界以外的线路里程比例为2 4%，主要为市域线和城区延伸线；有多条市域线涉及占用永久基本农田，涉及线路里程占比为3.8%；车辆基地不存在占用永久基本农田和生态保护红线情况（图2）。（2）与城市中心体系匹配分析。站点高密度区域基本覆盖苏州中心城区主要的商业中心和交通枢纽，此类区域内站点密度大于1.3 个/km。同时发现部分区域（如吴中区的太湖新城核心区）与站点高密度区域存在空间错位，线路走向或片区功能、沿线用地布局有待优化（图3）。（3）与轨道沿线用地套核分析。中心城区内轨道交通站点8 0 0 m覆盖建设用地比例为5 4.5%，但其中工业用地和公园绿地占比偏高（分别达到1 0.4%和1 0.5%）。部分线路沿线存在大规模工业区，需进一步优化线路走向或调整站点周边用地类型，避免因穿越大规模的工业用地造成后续客流不足等问题（图4）。4.2徐州市线网规划（1）与“三区三线”空间比对分析。位于城镇开发边界以外的线路里程比例为2 3%，主要为市域线；有5条轨道线路涉及占用永久基本农田，线路里程占比为3.4%；有3 处车辆基地涉及占用永久基本农田，无车辆基地位于生态保护红线内（图5）。（2）与城市中心体系匹配分析。3个城市一级中心（中央活力区、老城中心和新城行政商务中心）的线路数量和站点密度较高，此类区域内站点密度分别为1.3 个/km、1.6 个/km和0.6 个/km；高铁东站片区仅有一处换乘站点，站点密度为0.3 个/km，对片区商务商贸等综合功能的服务能力有待提升（图6）。（3）与轨道沿线用地套核分析。中心城区内轨道交通站点8 0 0 m覆盖建设用地比例为4 3.4%，其中工业用地和公园绿地占比略高，分别为8.2%和6.9%，同样存在部分线路穿越大规模工业区的问题（图7）。具体如图7 所示。基于国土空间规划数据空间分析形成的技术审查结论，为省级专项规划审查和地方完善规划成果提供了定量化、精准化的数据支撑。两地根据审查意见对线网规划进行了更有针对性的优化调整，进一步优化线路走向站点设置和车辆基地选址，减少站点周边为非建设用地或大量工业用地的情况。图3苏州市中心城区轨道站点热力图5结论线网规划作为影响城市空间与交通长远发展的重要专项规划，应纳入国土空间规划体系，充分落实上位规划和衔接下位规划，最大化地发挥城市轨道交通对支撑引领城市空间发展的重要作用。本文分析了机构改革后线网规划工作存在的问题，以及原有省级审查机制存在的不足，探索建立自然资源部门牵头的线网规划编制和审查机制，充分利用国土空间规划张图”数据基础开展空间分析、审查校核，提高线网规划与各类城市空间要素的耦合性、匹配性，实现从传统规划管理定性判断向定量分析决策的数字化治理转型，为提高线网规划的科学性提供了决策依据，也可为加强国土空间规划相关专项规划统筹管理提供案例参考。参考文献：1国务院办公厅.关于进一步加强城市轨道与城镇开发边界比对与永久基本农田比对与生态保护红线比对10号线21号线10号线12号线北弄22号线29号线17号镜10号16号线16号线图例16号图例图例概有概有概有远期远期远期远景远景远景图2苏州市线网规划与“三区三线”比对情况图4苏州市中心城区轨道站点8 0 0 m覆盖图81国土空间规划体系下城市轨道交通线网规划编制审查机制研究|赵雷王树盛张宁与城镇开发边界比对与永久基本农田比对与生态保护红线比对5号线S1号线53号线-1海安湖北车辆段仓5号线3号线S1号线刘集锁车辆段S3号线-1桃圆车辆段1号线刘集镇车辆段8号线8号线7号线路庄停车场8号线7号线新区东车辆段S4号线7号线2号线S4号线S3号线-1S2号线S3号线-1张集镇车辆段张集镇车辆段、利用纸有线路图例村停车场S2号线图例龙事村停车场现状科用概有线路图例现别已批复规划已批复状场站二城锁开发边界以外场站_水久感本农田内规划站点_城镇开发边界以外站点水久本农田内规划已批复图5徐州市线网规划与“三区三线比对情况旺图例城市主中心（一级中心）专业职能中心片区中心（二级中心）地区中心（三级中心）图6徐州市中心城区轨道站点热力图图7徐州市中心城区轨道站点8 0 0 m覆盖图交通规划建设管理的意见 Z.2018.2住房和城乡建设部.关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知 Z.2014.3中共中央国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 Z.2019.4住房和城乡建设部.城市轨道交通线网规划标准(GB/T50546-2018)S.北京：中国建筑工业出版社，2 0 1 8.5杨梅，李福映，罗彦.结果导向下国土空间专项规划编制与实施探讨 J.城市规划学刊,2 0 2 2(S1):214-218.6王朝宇，马星，轩源，等.国土空间规划体系下专项规划体系构建路径探讨 J.规划师,2 0 2 1(1 5):8 7-9 4.7戴子文，戴子龙，李坡.对城市轨道交通线网规划的思考 J.城市交通,2 0 1 8,1 6(5):2 4-29,50.8尹文德，陈斌，徐小平，等。“多规融合”视角下城市轨道交通规划建设创新研究：以宁波市为例 C/中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡美好人居：2 0 1 9 中国城市规划年会论文集（0 6 城市交通规划）.北京：中国建筑工业出版社,2 0 1 9.9苏州市自然资源和规划局.苏州市城市轨道交通线网规划(2 0 3 5)审查成果报告 R.2023.10苏州市自然资源和规划局.苏州市国土空间总体规划(2 0 2 1 一2 0 3 5 年）阶段性成果报告R.2023.11徐州市自然资源和规划局.徐州市城市轨道交通线网规划（2 0 2 0 2 0 3 5 年）审查成果报告 R.2023.12徐州市自然资源和规划局.徐州市国土空间总体规划(2 0 2 1 一2 0 3 5 年）阶段性成果报告R.2023.