检察民事公益诉讼的理论之维_赵福刚.pdf

总第 242 期北京社会科学2023 年第 6 期检察民事公益诉讼的理论之维赵福刚张乾 收稿日期 20220911 作者简介 赵福刚(1986)，男，山东济南人，山东政法学院警官学院副教授;张乾(1983)，男，山东潍坊人，山东政法学院民商法学院讲师，博士。基金项目 山东政法学院“习近平法治思想研究专项”(2021FF03Z)习近平法治思想的检察实践研究。摘要 检察民事公益诉讼是检察机关以诉的形式破解公益治理难题，履行法律监督职责的制度设计。构建完善的理论体系既有利于实现检察民事公益诉讼的高质量发展，也是贯彻落实党的二十大报告“完善公益诉讼制度”决策部署的实际行动。改革公共政策、完善法律制度、实现社会治理法治化证成了检察民事公益诉讼的政治基础。公平正义的价值追求和以人民为中心的发展思想体现了检察民事公益诉讼的哲学意蕴。社会公共利益纠纷的频繁发生冲击了传统民事诉讼理论，“法化”不足无法满足现代型纠纷解决的需要，代表公共利益通过诉讼方式履行法律监督本职，破解现代型纠纷“法化”不足的难题为新时代检察民事公益诉讼注入了诉讼法理根据。关键词 检察民事公益诉讼;理论体系;政治基础;哲学依据;诉讼法理 中图分类号 D915.2;文章编号 10023054(2023)06011010 文献标识码 A DOI 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.230611一、引言党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼实践特别是检察公益诉讼的充分肯定，更是为新时代检察公益诉讼发展完善提供了根本遵循。作为以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的制度设计，检察民事公益诉讼坚持以人民为中心的发展思想，聚焦解决人民群众关心的公益损害问题，近年来其办案数量明显上升，从2016 年的 120 件增长到 2021 年的 20000 件，公益司法保护的“中国方案”初步形成。检察民事公益诉讼以破解公益治理难题的司法实践彰显出独特的制度价值，体现了鲜明的“依法治国的中国式现代化”1 特征。但作为制度体系化建设的理论体系尚未完全建立起来，理论研究滞后于实践发展的问题仍然存在。目前，检察民事公益诉讼在诉权基础、检察机关地位、与其他诉讼衔接、惩罚性赔偿适用规则等方面尚未形成共识，理论上不乏质疑之声。比如，有学者从法律移植等视角出发，认为作为法律监督者的检察机关提起公益诉讼因不符合公益诉讼本质要求而不具有011检察民事公益诉讼的理论之维理论上的正当性。2 还有学者从检察机关与行政机关在环境公益保护中的角色分工出发，认为检察机关提起公益诉讼并非国外通行做法，赋予检察机关原告诉权有很多弊端，容易扰乱我国现行的法律体系，破坏民事诉讼的程序结构，引发检察机关的膨胀，更无法发挥对环境行政执法的补充功能，因此，检察机关不宜作为环境民事公益诉讼的原告。3 理论上的争议并未阻碍立法实践的步伐，2017 年民事诉讼法 正式以法律形式确立了检察民事公益诉讼制度。丰富的实践经验和理论体系阙如之间的矛盾一直未予消解，完善检察民事公益诉讼理论体系成为学界和实务界不懈的追求。在这种背景下，要贯彻落实党的二十大精神，保障检察民事公益诉讼高质量发展，就需要对其进行理论反思，从政治基础、哲学依据、诉讼法理等方面挖掘制度本质并进行理论体系构建，以回应并消弭社会质疑，推动检察民事公益诉讼获得更多的社会认可。二、政治基础:公共政策改革、法律制度完善、社会治理法治化的路径选择政治是人类社会普遍存在的极其重要的社会现象，现代化的社会需要现代化的政治，现代化的政治应当是法治化的政治。关于政治的具体内涵也有不同的观点，比如有法国学者认为，政治的本意是治理国家，是人类社会治理的方法和实践;有些美国学者则认为，政治是人民在安排公众事务中表达个人意志和利益的一种活动，政治(或人们的政治活动)的目标是制定政策，也即处理公众事务。4 因此，政治是处理阶级关系、政党关系、民族关系、国家关系及其他有关社会关系的活动。而法律是国家意志的体现，由国家强制力保障实施，法律的根本目的在于通过调整利益关系实现对社会的控制。法律与政治具有共同的目标与价值，即服务于社会，实现社会良性治理。法律与政治具有相互依存、相互影响的共生关系。法律依靠国家强制力保证实施，离开了国家政权，法律就失去了存在的依托。从这个意义上来看，法律的制定、适用、遵守和监督都是政治活动的结果。法律直接受政治制约，有什么样的政治制度、政治现实，就有什么样的法律，法律随着政治制度和政治现实的变化而变化。法律的推行也有赖于政治的支持，法律需要依靠国家力量来实现。同样，政治要实现其社会功能，也需要法律的规范作用，形成与社会的良性互动，法律的程序化机制避免了政治权力的非理性，符合社会根本利益和现代法治的基本原则。5 因此可以说，法律是一种特殊的政治力量，法律规定处理利益矛盾的准则，以此协调政治关系，将各种利益纷争限定在一定范围内从而确保社会稳定。法律也可以规范政治行为，在法治社会中，法律使政治权力规范化，把政治决策、政治组织、政治协调、政治监督等政治管理方式纳入法律轨道，为公民进行政治参与提供必要途径。6 政治参与属于一种广泛参与的对话活动，有利于推动法律变革、改进公共政策，是公民沟通政治意愿、监督政府行为、实现公民政治权利的重要手段。政治参与的目标往往指向政府活动，影响政府特定的政策。公民通过政治参与表达政治意愿，使直接或间接影响自身利益的政府政策更多地以民意为基础，实现民众对政府的有效监督。在西方国家，传统的政治参与途径主要体现为政治选举，是普通公民监督政府最为有效的工具。现代社会是利益高度分化的社会，利益主体的多元化决定了利益表达方式的多样化，比如公民个人向政府提出的直接诉求，群体性自发行动等。7 如果说西方国家的古代民主是一种直接民主，那么西方国家的近代民主则是一种代议制民主，也就是说，公民不直接参与公共政策的制定，而是通过一套权力委托机制实现自己的权利。然而，实践中的代议民主制度与制度原则之间常常存在着矛盾，形式上的控制机构和实际控制机构不符，进而出现了民主政治逻辑结构与其事实结构的悖论。8 所以 20 世纪 60 年代，国外出现了“有效民主政府的崩溃”理论，当时的公111北京社会科学 2023 年第 6 期民认为，自己不但不能当家作主，反而成为受害者，公民在公共政策问题上发出的声音几乎从未被听到过，在立法中也被忽视。基于民主政治的无用性，公民个人及社会团体寄希望通过向法院提起诉讼接触政治制度，进行社会变革，在这种背景下，公益诉讼便应运而生。从国外公益诉讼的实践来看，其目的并非维护个人私益，而是为了群体利益或者寻求社会变革，当诉讼超出个人利益问题时，法院将面临着重大的抉择。公益诉讼是全体公民的权利吗?这一问题的答案取决于法官所采用的模式。9 国外大部分法官在面对公益诉讼问题时会鼓励公民个人、各团体之间为寻求利益共识而进行对话和交流，并将公共利益纠纷纳入司法审查范围，所以公益诉讼成了政治进程的一部分。诉讼过程本身是一个传播思想和促进政治讨论的机会，并能够促进有意义的变革，比如可能会引发立法改革，阻止未来的不法行为，创造持续的公民参与。从这个角度看，公益诉讼成为一种政治行为，由此带来的司法裁决不仅是法律法令，而且对于维持、巩固和发展公民政治参与至关重要。10 因此，国外的公益诉讼实践大多都涉及公共政策问题，其目的是利用法律工具来改变现有的公共政策、完善制度，实现社会治理方式的更新。公益诉讼不仅是一种法律实践形式，也成为公民进行政治参与的重要途径，其增加了边缘化群体提出诉求的机会，成为一种表达政治诉求的有效方式，在促进法律变革的同时，改变了基本的公共政策，产生了新的制度类型。诉讼是一项重要的参与性活动，对于处于社会边缘地位的群体来说，诉讼有时提供了在某一特定时期唯一或最“便宜”的进入政治生活的机会。通过对国外公益诉讼实践的梳理，公益诉讼成为公民利用诉讼寻求政治对话、表达政治诉求、实现社会变革的有效手段，其本质上体现为一种政治参与的政治行为。所以，公益诉讼既是一种法律手段，也是一种政治手段，彰显了法律与政治实现社会良性治理的共同目标与价值。关于民事公益诉讼的政治基础，我国学者持有不同见解。有学者认为，民事公益诉讼的理论基础是公民共和主义而非自由主义，公民共和主义强调政治社群的善或公开的善，这种善既具有社会性特征，也具有共同性特征，公民共和主义重视公民的积极行为和积极参与，倡导公民的责任感和社会意识。11 也有学者认为，中国公益诉讼实践中的许多现象不过是压力型政治体制下地方政府争相逐利的逻辑结果，是地方政府在当前压力型政治体制下应对自上而下政绩压力的产物。12 还有学者认为，公民社会和公共领域理论的发展对民事公益诉讼制度的构建显得尤为重要，这是因为民事公益诉讼制度建立的目的在于维护多样化的公共利益。这种多样化体现为利益归属不同主体，公民社会中所阐述的公共领域为此提供了足够的沟通空间，促使国家、社会组织与公民个体等主体进行沟通、合作，通过自上而下的政府行动与自下而上的社会行动的有机结合与功能互补，对不同表现形式的公共利益进行有效的维护。13 上述研究对于理解中国民事公益诉讼实践背后的政治逻辑具有启发意义。从公共利益保护情况来看，一般由行政机关履行公益保护职责，行政机关既是公共利益的管理者，又是参与者与裁判者，在保护公益方面必然会出现“是裁判员，又是运动员”的缺陷。所以，需要补充与完善公共利益代表机制，实行国家的适度干预，也可以引入新的公权力机关补强行政机关在社会公共利益保护方面的不足。因此，检察民事公益诉讼制度的建立符合我国的利益格局和“国家社会”形态，符合我国的本土需求与生发条件，是目前公共利益保护机制缺陷的必要补充。14 根据我国的法律规定，民事公益诉讼的起诉主体包括有关机关、社会组织和检察机关。从公益诉讼实施情况来看，法律规定的机关和社会组织行使诉权的积极性不高，虽然检察机关与社会组织的“公益代表性”差别不大，但检察机关在诉讼能力、诉讼资源等方面更有优势。15 在此背景下，当前公益诉讼实践呈现出一定的国家化现象，检211检察民事公益诉讼的理论之维察机关办理了大部分民事公益诉讼案件，检察公益诉讼制度对公共利益保护机制进行了有力补充。国外的实践表明，公民个人、社会组织均可以通过公益诉讼进行政治参与，实现一定的政治目的。由于国情不同，中国公民个人直接提起公益诉讼尚不具有可行性，社会组织是民事公益诉讼的适格主体，但积极性不高。因此，检察民事公益诉讼是检察机关对社会组织及其他机关行使公益诉权积极性不高的替代性补充，其本质上仍是一种代表性政治参与行为，即从原来的公民个人、社会组织直接参与，变为由检察机关作为社会公共利益的代表进行间接参与。换言之，其实质上仍然是代表不特定多数人所进行的一种政治参与行为，其目的是进行法律制度完善、公共政策改革、实现社会治理的法治化。三、哲学依据:守望正义、以人民为中心发展思想的必然要求检察民事公益诉讼是检察机关代表不确定多数人提起的公共利益之诉，有利于维护社会公平正义，补强行政执法不足，推进依法行政，实现国家治理体系和治理能力的法治化。因此，检察民事公益诉讼必然伴随着哲学思想的指引，符合公平正义的价值要求，是新时代以人民为中心发展思想的重要体现。检察民事公益诉讼的哲学依据既包括传统哲学思想，也有公平正义的基本价值要求，还有新时代以人民为中心的发展思想。关于检察民事公益诉讼的传统哲学思想，主要涉及进步主义法律思想和现实主义法律思想。进步主义法律思想诞生于 19 世纪末的美国，该思想重视法律与社会的互动关系，注重通过法律进行社会控制，庞德的社会控制论就是鲜明的例证，社会控制的手段主要包括利益协调、资源再分配的福利政策。在进步主义法律思想看来，法律不再被理想化地视为一种抽象且自治的规则、规范体系，而被看作一种达到目的的手段，其主旨在于满足人类的愿望并且这些愿望是集体性的以公共政策的形式表达出来的。法律最终的目的是社会福利，法律原则和法律机构的设置旨在满足公共需要，法律不能够牺牲公众利益，法院和行政机关在作出判决和行政决定时都应当考虑公共利益，法院和政府对于不断变化的公共需求和利益负有回应的责任。16 总的来说，进步主义法律思想主张，一个社会的政治法律体系要随着社会结构和生活形态的变化而变化，同时强调福利国家的概念，立法机关、政府机关、司法机关都被看成人民福利的维护者。由此可以得出，民事公益诉讼与进步性法律思想之间具有内在联系，因为民事公益诉讼本质上是由有关机关、团体、公民等特定主体借助司法力量，以司法方式解决相关利益冲突的机制。进步主义法律思想的核心就是要以法律途径来回应社会需要，解决社会问题，同时它还特别关注弱势群体的利益，强调国家干预，最终实现社会公共利益与个人利益的平衡。进步主义法律思想在价值目标、实现方法上都为民事公益诉讼制度奠定了理论基础。17 现实主义法律思想则倾向于把法律的规范性因素降到最低限度，认为法律只是一组事实而不是一种规则体系，亦即是一种活的制度，而不是一套规范。18 其主张，将法律研究的重心从规范或者规则转向事实。法律是一个与社会政策紧密联系的动态体系，作为一种社会变革的工具，法律应该体现当下的社会政策，强调司法的社会功能，也即通过解决潜在的、趋于分裂的纠纷而保证社会的安宁。因此，法律现实主义思想认为，书本上的法与实现中的法存在着差距，法律规则要随着社会事实及社会政策的变化而变化。这表明，社会公共利益冲突所反映的社会问题是法律现实主义研究的对象之一，同时法律现实主义注重司法的能动作用，强调通过法律来解决社会现实问题，通过司法的力量来调整社会利益，实现对社会的控制。综上所述，进步主义法律思想坚持追求和实现为人们所共享的公共价值，从注重私人权利到关注公共利益的转变体现了进步主义法律思想孕育的公共利益思想和价值，强311北京社会科学 2023 年第 6 期调实现积极的司法，以矫正多数人对少数人的侵害;法律现实主义思想则强调法律是动态变化的，倡导司法要能动地推动社会变革，实现公共价值。这些思想和理论成为公益诉讼发端与诞生的思想渊源，为公益诉讼的价值理念及目标实现奠定了基础。检察民事公益诉讼符合公平正义的价值意蕴。任何被称为法律制度的制度，都会关注某些价值，检察民事公益诉讼作为一种诉讼制度，同样关注公平、正义、秩序等价值需求。公平正义的价值在社会价值理念中往往处于优先顺位，但是关于公平正义这一抽象概念的理解和探讨则是理论界无法回避的问题。查士丁尼民法大全对正义的内涵作出如下表述:“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”西塞罗也曾把正义描述为“使每个人获得其应得的东西的人类精神取向。”所以从公平正义的主观向度来看，正义被认为是人类精神上的某种态度、公平的意愿和承认他人的要求和想法的意向。给予每个人以其应得到东西的意愿乃是正义概念的一个重要组成部分，恰如亚里士多德所描述的那样，正义乃是一种关注人与人之间关系的美德，“正义本身乃是他者之善 或他者之利益”。一种态度、一种制度、一部法律、一种关系，只要能使每个人获得其应得的东西，那么它就是正义的。关于正义的分类主要有分配正义和矫正正义，分配正义关注在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题，通常由立法机构予以执行。当分配正义的规范被违反时，矫正正义便开始发挥作用，通常由司法机关执行，比如一个违约行为将通过一个规定支付损害赔偿的判决得到矫正，分配正义与矫正正义在某种程度上都是人类的共同需求。19 根据上述正义的相关理论，公共利益可以看作不特定多数人享有的一种权利，这种权利由立法机关通过分配正义方式使每个人都可以获得，是不特定多数人的共同需求，体现了为他人利益的他者之善，正义本身就隐含了为他者利益的价值。虽然民事公益诉讼视角下的公共利益是每个人都应获得的东西，但常常会因为公共性而受到侵害，此时就需要发挥法律制度的作用。民事公益诉讼就是为了维护公共利益、为了矫正侵害公共利益的违法行为而产生的一种现代型法律制度。检察民事公益诉讼体现了公平正义特别是矫正正义的要求，符合公平正义的价值意蕴。检察民事公益诉讼符合以人民为中心的发展思想要求。以人民为中心的发展思想有其自身形成逻辑，民本思想是中华优秀传统文化的核心内涵，比如荀子的“天之生民，非为君也;天之立君，以为民也”(荀子大略);孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”(孟子尽心下)。这些内容无不体现了民贵君轻、以民为本的思想，民本思想成为以人民为中心发展思想生成的历史逻辑。20 以人民为中心也是中国式法治现代化的价值判准。习近平指出:“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”21 唯物史观始终坚持人民立场，认为人民是历史的主体和创造者，人民是推动历史前进的决定性力量，任何社会历史的变革只有代表人民利益、依靠人民力量才能取得成功。以人民为中心的发展思想鲜明地继承和体现了唯物史观的价值理念，是唯物史观的最新时代发展，唯物史观成为以人民为中心发展思想的理论渊源。22 党的根基在人民、血脉在人民，依法保障人民权益是中国式现代化的出发点和落脚点，是中国式现代化的价值依归，23 也是社会主义法治的核心逻辑。人民是中国式法治现代化的最重要主体，是法治的最终决定者，是法治的最大受益者，是法治的最高评判者。24 全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，党的宗旨成为以人为中心的发展思想形成的实践逻辑。411检察民事公益诉讼的理论之维中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要既包括物质生活的改善，也包括对民主、法治、公平、正义、安全及环境等方面的需要，中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的需要越来越广泛，越来越全面，25 社会主要矛盾的转化成为以人民为中心的发展思想生成的现实逻辑。以人民为中心的发展思想体现了人民的主体地位，以人民的需要为发展导向，是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容与基本方略，也成为检察机关履行法律监督职能的理念指导。检察机关作为党领导下的司法机关，随着司法体制改革和政治体制改革的推进，应适应人民群众对法治、公平、正义、环境等方面的新要求，将人民对美好生活的需要作为各项检察工作的出发点和前提。党从国情和实际出发，探索出一条具有中国特色体现社会主义性质的法治现代化道路，检察民事公益诉讼是中国式现代化在法治领域的具体体现，也是法治现代化的重要内容。23 所以检察民事公益诉讼的根本目的在于维护不特定多数人的利益，也就是维护公共利益，不特定多数人的利益虽然与全体人民的利益不能等同，但在某种程度上也可以说是人民的利益，公共利益与人民利益密切相关，公共利益必然隐含在人民利益中，通过检察民事公益诉讼维护社会公共利益与维护人民利益具有高度契合性。综上，检察民事公益诉讼是秉承以人民为中心的发展思想的生动实践，也是中国式法治现代化的重要内容。以人民为中心的发展思想为新时代检察民事公益诉讼制度注入了价值根据，26 成为检察民事公益诉讼的基本准则、价值导向、理念指引。四、诉讼法理:接近司法、破解现代型纠纷“法化”不足难题的理性选择检察民事公益诉讼作为一种解决社会纠纷的手段，是推进国家治理法治化的重要路径，必然有其特定的诉讼法理基础。检察民事公益诉讼属于民事公益诉讼的特殊形态，民事公益诉讼的诉讼法理同样适用于检察民事公益诉讼。关于民事公益诉讼的诉讼理论基础研究颇多，主要集中在诉讼机能的扩张和当事人适格理论的发展两种学说上。有学者认为，民事公益诉讼是民事诉讼机能扩张的结果，传统的民事诉讼重在解决直接利害关系人之间的民事权益之争，但随着社会的不断变化，传统的民事诉讼已无法适应社会纠纷的解决需求。在此基础上民事诉讼的机能开始扩张，表现为通过拓宽民事诉讼起诉资格降低了民事诉讼门槛，民事诉讼起诉资格由以直接利害关系为基础转变为以诉的利益为基础，使侵害社会公共利益的行为也被纳入了司法审查的范围，以法院为代表的司法机关在诉讼中充分发挥能动作用，诉讼机能的扩张拓宽了民事诉讼起诉资格，为民事公益诉讼的形成提供了条件。27 因此，民事公益诉讼制度与民事诉讼机能的扩张之间存在必然联系，民事诉讼机能的扩张为民事公益诉讼制度提供了可靠的结构环境。民事公益诉讼凸显出起诉主体多元性、标的公益性及判决效力扩张性等特点，通过赋予不具有直接利害关系相关主体以诉权，借助司法力量达到维护社会公共利益的目的，是对传统民事诉讼制度的突破，是一种新型诉讼模式。28 还有学者认为，民事公益诉讼制度的诉讼法理在于当事人适格理论的发展，传统的当事人适格理论认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，这种理论具有与时俱来的偏见，对个人或集体的利益大开方便之门，却对扩散性利益区别对待，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。传统诉讼理论从实体法角度考虑当事人适格的基础，把当事人适格完全归于原告和被告对诉讼标的的管理权或处分权，管理权或处分权源自实体法的规定，强调的是民事诉讼当事人与民事实体主体的统一性;司511北京社会科学 2023 年第 6 期法救济与权利相关联，只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，是私法中必须坚持的原则;但是在公法中却忽略了公共利益的存在，当公共利益受侵害时往往因不能找到相应的权利主体而面临无法通过诉讼进行公益救济的障碍。尤其是随着现代型纠纷比如消费者利益诉讼、环境侵害诉讼的频繁出现，直接利害关系原则受到质疑，现代型纠纷超越了个人的利害关系，其争点往往具有公共性而得以社会化和政治化。为了更好地解决现代型纠纷，当事人理论开始从直接利害关系人向程序上独立当事人进行转变，推动了当事人外延的扩大，当事人理论的发展为民事公益诉讼的产生和发展奠定了诉讼理论基础。29 除了诉讼机能的扩张及当事人适格理论的发展，还有公共选择、诉讼信托等理论也为民事公益诉讼的产生和发展提供了条件，但民事公益诉讼的出现主要是在传统民事诉讼理论突破与发展的背景下，解决“公地悲剧”治理难题，破解“法化”不足无法满足现代型纠纷解决需求难题的选择。现代型纠纷属于纠纷的特殊类型，纠纷是一种在人类社会中普遍存在的社会现象。纠纷具有多种表现形式，比如政治、经济、法律、艺术等，也即纠纷具有复杂性和多样性特征。纠纷有广义和狭义之分，从广义上来看，纠纷既是一种社会概念，是特定的主体基于利益冲突而产生的一种双边对抗行为，30 也是一种法学概念，是指社会主体间的一种利益对抗状态;31 从狭义上看，纠纷主要指可以通过法律程序解决的社会现象，是失衡的社会关系表面化或公开化的表现形式，是在相对的社会主体之间发生的可以被纳入法律框架之内的那些表面化的不协调状态。32 纠纷解决方式具有多元化特征，包括诉讼、仲裁、调解及和解等，纠纷的解决对于消除纷争、维护正常社会秩序具有重要意义。在纠纷解决方式中，诉讼处于核心地位，是最为正式和最具权威的形式，因为诉讼是由国家主导按照法律规定进行的纠纷解决活动，诉讼的特点在于它的公权性、强制性、程序性，以及当事人双方诉讼地位的平等性，33 它最能体现法律规范性，也是纠纷解决的最后一道防线。民事诉讼作为解决平等主体之间人身关系和财产关系纠纷的形式，具有多元功能，比如私权保护、私法秩序维护、程序保障等。因此传统民事诉讼主要着眼于与纠纷具有直接利害关系主体的权利保护，解决的是私人利益之间的纠纷，但对于不特定多数人利益受侵害的纠纷往往无济于事，主要是因为当事人适格理论的限制。传统的当事人适格理论要求原告必须与案件有直接利害关系，否则不具有诉讼资格或者是诉权，这在法律框架内堵塞了不特定多数人接近正义的大门，公共利益的法律保护路径处于缺失状态，公共利益保护的“法化”不足现状越来越严重。“法化”不足与民事诉讼功能的停滞问题出现后，传统的民事诉讼功能无法满足或者适应现代福利国家中出现的现代型纠纷解决的需求，传统民事纠纷解决体系在某种程度上丧失了实效性。公共利益纠纷是现代型纠纷的一种主要表现形式，主要涉及生态环境、消费者权益保护等公害事件，发端于 20 世纪六七十年代的西方各国。以日本为例，20 世纪 70 年代前半期，四大公害、森永牛奶中毒事件及萨利德迈药品等重大公害事件和消费者受害请求救济的诉讼大量出现，生态危机跨越时空的界限而在全球范围内蔓延和恶化。34 在环境公害中，大阪空港诉讼是一个典型案例，该案件不仅请求损害赔偿，还请求禁止夜间飞行，法院在判决中未就环境权进行判断，而是根据人格权禁止晚上 9 点以后夜间飞行。这一判决的影响力巨大，随后，空港、基地、新干线及高速公路等的噪音防止、反对设置火力和核能发电站、取消填海造湾等诉讼陆续在全国各地提起。这一时期法院对公共利益诉讼持严格谨慎与消极态度，主要是因为这类公害和涉及国家政策的纠纷大都由行政或者立法部门解决，且这类诉讼与现行审判制度原本预设的诉讼类型有相当大的差异。35 传统型纠纷的典型结构是极少数当事人之间611检察民事公益诉讼的理论之维的二元对立模式，而现代型纠纷的诉讼结构体现为社会经济、政治上处于“弱势”地位的人与以企业、国家或者地方自治体等“强者”为相对方的诉讼模式，原告当事人往往是不特定的多数人，表现为扩散性的群体，在直接的诉讼当事人背后通常还存在着大量受审判结果影响的潜在利害关系人。传统型纠纷主要通过损害赔偿对受害者进行事后的、个别的救济，现代型纠纷除了进行权利救济外还要进行事前预防性措施，或者期待审判具有影响未来的、广泛的一般性效果，以及诸如运用判例承认新型权利等法创造之类的对立法、行政、社会舆论及社会运动等政策过程的波及效果等，现代型纠纷具有了政策批判和公共政策、司法政策形成的功能。36 所以，以公益侵害为主的现代型纠纷频繁出现对以私益受损为主的传统型纠纷解决模式提出了挑战，纠纷是矛盾外化的产物，可能会引起大规模社会冲突。现代型纠纷的利益主体具有潜在的广泛性和扩散性，是破坏社会秩序的重要因素，必须从法律制度上进行制度创新来回应公益侵害纠纷中的“法化”不足现象，让更多的公共利益群体通过诉讼接近司法正义之门。福利国家通过诉讼让扩散性利益群体接近司法正义的大门，出现了接近正义运动的三个阶段，第一阶段主要通过创设法律援助等制度为贫困者提供法律援助，第二阶段是对扩散性、集合性利益群体提供法律代表，第三阶段是纠纷处理与诉讼外的替代政策。接近正义运动的第二波理论认为，随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人得到利益或蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统框架显得不甚完备。在传统诉讼中，原告为了具备当事人资格就必须与诉讼结果具有某种利害关系，这就是所谓的原告适格理论，其导致在环境、消费者公害等领域不存在被认为符合资格条件的原告，传统的当事人适格理论存在一定缺陷，对扩散性利益给予了不当的区别对待，37 所以很多国家为了维护公共利益开始突破传统当事人适格理论的限制。例如，英国的检举人诉讼，规定私人在公共性不当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，可以在司法长官允许后提起倡导公众权利之诉，以阻止公共性不当行为。法国和德国的团体诉讼，通过制定法或判例法使一定团体具备原告资格，充分利用传统的诉讼程序维护公共利益。美国的民众诉讼，完全缓和了原告适格理论的阻碍。美国各州和联邦的制定法中规定了广泛的民众诉讼方式，普通民众无需证明自己受到违法行为的直接侵害就可以针对侵害公共利益的违法行为提起诉讼。38 在接近正义运动的第二波理论中出现的一系列公益诉讼方式，体现出对公共利益保护的重视，诉讼不再单纯是一种解决私人间权利纷争的手段，它逐步成为一种维护公共利益的公益诉讼。从理论上讲，公益诉讼可以产生一系列重要影响，包括政策制定、监督政府和法律执行，它赋予司法机关权力，通过法律途径重新形成社会政策，减少社会分化，减少未来发生暴力冲突的可能性，有助于实现社会公平正义，实现国家治理的法治化。在中国，行政机关是维护公共利益的第一道防线，但会出现怠于履职或力所不逮的问题，需要在遵循“执法优先、司法补充”之原则基础上构建行政执法和民事公益诉讼多元的公益救济体系。39 在民事公益诉讼实践中，检察机关通过履行诉前程序，既可以在没有适格主体的前提下直接提起诉讼，也可以引导、支持符合条件的法定机关和组织提起公益诉讼，通过多元主体协同参与形成保护公共利益的合力。40 因此，民事检察公益诉讼作为国家治理体系中的重要一环，通过协同、监督、参与的模式实现了公益治理的司法化，是破解现代型纠纷“法化”不足难题的有效方式。五、结语理论体系构建是检察民事公益诉讼体系化建设的重要方面，事关制度的正当性和社会认可度。相较于法规范体系的发展，新时代检察民事711北京社会科学 2023 年第 6 期公益诉讼的理论体系还很薄弱。为此，着眼于政治基础、哲学依据与诉讼法理维度反思检察民事公益诉讼的理论，论证制度的正当性，进行理论体系重塑，无疑具有重要的现实意义和理论价值。从国外司法实践情况来看，公益诉讼成为公民、社会组织利用诉讼寻求政治对话、接触政治制度、表达政治诉求、实现社会变革的法律途径。在中国，公民个人直接行使民事公益诉权尚不具有可行性，而作为适格原告的机关和有关组织行使诉权的积极性不高。检察机关提起民事公益诉讼是对法律规定的机关和有关组织诉权的有效补充，法律制度完善、公共政策改革、实现社会治理法治化成为检察民事公益诉讼的政治逻辑。西方进步主义和现实主义法律思想为公益诉讼奠定了基本的哲学依据，以人民为中心的发展思想是对中国传统民本思想和唯物史观的继承和发展，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，成为检察民事公益诉讼的思想资源和哲学意蕴。随着社会公共利益纠纷的频繁出现，传统民事诉讼理论受到冲击，“法化”不足无法满足现代型纠纷解决的需要，在当事人适格扩张等理论指引下，公益诉讼应运而生。检察机关是国家的法律监督机关和社会公共利益的代表，民事公益诉讼正是检察机关以诉的形式履行法律监督职能，解决公益治理难题的重要方式，是中国式现代化在法治领域的体现，成为以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的制度举措。参考文献:1 张雪樵 完善公益诉讼制度推动中国式现代化 J 行政法学研究，2023(2):462 杨秀清 我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑 J 南京师大学报(社会科学版)，2006(6):37413 章礼明 检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告 J 法学，2011(6):1341404 付子堂 法理学进阶 M 法律出版社，2013:2515 同 4，第 253254 页。6 同 4，第 255256 页。7 孙关宏 政治学概论M 复旦大学出版社，2012:2052068 同 7，第 207208 页。9 DavidFeldman，PublicInterestLitigationandConstitutional Theory in Comparative Perspective TheModern Law eview J 1992(55):48 10 Scott LCummings，DeborahLhodePublicInterest 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the legal system and the legalization of socialgo