四元主体联合创新中国铁路体制.DOC

四元主体联合创新中国铁路体制
－－以广东省三茂铁路公司的创建和发展为例分析中国铁路管制的放松
摘要
本项目主要运用新制度经济学的一些理论、以广东三茂铁路公司的创建和发展为例，分析中国铁路管制的放松。
一、三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建和发展。叙述了三茂铁路谁、何时、如何建成，三茂公司如何从一个中央、地方合资的无限责任公司演变为一个股份有限公司。
www.cnshu.cn 中国最庞大的资料库下载
二、四元变迁主体的形成及角色和政府的特殊作用。粤西民众、广东省政府、中央政府和三茂铁路公司形成为四个不同的制度创新主体。基于共同的利益，共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容的铁路体制创新。在创新过程的角色或作用不同，而且有所变换。政府的作用非常特殊，表现在：第一、“出卖特许权”，既放松了管制，又依此分享了铁路的部分股权；第二、政府分级放松管制；第三、以“管制的手段”放松管制；第四、有条件、有限度地放松管制。
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化。因为中央政府资金短缺，所以，管制的放松从融、投资体制开始，由此向产权制度、铁路经营组织体制、经营组织的业务范围、收益分配体制及运输优先权，定价权和调度权等方面拓展和深化，从而开始了一种新的不同于原有“国家铁路”的合资铁路体制。
四、制度创新的绩效评价。一是加速了铁路建设，从而对经济增长、就业和社会进步产生巨大作用；二是“三茂铁路体制”本身具有较高的运行效率，相对于“国家铁路”降低了生产成本和交易成本；三是“三茂铁路公司”创造了比“国家铁路”好得多的经营业绩；四是对“国有铁路企业”的改革具有示范和扩散效应。
五、理论总结：1、制度的稳定与变迁或创新可以纳入均衡分析的框架之中，但是不存在严格的制度供求均衡关系。2、制度创新的突破口总是在制度和制度结构的薄弱环节。3、特定制度创新常常需要不同主体联合行动才能完成，不同主体的角色又常常是变化的或可变的。4、创新主体的组织成本不一定随组织规模扩大而扩大。5、政府在创新中的作用是特殊和复杂的。
ABSTRACT
This article analyzes how China relaxes the control on its railway industry. The foundation and development of Guangdong Sanmao Railway Company is studied as a case, and theories of Neo-institutional economics are used as main tools in the article. There are five sections.
1. The construction, foundation and development of Sanmao Railway Company.
2. The formation and the roles of the reformers and special actions of the government.
For mutual benefits, local people in the west of Guangdong, the provincial government, the central government and Sanmao Railway Company form four different reformers and participate in reforming the railway system. The reform breaks through the government’s control and let all kinds of investors construct and run the railway with pool capital. In the process of the reform, the four reformers’ roles or actions are different and changeable. The government’s action is very special. First, it “offers the privilege for sale”. On one hand, the government relaxes the control on railway; on the other hand, it shares the property-rights of the railway. Second, the government relaxes the control step by step. Third, the government relaxes the control by another means of control. Fourth, the government relaxes the control on conditions and within limits.
3. The relaxation of the control on investing and collecting funds for the railway, and the development and deepening of the institutional changes.
Because of shortage of capital, the central government firstly relaxes its control on investing and collecting funds, then gradually develops and deepens the property right system, the business range, the revenue distribution system, the transport priority, the right of pricing, the right to dispatch and so on. Thus, a new railway system which is different from the old state-owned railway comes into being.
4. Appraisal of the performance of institutional changes.
This reform accelerates the construction of railway and has great effects on economic growth, employment and social progress.
Compared with “state-owned railway”, “Sanmao Railway System” lowers the cost of production and transaction cost, and thus achieves higher efficiency.
Sanmao Railway Company creates much better achievements than “state-owned railway.”
This reform sets an example to other state-owned railway enterprises and will prevail in the country.
5. Theoretical generalization
Institutional stabilization and institutional changes or reform can be included in equilibrium analysis, but there is no strict equilibrium in the face of demand of institutions.
The breakthrough of institution is always the weak point of institution or institutional structure.
Cooperation among different reformers is needed to accomplish a particular institutional reform, and the reformers’ roles are often changeable.
The reformers’ organization cost may increase with the enlargement of the scale or not.
The action of the government is special and complicated in institutional reform.
四元主体联合创新中国铁路体制－－以广东省三茂铁路公司的创建和发展为例分析中国铁路管制的放松
黄少安
引言
本文主题是中国政府80年代中期开始放松对铁路建设和营运的管制。以广东省三茂公司的创建和发展为例。80年代以前，中国铁路的投资和经营是由国家、确切地说、是由中央政府严格管制的。三茂铁路公司的创建和发展及三茂铁路的建成和营运，标志着一种新的铁路体制－－合资铁路体制的产生和运作。它是国家放松对铁路行业管制的结果。本文将通过叙述三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建和发展过程，分析是谁、为什么、怎样、在哪些方面创新中国铁路体制，这些创新的绩效如何。并通过这些分析，获得一些理论上的启示。本文不准备简单地以“管制经济学”的一般原理作为经济学工具去分析这种从严格管制到放松管制的变化。因为：我们分析的主题难以归属于管制经济学所分析的“管制”与“放松管制”，或者说管制经济学的研究范围不能涵盖我们的分析主题。众所周知，管制经济学分析管制的基本的经济制度背景是市场经济体制。一切管制措施，都是针对市场制度缺陷的，基本上是市场经济内部的事情。但是，中国80年代初期以前，实行的是计划经济体制，没有市场制度（不是说完全没有商品交易的场所），几乎对所有经济领域都实行严格的国家管制，更不用说铁路行业了。这种管制既不是产业主动寻求的，不是被强加的，也不是市场主体与政府之间的关系，而是计划经济体制本身的本质特征。80年代中期以来国家放松对铁路行业的管制，伴随着市场体制的引入和对计划体制缺陷的克服。从一定意义上讲，存在着国家管制与市场竞争之间的关系。但是却不能简单地以管制经济学的理论来解释。因为：国家放松管制的现实起点是计划体制，依靠管制来克服既有的市场体制的缺陷与依靠放松管制来突破既有的计划体制并建立市场体制，肯定是完全不同的。
新制度学派的制度选择与变迁理论也许对我们更有用处。本文准备较多地以它的一些理论假说或原理作为分析工具。例如：对制度创新主体的经济人假设，把制度创新纳入新古典经济学分析框架之中，重视政府在制度创新中的特殊作用等等。不过，中国铁路体制的变迁在因为新制度经济学而得到解释的同时，也可能对它的一些假说提出挑战，也可以说是对它的完善和修正提供一些启示。
一、三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建与发展
80年代以前，中国的铁路分为“国家铁路”（中央政府建设和管理）和“地方铁路”（地方政府建设和管理）。50年代末，按照所谓的“两条腿走路”的方针（即依靠中央和地方），一些省市集资建设了地方铁路。80年代以来，地方铁路建设的规模扩大、速度加快。1984年，国家计委、国家经委、铁道部和财政部联合颁布了《关于发展地方铁路的几项政策建议》，对地方铁路的地位、作用及有关政策作了规定。尽管绝大部分铁路是由中央政府投资建设和管理，但是，地方铁路的建设毕竟使一些地方政府有了一定的投资和管理权。从某种意义上说，是对中央集权或垄断的一点突破。不过，不能夸大这种突破，实质上还是在国家内部，由中央向地方的有限度的放权而已，不可能超越计划经济体制。
但是，这种地方铁路建设和管理方式，在80年代又成为合资铁路出现从而对原有建设和管理体制有实质性突破的过渡形式。真正的合资铁路是80年代中期才开始兴建的。现在官方对“合资铁路”的界定是：铁道部门与地方政府、企业和其它投资单位共同投资建设、联合经营的铁路路网干线和重要支线。它既不同于国家铁路（国家建设、国家管理），也别于地方铁路（地方建设、地方管理），最重要的特点是投资主体多元化，实行联合经营管理，并分享效益、共担风险（李端绅，1991）。这一界定与目前多数合资铁路的实际情况基本一致。在合资铁路中，“地方政府”的角度已经与其在“地方铁路”中的角色不同了：第一，它已经是一个实实在在独立于中央政府的投资主体。第二，它不再是单一的投资主体，而是与其他众多主体并存的主体之一。
事实上，80年代中期至今，全国已有多条合资铁路建成或在建。三茂铁路是其中之一。之所以选择它作为本文的案例，是出于以下几个方面的考虑：第一，三茂铁路是我国最早动工、最早建成和营运的合资铁路。第二，三茂铁路公司是中国第一家真正意义上的、不同于国家铁路经营单位的合资铁路企业。第三，也是最关键的，三茂铁路公司的投资、融资、经营管理等多方面情况所引发的制度变迁最广泛、最深刻，又最能体现中国现阶段制度变迁的特点。
三茂铁路是指从广东的三水到茂名的铁路。三茂线全长357公里，应该说，修建此路，既是粤西人民多年的愿望，也早在1958年就纳入了国家计划，但是，因国家财力不足，又不能有其它的投资渠道，直到83-85年，才由广东省、铁道部和化工部联合建了三水至腰古91公里干线和腰古至云浮35公里支线。1987年5月广东省政府批准成立了三茂铁路公司，首先接管三腰云段的营运，接着马上具体组织修建腰古至茂名的231公里铁路。这标志着中国第一家真正的（虽然当时还不是很规范的）合资铁路企业诞生了；也标志着一种新的、突破国家严格管制的铁路建设和管理体制出现了。
但是，三茂铁路公司的成立并不等于一种新的体制完全建成和正常运转，更不等于三茂铁路的建成，确切地说，新的体制刚萌芽。三茂铁路要按新体制建设和营运，新体制也随着三茂铁路的建设和营运而成长。而铁路的建设和新体制的创建并不象宣布“三茂公司成立”那样容易（尽管这也不是一件容易的事）。三茂公司成立之初，除开一条靠贷款建的三腰云专用铁路外，就是一份允许集资12亿元的方案。面临的最大困难就是资金短缺。可以说，各方主体、特别是地方政府，主要精力都放在筹资上。三茂铁路是87年9月动工的。87年下半年集资进展顺利，包括广东省计委通过国际信托投资公司向国外贷款5000万美元及银行贷款、发行地方债券都及时到位，因而施工正常进行。但是，从1988年下半年开始，国家紧缩银根，原定集资计划无法实现。89年“政治事件”后，原已承诺的亚行贷款6750万美元推迟执行。使施工面临停顿，甚至到了不能发工资、没钱吃饭、工人没钱发信的地步。在这种情况下，广东省政府89年下半年决定，在全省范围内发行指令性铁路建设债券1.8亿元，三位副省长主持认购动员大会，并与其他部门领导一起带头认购。结果很快完成任务。省委和省政府出面，临时借调省电力建设基金3000万元，指示省财政厅筹集5000万元借给三茂公司，又从衡广复线铁路延期还款中转贷2500万元。另外，还由省政府出面通过省发展银行向外融资1000万美元，向中国银行贷款1500万美元。施工沿线的市县政府及施工单位借或垫资近1000万元。1987-1990年，主要靠省政府，共筹资12亿多元,保证了资金需要。当然，地方政府还在征地、拆迁、原材料供应、税费等方面给予了大力支持。由于各方努力，三茂铁路终于于1990年底全线贯通，1991年3月临时开通运营，6月1日与国家铁路联网，正式营运。从此三茂铁路公司的主要任务转为管理和营运铁路、偿还债务。不过三茂公司体制演变并没有到此停止。
三茂公司1987年成立时，是一个中央与地方合资的无限责任公司，由广东省根据国家计委的批复、征得铁道部同意后批准成立的。公司由广东省经委主管，财务关系隶属省财政厅，业务上委托广州铁路局即广州铁路集团公司管理。值4亿多元人民币的三腰云专用铁路就是铁道部与广东省联合的注册资本。当时也没有对它的分享比例进行划分，马上忙于筹资建路。当时的三茂公司已经具有了独立的法人地位，而且基本上建立了公司制的内部治理结构。按广东省的说法，实行的是所谓的“五自一体”－－“自筹资金、自行建设、自主经营、自我还贷（本息）、自我发展”（三茂铁路公司，1995，1991）。１当然，它还不是股份公司，也有不规范之处。例如：公司总经理由广州铁路集团公司（实际代表铁道部）提名、经省经委同意、报省委组织部任免。其他高层领导也需经广州铁路集团公司任免、省经委备案。只有其他中下层管理人员才由公司决定。（这种情况延续到1996年8月）。91年铁路建成并营运后，产权比例模糊的所谓“合资”状况已经不能再维持。广东省开始提出80:20即广东省占80%产权的方案，双方难以达成协议。直到95年3月，才由国家计委报国务院、最后由一位副总理裁定为55（广东省）:45（铁道部）。这个比例并不是根据各自的投资额确定的。93年4月，亚洲开发银行的一些专家建议三茂公司改组成股份公司。公司自己也于94年1月开始准备，94年3月正式向广东省政府和广州铁路集团公司提出要求。其动因是：一是通过改造，规范公司内外的关系；二是通过发行股票筹资。到底如何改造、改造成什么股份公司，各方有不同意见。首先是三茂公司提出一个方案：把现在的三茂铁路公司作为一个整体，改造成一个有限责任公司，地方政府和中央政府是该公司有限责任股东。而该公司作为一个法人代表地方政府和中央政府，入股另外成立的股份有限公司，从而成为一个法人股东。另一方案是：以现有的三茂铁路公司为基础，改造成为股份有限公司，主要的资产存量（有一些资产需要剥离出去，不能折股）折股，归地方政府和铁道部，他们分别成为股东。另外吸收其它股东。广东省政府倾向于第一方案。而铁道部倾向于第二方案。由于意见不统一，从94年拖到96年。但是，96年夏天获得迅速进展，广东省和铁道部经过协商，以55:45的产权比例为基础，三茂公司于96年8月19日正式改组为“广东三茂铁路有限责任公司”。这一方案既不是原来三茂公司和广东省的，也不是铁道部的。不过，广东省、铁道部和三茂公司等方面形成了共识，在此基础上深化改革，决定于96年底以前，改组为中外合资、并公开发行股票、挂牌上市的股份有限公司。广东省和铁道部按原有产权比例计算应持股份，上市前分别为39.28%和32.14%，境内外其他发起人占28.58%；上市后，广东省为27.5%，铁道部为22.5%（二者相加为50%），境内外其他发起人占20%，公众股占30%。这一方案基本上就是原来铁道部的方案。有几个问题也许人们感兴趣：第一，为什么到了96年上半年股份制改造迅速进展？有两个原因值得关注：一是政治因素。据说国务院领导人指示要尽快、成功地实施股份制，政府有关部门不得拖延。二是经济因素。按规定，改成上市公司的企业，必须三年连续盈利。三茂公司债务负担沉重，必须以公司利润偿还。96年公司可能因为偿还巨额债务而亏损。这样，如果不赶在96年底以前，就不能改造成股份公司了，从而失去了通过发股票筹资的条件。第二，为什么三茂公司不在96年8月一次性改成股份有限公司？据知情人士透露，主要是铁道部（具体是广州铁路集团公司）有意延缓，让三茂公司先过渡性地改成有限责任公司，让广深铁路公司先改成股份有限公司。因为后者是广州铁路集团公司独资的子公司，让它先行一步，对广州铁路集团公司来说，一方面有政治影响，另一方面，发行股票而获得的资金全部归国家铁路使用。第三，为什么广东省又同意原来铁道部的方案？这是有条件的。广东省政府由经委牵头，组建了一个“广东省铁路集团有限公司”，对应于“广州铁路集团公司”，相当于广东省的铁路资产经营公司，对改组后的股份有限公司控股、并派董事长。这样，广东省认为其利益有了保证。
二、四元变迁主体２的形成及其角色变化政府的特殊作用
１、四元变迁主体的形成及其角色变化
铁路体制在广东的创新，是由多元主体共同参与和推动的。首先，民众形成一个制度创新主体。1986年广东省26名省人大代表联名上书，是民众已久的呼声正式有组织的反映。根据以下几点，我们可以认定，民众确实是作为第一个制度创新的主体而出现的：第一，三茂铁路国家已纳入计划几十年，民众肯定多次呼吁，而国家一直无力建成。到了80年代中期再次呼吁时，肯定不再抱有在原有体制下由国家投资为他们修建铁路的希望。第二，此时的广东民众已经过多年的市场经济知识的熏陶和市场经济体制的实践。他们已经明白，突破原有体制，更能实现他们的愿望。第三，人民代表联名上书后，省政府立即与铁道部联合上书国务院。提出的报告就是合资建路的报告，中间并没有提出国家投资建路的要求。第四，民众的呼声不仅成为铁路体制的创新的第一推动力，而且民众后来一直积极参与创新的全过程。所以，民众是最初的制度变迁主体。这是一个由众多成员组成的、巨大的主体，而实际的组织成本却很低。以下因素起了重要作用：一是民众的认识高度一致，都认为铁路对地方非常重要，必须靠自己，靠地方政府的力量，这就必须突破原有的建路体制；二是采用代议制即通过人民代表来决策，就大大降低了组织难度，节约了组织成本，却又代表了民众的意愿。三是组织的时机选择很好。如果不在80年代中期而是在此之前，组织起来是不可能的，即组织成本无穷大。
其次，广东省政府３成为一个极为重要的创新主体。应该说，它一直在努力改善广东省的交通状况，对铁路建设更是给予了高度重视。但是还不是体制创新者。民众创新主体形成后，广东省政府顺乎民意，很快与铁道部联合向国务院递交自筹资金建设三茂铁路的报告，标志着它已成为“合资铁路体制”的创新主体。其积极性来源于：加速铁路建设从而促进本地区经济发展，一方面使老百姓走上富裕，从而增加地方财政收入或减少对贫困地区的补贴，另一方面，获取中央政府的好评。应该说，广东省政府作为创新主体是在民众主体的推动下才形成的，也可以说是民众主体意愿的执行者。从这个意义上说，民众主体大体相当于诺斯和戴维斯所称的“初级行动团体”，而广东省政府即大体相当于他们所称的“二次行动团体”（戴维斯和诺斯，1979）。不过，这一判断只是在广东省政府作为创新主体形成的过程中和形成之初才成立。一旦它作为创新主体正式运作起来，很快由一个民众推动下被动形成的主体转变为一个主动领导民众、积极从事创新活动的关键角色，实际上承担了创新的组织和运作职能。当然，关键在于它与民众都能从这一创新中获益。从这个意义说，地方政府不等于民众，而是一个相对独立的创新主体。其从事的主要活动首先是委托省计委牵头，联合有关部门，具体负责三茂铁路建设和协调；二是与中央政府谈判，包括打报告、争取政策和其它方面的支持等；三是组建三茂铁路公司；四是进行三茂铁路建设的规划和组织；五是直接投资；六是依靠多种手段，帮助从别的渠道融资筹集资金；七是宣传，组织民众积极参与、支持。
再者，中央政府４从一定意义上，也是一个独立的创新主体。也许人们会认为：“国家管制”是变革的对象，中央政府是这一体制的化身，那么，逻辑上必然推出：它不可能是制度创新主体，而只能是阻碍创新的主体。这样的推理必须有两个前提：第一，铁路体制创新对中央政府意味着利益损失；第二，合资铁路体制的建立与国有铁路体制是此消彼长的关系。但是，事实上，中央政府是创新的支持者和参与者。因为中央政府也认识到了原有体制的弊端。同时，它也是新体制的需求者、受益者。因为中国铁路建设又有广阔的空间和市场。当然，中央政府不象地方政府那样直接从事许多实际上的创新活动，而更多的是给予政策上的支持或认可，或默认。对于其它主体来说，是要突破管制，而对于中央政府来说，是放松管制。
最后，是“三茂铁路公司”的成立，标志另一个重要的创新主体形成。“三茂铁路公司”不只是作为一个具体建设和营运三茂铁路的组织而产生的，更重要的是作为一种新的铁路体制的载体而存在。它是先形成的几个主体创新的极为重要的结果，而一旦产生就成为与其它主体一起实施制度创新的主体，而且从某种意义上来说，是最主要的创新主体。很快取代了广东省政府的“主要主体”的地位。因为民众主体不可能再成为主要的创新主体。地方政府毕竟是国家机构，涉及到铁路建设和营运，在市场体制不断发育的条件下，不是它愿意干和能够干的事情。在三茂铁路公司成立之前，地方政府确实是主要的创新活动的实施者。因为只能由它来实施。而它创新的关键就是组建“三茂铁路公司”。组建三茂公司是广东省政府有意识地把继续创新的主要任务从自身转移出去的一个理性选择。三茂公司取代地方政府的“主要的创新地位”，可以从以下几个方面来理解：第一，它成为三茂铁路的实际建设者和营运者；第二，它的活动代表制度创新的方向，其它主体的创新活动都以它为中心，服务于它。因为它是新体制的载体，它的活动的正常和有效，既是三茂铁路本身建设和营运正常、有效的保证，又是新体制不断成长、完善的标志。第三，它不仅对其它方面的制度如投资体制、定价制度、国有铁路体制、产权制度等变迁提出要求和挑战，而且，自身的组织结构也在不断改变。前者标志着它是其它制度配套改革的推动力量，后者说明它不仅是新制度的载体，而且也是不断革新自身的主体。
四元主体共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容的铁路体制创新。从以上分析可以看出，他们不仅在已有的创新中扮演着不同角色，而且在创新过程中，其角色或地位是有所变化的。大体上经历了以下过程：首先是民众作为第一个创新主体，充当最主要的角色。广东省政府只是顺应它的行动而成为创新主体。但是广东省政府行动起来以后，很快以其政府的地位成为创新的主要角色。其最大的创新结果就是批准并帮助成立了三茂铁路公司。而这一结果的出现也就是退让“主要角色”位置的开始，三茂铁路公司成为最主要的创新主体。中央政府在这一过程中虽然没有在“主要角色”和“非主要角色”之间发生变化，但是一直是一个特殊角色。因为它一方面是管制体制的化身，另一方面又允许、支持、甚至还参与了“放松管制”的创新。从长远来看，中央政府也许不可能阻止新体制的出现和原有体制内部的变革，但是在合资铁路体制的产生、三茂铁路公司的成立和发展上，假如中央政府不允许、不支持，那么，管制的放松和新体制产生的时滞将会延长，三茂铁路的建设将会延迟。这是毫无疑问的。所以，不能忽略了中央政府在创新中的作用。
四个不同的主体，之所以都参与了同一制度创新活动，关键是它们有利益共同点。四方面都从自身的利益出发，进行成本－－收益计算后，都预期有可靠而丰厚的潜在收益。这些收益，有些形态相同，有些不同。收益是各自的，而获取收益的途径是相同的－－突破（或放松）国家对铁路的管制，培育合资铁路体制。四元主体都是新体制的创造者、需求者和受益者。这种同一性使创新过程中地位和角色的转换很自然、顺利，也使它们各自及它们之间的组织成本低廉。民众虽然是规模最大（成员最多）的创新主体。但是民众多年对铁路的需要及对国家短期内投资建路的期望消失，因而认识上高度统一于合资建路，又由于采取代议制决策方式。广东省政府一方面顺应民众的要求，另一方面得到中央政府的支持或默许，政府官员的认识也高度一致，而且有强制力为后盾。因此，二者组织创新的成本都较低。中央政府的组织成本相对来说最低，因为参与创新实际上就是放松管制，放松管制很大程度上不仅不必支付成本，而且把这种管制权资本化（后面还会论及）。
２、政府的特殊作用
下面将具体分析政府活动的方式、手段、限度等，这样可凸现政府变迁行为的特殊性。
１）政府“出卖特许权”的行为－－一箭双雕。
政府放松管制可以有很多方面，其中重要的内容之一就是取消或削弱或让度或出卖属于政府的垄断权。例如：定价权、税收减免权、贷款审批权等。但是政府并没有无偿放弃这些权利，而是把这种管制的放松与投资结合在一起，即通过特许三茂公司一定的权利，而分享公司资产的所有权。铁道部代表中央分享三茂铁路公司资产所有权45%，并非依据其直接投资额。它享有多于其投资额的所有权，理由无非是：贷款是政府担保的；债券是靠政府发行的；中央和地方都给予了公司许多优惠政策，包括减免税；给予了公司一定的定价权、运输优先权、调度权等等。例如，铁道部给予三茂公司五年在国家所定运价基础上提价50%的权利，把提价收入的70%、即3.6亿元人民币用于偿债。政府实际上是在出卖特许权。它起着双重作用：一是放松管制，因而也是政府的一种制度创新行为。另一方面，又是一种投资行为，因为政府把它作为一种投资从而分享资产所有权的手段，把特许权资本化了。也只有政府才能获取这种双重收益，因为只有它才能生产和拥有这些特许权。客观上，政府这种行为，对于三茂铁路公司和整个新体制的成长来说，也是有益的。从某种意义上说，政府是在与三茂铁路公司做一种交易。政府以特许权换资本，三茂公司即以资产所有权及其收益换生存和自由。但是，人们不禁要担心：政府是否会不断生产和拥有这种特许权？即使在完备的市场体制下，政府也同样有生产和出售这种特许权的可能。只不过机会少一些而已。
２）两级放松管制。
政府的放松管制分为两个层级：第一层级是中央政府放松对以地方政府为主体的创新主体的管制；第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。首先是前者。当广东省政府代表民众向中央政府提出合资修建三茂铁路的要求（实际上就是要求放松进入铁路行业的管制）时，中央政府很快同意（前面已分析了原因）。另外，还同意放松了其它许多方面的管制，主要有：融资管制；允许地方政府出面组建企业化的三茂铁路公司；允许地方政府凭投资分享铁路资产所有权等等。
第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。它属于政企关系的调整。广东省政府得到中央允许后，创建了三茂铁路公司，理论上仍然把它界定为“省属国有企业”５ 。不过并没有在三茂公司再生产出原有的“政企不分”。虽然，三茂公司现在仍然受一些干预，主管部门之间也有扯皮现象，但是基本上是政企分开的。作为主管部门的广东省经委，只是宏观上的协调，不干预公司的经营活动。
３）以管制的手段放松管制。
前面已经揭示，政府参加制度创新，都是为了自身的利益，具有诱致性。但是他们推动或实施创新的一些手段带有强制性。政府管制本身就是一种强制。而有趣的是：政府以管制的手段来放松管制，或者说，以强制性手段来培育新体制（政府认为这样做是值得的）。当然不是认所有的放松管制却必须依靠管制的手段。但是有些情况我们也必须关注：无论中央政府对地方政府、中央政府对企业、地方政府对企业，都采用了管制的手段。例如：各级政府对三茂公司的各种优惠政策；给予三茂公司等合资铁路企业以运价浮动权；给予运输优先权等，都是靠强制力支持三茂公司。最典型的案例是：国家依靠强制力，在三茂铁路公司营运初期运量不饱和的情况下，为了使其生存，强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。而对于客户或货主来说，完全可以走另外的路线，因价格差异而降低成本。产权划分比例通过谈判不能确定时，最后依靠行政力量裁定，也是靠强制手段促使产权制度变革的表现。我们揭示这一事实，也许能给人们以更多更深的思考：到底如何认识和评价政府在制度变迁中的地位和作用？
４）放松管制的限度－－政府的权衡。
政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针－－统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”。这一总体方针发出主要信息有：第一，虽然允许国家以外的主体投资铁路，但是铁路并非可以随意进入和投资的领域，不能随便建路，必须纳入国家的统一规划当中。这与许多一般性竞争行业是不同的。第二，国家以外的主体只能与国家合资建设和经营，私人不能单独投资。第三，无论是建设和营运，都必须接受不同级别政府及政府的不同部门（条块）的管理。其次，广东省政府，甚至省委（组织部），广州铁路局仍然影响着三茂公司的高层的人事安排。最后，政府给予三茂公司的一些自主权也有限度，例如：没有完全的定价权；只有管内的部分（不是全部）调度权等。
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化
１、铁路体制创新的突破口－－放松对投资和融资的管制
从三茂铁路建设的资金筹集情况（第一部分）看，投资主体多元化了，不仅有政府的投资，也有民众和企业投资，不仅有国内投资者，也有国外投资者。融资渠道也多元化了，有国家或铁道部（代表中央政府）拨款、地方财政拨款、国际金融组织贷款、国内银行贷款和发行债券等。在其它非自然垄断行业，国家投资、融资及其它方面的管制放松，比铁路行业更早。许多行业也不一定是从投资融资开始。但是铁路行业确实是从投资融资体制创新开始的。
为什么国家会首先放松对铁路待业的投资、融资管制？原因非常具体而明确：国家资金严重短缺，而铁路不可不建。国务院关于批准建立合资铁路、具体是批准合资建设三茂铁路的文件及铁道部、国家计委有关领导的讲话和其它文件都明确承认这一点。至少可以说，中央政府允许其它主体投资铁路的最初出发点就是缓解建设资金不足的矛盾。当然，中央政府不可能不认识到：这种管制的放松不只是导致投资主体的增加，必将意味着其它方面的变化。
２、国家对投资、融资管制的放松诱发的其它制度变迁。
１）产权制度的深刻变革。投资主体多元化，必然导致所有权主体多元化。从三茂公司的产权分享情况（第一部分）看，开始是广东省政府与中央政府按比例分享产权，打破了中央独资独有的局面。改造成股份公司后，产权主体更是多元化、变动性也提高了。对这一产权关系的变化，政府是以文件形式予以认定的（国务院文件，1992，44号；国家计委和铁道部，1992）。
投资者与三茂公司之间的产权关系也是我们考察产权制度变化所应该关注的一个方面。三茂铁路公司从成立时开始，投资者与企业就是严格分开的。投资者拥有所有权，三茂公司作为一个独立的法人，拥有法人产权，它的“法人产权”包括了除所有权以外的产权。由于投资者主要是政府，特别是地方政府，因此，投资者与企业的分开实际上就是政府与企业的分开。随着股份公司制的实施，政府及其它投资者与公司的关系更加规范化。需要注意的一点是：广东省政府各部门对三茂公司一些行动，如帮助筹资、给予优惠政策等，仍然属于与三茂铁路公司一起创新体制的行为，不能被视为政企不分。
２）铁路经营组织体制的变化。
第一，企业化的铁路经营组织的产生和发展。三茂铁路公司的组织体制已经经历了从合资公司（无限责任公司）到有限责任公司、再到股份有限公司的演变过程。它作为一个公司制企业产生，对中国铁路经营组织就是一个重大创新，完全不同于那些行政机构附属物的铁路经营组织。从无限责任公司到有限责任公司及股份有限公司的变化，不仅意味着企业与投资者、政府关系的改变和规范，而且公司内部治理结构也发生重大改变。
第二，建设与经营一体化的体制。国家铁路是建设主体与经营主体分开的。二者是不同的体制，隶属于不同的管理部门。一些合资铁路也采取类似的体制。不