监察组织制度应以监察任务为导向——兼谈对我国监察组织立法的构想.pdf

西北大学学报（哲学社会科学版）2024年3 月，第5 4 卷第2 期,Mar.,2024，V o l.5 4,N o.2Journal of Northwest University(Philosophy and Social Sciences Edition)JNWU【中国式现代化研究】监察组织制度应以监察任务为导向兼谈对我国监察组织立法的构想张炜达，张秦瑜（西北大学法学院,陕西西安7 1 0 1 2 7）摘要：监察组织制度应是监察制度体系的核心部分，但现行立法均未对其重点关注，致使监察委员会与其他国家机关的关系如何处理、监察组织内部如何设置机构等缺乏规范依据，对监察委员会职权赋予的多少、办案组织人员配置等缺乏判断标准。参考“行政任务”引入的“监察任务”概念可以作为监察组织制度的立法导向。监察委员会的产生、职权、组织等均以达至监察任务之需要为基础，又以实现监察任务之必要为限度。确保监察组织制度在法治化、规范化的过程中可以统摄于一，有助于监察委员会在实践中依法、依职权开展工作。关键词：监察组织制度；监察任务；监察委员会；组织立法；监察权中图分类号：D921.1文献标识码:AD0I:10.16152/ki.xdxbsk.2024-02-015自2 0 1 6 年国家监察体制改革开始至今已逾7 年，随着中华人民共和国宪法（下称宪法）增设专章作监察委员会各项规定,组建监察委员会，中华人民共和国监察法（下称监察法）、中华人民共和国公职人员政务处分法（下称政务处分法）、中华人民共和国监察官法（下称监察官法）、中华人民共和国监察法实施条例（下称实施条例）相继出台，监察体制机制在实践中初显成效，国家监察体制改革取得重要阶段性成果1 2 3-2 3 9。相应的，由于反腐败工作法治化自始是国家监察体制改革的关键目标,在此过程中也初步形成了以监察权为中心的监察法律制度体系 2 。然而，当前学界对监察法的一种普遍描述是“融组织法、程序法、实体法为一体”,兼具组织法和程序法的特点尤为突出 3 3 2。“诸法合体 意味着“各法”都不够具体，可操作性阙如，不利于监察体制运行与反腐败工作开展。任何体系都不可能只靠一部简略且存在缺漏的基本法律完善运作 4 。政务处分法监察官法实施条例等配套法律法规的相继出台,宣示了国家对于在法治化、规范化轨道上推进监察体制改革的决心。监察官法填补了监察官制度的法律空白，政务处分法实施条例对监察程序、监察实体法作了相对细化的规定。为此，监察体制立法方面下一步行动的重点应当是考虑制定监察委员会组织收稿日期:2 0 2 3-1 0-1 9。基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国共产党党内法规制度文献集成、研究与数据库建设（1 9 3 7 一1 9 4 9）”(22ADJ011）;陕西省社会科学基金项目“政协民主监督和纪检监察机关专责监督贯通协调研究”（2 0 2 3 ZX05）；陕西省社会科学基金项目“中央法律问题研究委员会历史研究”（2 0 2 3 PZX01）。作者简介：张炜达，博士，西北大学教授，博士生导师，从事监察法治、党内法规研究。160：法，对监察法中关于监察委员会相关规定进一步确定与细化，从组织作用层面助力反腐败工作的推进。监察组织立法也是保证中国特色社会主义法律体系完整性的必然要求，监察权被宪法确定为“第四权”，监察委员会作为“一府一委两院”新格局下的新成员，在法律完善程度方面应与“一府两院”齐平，政府、法院与检察院都在法律层面有自己的组织法，监察委员会组织立法势在必行。目前,学界对监察组织立法讨论稍显薄弱。一是现有研究在数量与时效性方面不足,仅有1 7 篇文章涉及监察委员会组织法的内容,且绝大部分发表于国家监察体制改革初期及监察法颁行前，监察法颁行后仅有4 篇相关文献。二是现有文献专门性、系统性研究较少,大多数不以监察组织如何立法为重点,重点论证监察组织立法的必要性 5-6 ,或将监察组织立法作为国家监察体制改革中的一环,对其内容作简略分析 7-1 ,或仅着眼于监察组织立法的部分内容,将监察组织立法作为具体问题的解决途径1 0-1 2 。三是现有专门性、系统性研究均未为监察组织立法提供主线或遵循,有学者仅对监察组织立法内容提出建议,没有阐释其内容依据 1 3 。有学者提出监察组织立法的原则,但仅为技术性原则,难以指导立法整体内容 4 。有学者总结出实质性的监察组织法原则,并据此建构了相对完善的监察组织立法,但未进一步凝练出监察组织立法一以贯之的基本遵循,致使原则对具体内容的指导作用体现不足 1 4-1 6 本文基于监察组织立法的现实需求，参照“行政任务”提出“监察任务”概念，认为其可以作为监察组织立法的导向。在总结出我国当前监察任务后，以其指导我国监察委员会组织法的制定，相信能进一步完善我国监察法律制度体系，确保反腐败工作在法治轨道上持续推进。此外，由于国家监察制度与党的纪律检查制度紧密相连，纪检监察合署办公，对监察组织制度的研究可以从法学、纪检监察学、党内法规学、政治学、党史党建学、马克思主义理论等多个学科视角进行，有必要在此强调,本文立足法学视角以法学研究范式展开,研究重心在于国家监察组织制度（一）概念由来：对“行政任务”概念的跨部门法移植“行政任务”概念由我国台湾学者引介，是指“行政部门依据法律规范所承担,或者以合法的方式执行的所有事务”1 7 ，或“行政任务是国家任务的一种形式,是指由行政机关及其他公权力主体负责实施的,经法律规范确定的公共任务”1 8 。此概念一经引人即在行政法学研究中引起讨论，讨论尤其集中在行政任务对行政组织法的影响上,有学者将此列为当前我国行政法基础理论研究的核心议题之一 1 9 。行政组织法与行政任务的相关甚至对应关系越来越得到学者的认同 2 0-2 1 ，这一概念在行政组织法研究中的重要性日益显著。基于行政任务与行政组织法的紧密联系，在监察组织法的研究中借鉴“行政任务”拟制“监察任务”概念确有价值。行政任务的定义体现出其特征：一是行政任务的性质是公共任务，二是行政任务的内容是经由国家现行有效的法律规范确定的，三是承担行政任务的主体应有国家现行有效法律规范的明确授权。监察任务的定义可以参照行政任务的特征，但需要注意到两者的差异：在任务内容上，现代行政任务的内容自近代以来经世界各国不断实践探索基本已经明确，虽仍有扩张或限缩行政任务的分歧，但这正说明其基本范围一扩张或限缩的基点一是确定的,行政任务可以以法律形式明确规定；而监察任务的内容随政治经济社会文化条件变化而不断变迁，不适合完全由强调稳定性的法律加以确定，在法律规定之西北大学学报（哲学社会科学版)2 0 2 4 年第2 期一、“监察任务”的概念由来、确定维度与理论价值截至2 0 2 3 年1 2 月1 4 日，在中国知网数据库检索以“监察委员会组织法”“监察委员会组织立法”“监察委员会组织制度”“监察委员会组织架构”“监察组织法”“监察组织立法”“监察组织制度”“监察组织架构”等为主题的期刊文章，筛选掉与监察委员会组织立法不相关的文献，仅余1 7 篇文章。本文选用“监察任务”而非其他涵义相近的语词，意在显示本概念对“行政任务”概念的借鉴以及本概念本质上属于一种公共任务。张炜达等：监察组织制度应以监察任务为导向外，人民基于社会现实情况达成共识的反腐败需求亦属于监察任务的内容。综上，在参照行政任务定义的同时结合监察活动的特殊性，本文将监察任务定义为：依法行使监察权的机关根据法律规定与虽未上升为法律但已形成的公意所承担的反腐败公共任务。（二）确定维度：法律、公意与社会监察任务具有多种形态,没有哪种形态可以单独完整地展现出一国监察任务的全貌,监察任务内容的确定可以从法律、公意与社会三个维度综合把握。1.法律现行有效的法律法规通常是体现监察任务最直接的形式,法律的稳定性也决定了由其确定的监察任务通常是最核心、最稳定的部分。如大韩民国宪法第9 7 条规定该国监察院承担“对国家收支结算、国家及法律规定的社会团体的账目和行政机关及公务员职务进行监察”的监察任务2 1 0。另外,对于监察任务中稳定性不足但仍有必要以权威形式宣示的部分,国家和执政党的政策作为一种法律渊源则适时登场 2 3 1 9 ,政策的灵活与这部分监察任务的变动内在契合。2.公意公意能成为监察任务的确定依据是由民主原则决定的。民主原则是现代法治国家治理中最重要的原则，卢梭提出的“公意”是民主原则中的基础概念，他认为公意是国家权力的正当性来源，国家权力的行使应以公意为基础,立法权作为国家权力同样是公意的体现。列宁也有对法律性质的经典论断,指出“法律是统治阶级的意志的表现”2 4 1 4 5。在理想状态下，法律与公意应当等同,但代议机构与人民的现实距离、立法程序的严谨复杂导致了法律对公意反映的迟滞，区分两者成为必要。在民主国家,二者的关系就像河流的上下游，法律是上升为法的公意，公意是暂未经立法的法律，公意当然是监察任务的来源。在监察任务的确定方面,公意与法律也有同等重要的地位,其价值重心在于指导监察法律制度的发展与完善,直接影响着监察组织立法。3.社会情况此处所指的社会情况是形成公意的社会基础之外的情况,在监察任务的确定中起到补充作用,并用于保证监察任务的机动性，即监察任务对社会条件快速变化的适应性。例如，“抓住一个、带出一串、挖出一窝”是查处腐败案件时的普遍现象,最终的“一窝”则集中于某一地区或某一领域。这类塌方式腐败是法律和公意所不能预料的,但不能说对其治理不是监察任务的范围。此外,社会风气的清浊影响着监察任务的强度,社会规模的大小决定了监察任务的工作量，社会发展阶段不同监察任务的重点领域也不尽相同总之,监察任务绝非法律与公意可以涵盖,在确定时必须要考虑到当时的社会背景另外,因为本文主旨关涉监察组织立法,在此指出一个与之有关的特殊情形：当国家出现监察任务但国家权力中没有监察权、国家组织体系中没有专司反腐败的机关时，在国家权力中分化监察权的同时设置监察机关是首要的监察任务。（三）理论价值：为监察基础理论研究引入一种新的视角法学学说是法学发展的知识背景 2 5 ，各部门法学学科在学说上的论辩高质量且集中，在学说相互争鸣中各部门法逐渐向正义与科学靠拢。如2 0 世纪末行政法学者关于基础理论的“百花齐放”、刑法学界在形式解释说和实质解释说两种解释方法论上的针锋相对、民诉理论中关于诉讼标的的不同认识，都使相应部门法得到极大的发展与完善。监察法学是一门新兴的部门法学,监察基础理论一直是呕待研究的重点领域。在国家监察体制改革之初,学者关于是否应当设立监察机关、是否应当创设监察权、监察权的属性等问题基于不同的学说与理论进行了激烈讨论，在讨论中形成了监察机关与监察权创设的必要性的基础理论，为国家监察体制改革的顺利推行提供了强劲的理论动力。改革后的监察体制运行至今，监察法学研究基于自身学科建构又向监察基础理论提出了新需求：监察法学需要统一而明晰的基础理论作为研究的指引与遵循。而科学完备、系统成熟的监察基础理论必须始于观点争鸣、终于理论共识 2 6 ,其形成离不开各个理论的共同参与。“监察任务”的理论价值正在于为监察基础理论的研究引人一种新的视角,并可以作为其他理:161.162论与学说的踏凳或标靶,共同推进监察基础理论与监察法学研究的完善与发展。如监察任务能为涉及监察基础理论的实践问题提供新的解决思路。以监察组织法学中监察机关职权大小问题为例，当前立法之所以难以把握，既怕有监察权过于强势、监察委员会缺乏监督等质疑 2 7-2 8 ，又怕出现“雷声大，雨点小”的境况,原因在于在监察组织立法中缺少监察基础理论作为立法遵循。监察任务可以作为这种遵循：监察机关的职权必须能保证监察任务的顺利完成，同时不能超出完成监察任务的必要，即授权大小以监察任务为导向。（一）实践考察：制度经验概介监察专员制度是近代以来最早诞生、最负盛名、最为流行的监察制度，瑞典是其发端地。沿着瑞典监察专员制度产生与发展的脉络,探析其中监察任务与监察组织间关系,应具有典型意义。1 7 世纪末君主专政下的瑞典贪腐频发，1 7 0 9 年战败俄国后愈发严重。1 7 1 3 年，在人民反腐败需求萌发、监察任务出现的社会条件下，瑞典国王发布命令设置“大法官”，监督皇室与官员。1 8 0 9 年瑞典进行君主立宪制改革,通过了限制国王权力的瑞典政府组织法,其中规定监察任务的承担主体为议会设置的“议会监察专员”,取代“大法官”。随后,政府权力不断膨胀,监察任务负担日渐加重，议会遂为监察专员设置附属机构辅助其工作，以缓解其压力。“一战”前夕瑞典军事领域腐败滋生，军事监察任务激增,瑞典议会随即在1 9 0 5 年剥离监察专员军事监督职能,设置军事监督专员。“二战”结束后军事监督需求骤减，行政与司法监督需求大幅抬升，监察任务总量增加，1 9 6 7 年瑞典撤除军事监察专员，在原议会监察专员基础上成立议会监察专员公署，将议会监察专员人数增至3 人，并配置两名副监察专员辅助工作。又因现代社会分工不断细化，监督事项的专业性增强,1 9 7 5 年,瑞典议会在监察专员公署中再增加1 名监察专员，并由4 名监察专员分别负责税收、司法、军事和事业单位四个领域的监督工作，监察专员公署下属监察专员办公室的行政人员人数也相应扩充 2 9-3 1 香港廉政公署制度也因显著的反腐效果闻名于世,是极具考察价值的样本。在廉政公署诞生之前，香港的腐败问题严重，尤属警务处最甚，有报告显示，在1 9 5 2 年到1 9 7 3 年间香港警队贪腐案件量超过其他所有公共机构案件量的总和 3 2 1 3 0，而当时香港的反贪污部正下属于香港警务处，可见自体监督的组织构造非但不能起到监察效果,反而有助长贪腐之虞。1 9 7 3 年香港“G某案”彻底激怒了香港人民,政府迫于压力开始专注解决香港的腐败问题。G某能在接受调查期间成功潜逃，不无其为警察部门高级警司、反贪污部门下属于警务处之原因。鉴于此,1 9 7 3 年时任香港总督的麦理浩（Crawford Murray Ma-cLehose)提请设立专责肃贪机构。1 9 7 4 年香港依据总督特派廉政专员公署条例设置廉政公署,并在最大程度上保证其独立性：一方面，廉政公署专员只向港督（香港回归后为香港特别行政区行政长官）汇报工作,在行政上不隶属于任何机构；另一方面，廉政公署在财政方面享有充分的自治权和独立性。这种高度的独立性是廉政公署制度卓有成效的关键因素 3 。同时，由于香港之前反贪机制的弊垢，政府决定将反贪工作的重心前移,放在预防贪腐上。相应地，廉政公署设立执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门,执行预防贪腐的监察任务 3 4 。综上，瑞典监察专员的组织形式始终忠诚地随监察任务的变迁而变迁，我国香港特别行政区在发现组织制度弊病后彻底变革,均以监察组织制度适应监察任务的需求，从而收到了积极良好的反馈,瑞典西北大学学报（哲学社会科学版)2 0 2 4 年第2 期二、“监察组织制度以监察任务为导向 的证成由于各个国家与地区立法用语存在差异,并非所有反腐败、监督公权力、廉政建设等立法与机构均以“监察”命名，但为了阅读与理解的方便，本节将“监察”等同于“反腐败”“监督公权力”“廉政建设”等语词。香港警察九龙总警司G某在涉案金额4 3 0 多万港币、接受反贪污部门调查期间，逃离香港至英国。张炜达等：监察组织制度应以监察任务为导向监察专员制度与香港廉政公署制度至今仍是监察体制的范本。对上述制度经验进行初步归纳发现，监察机关的组织若能及时充分地回应监察任务，监察机关总能够取得良好的监督反腐成效。（二)理论推导：初级规则与次级规则的引入哈特(Herbert Lionel Adolphus Hart)在法律的概念中将法律区分为初级规则与次级规则,前者对人们科以义务，强制人们为或不为一定的行为；后者则授予公共和私人权力（利】3 5 1 3 7。关于二者的功能与关系,哈特首先承认存在一种社会,其只需要初级规则就能正常运行,但是这种社会必须建立在某些苛刻的条件上,在现实世界中除一些小型的原始社群外,没有社会能满足这些条件；而在结构复杂的一般社会中,仅凭初级规则的调控会暴露出诸如不确定性、静态性及弱制裁性等缺陷,因而不能维持社会正常运行，此时必须由次级规则对初级规则的调控加以完善与落实，才能保证社会得以维持,3 1 4 9-1 2。即初级规则直接调控社会，次级规则的功能在于保证初级规则发挥其调控社会的作用，本身不能直接影响社会运作。哈特的以上论述中蕴含着组织制度应以任务为导向的原理：首先应当明确,哈特论述中所称的“社会维持”“社会运行”应属于社会的公共任务。在仅凭初级规则调控的模型社会中，公共任务塑造初级规则，初级规则通过社群成员的普遍遵行直接回应公共任务，是一种“公共任务一初级规则”的互动模式。而在一般社会中，“公共任务一初级规则”的模式失灵，初级规则不能很好地回应社会任务，必须引人次级规则以辅助初级规则完成公共任务，次级规则为了达成此目标,其内容必须以初级规则的目标,即公共任务为导向，从而形成公共任务决定次级规则、次级规则影响初级规则、初级规则直接回应任务的闭环。组织制度作为一种次级规则,当然也应以公共任务为导向。此外,狄骥(（Leon Duguit)也持有相近的观点,认为在一个建构性法律完善的社会中,即使规范性规则缺位,公共任务仍能完成,原因在于建构性规则组织起来的公共服务机构仍将正常履职,从而将人们的行为约束在应有轨道上。如果狄骥不预设建构性规则本就以公共任务为导向，便无从认为其可以独立完成公共任务。上段论述将组织制度归为次级规则的做法可能引起质疑,因为哈特明确指出的三类次级规则中并不包含组织规则。我们从两个角度可以证明组织制度是次级规则的重要组成部分。一是从次级规则的定义分析,次级规则就是授予公共和私人权力（利）的规则,而组织制度的主要内容是对公共机构授予职权,并对职权进行进一步分配,组织制度的内涵符合次级规则的定义。二是从次级规则的功能分析，次级规则意在补救仅凭初级规则调控社会的缺陷，哈特列举的三类次级规则即与其总结的仅凭初级规则调控社会的三个“主要缺点”一一对应。然而应当意识到,在哈特总结的缺陷之外,该种社会调控仍有其他重要缺陷需要补救。哈耶克（Friedrich August von Hayek）指出，组织制度的主要关注点就是使正当行为规则得到遵守，而在现实社会中组织制度大量存在，这意味着仅凭初级规则的社会调控还存在一个需要组织制度予以补救的“主要缺点”,相应的,组织制度当然是一种重要的次级规则。如前所述,组织规则应以社会公共任务为导向，而监察组织立法中组织规则占主要部分，自然要以对应的公共任务为导向,在“公共任务一一国家任务一一立法、行政、司法、监察任务”体系中,监察任163.狄骥所谓规范性法律，是指一种基于社会事实的强制性行为规则，近似于哈特的初级规则概念；狄骥对建构性法律的定义为“组织公共服务的法律”，属于一种更宽泛的组织法，应包含于哈特的次级规则概念。参见 法 莱昂狄骥：公法的变迁，郑戈译，商务印书馆2 0 1 3 年版，第6 8-7 3 页。2哈特明确指出的次级规则包括承认规则、变更规则及裁判规则。参见 英 哈特：法律的概念，许家馨、李冠宜译，法律出版社2 0 1 8 年版，第1 5 2-1 5 5 页。3哈耶克所谓的正当行为规则本身是一种行为规则,属于哈特所称的初级规则。参见英 哈耶克：法律、立法与自由（第1 卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2 0 0 0 年版，第1 9 8 页。国家任务是公共任务的下属概念，指法定由国家负责的公共任务，其下又可依权力细分为立法任务、行政任务、司法任务与监察任务等。参见詹镇荣：国家任务，载月旦法学教室2 0 0 3 年第3 期。164:务就是监察组织规则对应的那部分公共任务，监察组织立法应以监察任务为导向。（三）原则明定：监察任务导向原则的确立与内涵与党的领导、依法监察等现行规范明文规定的监察组织法原则不同，“监察组织制度以监察任务为导向”能否成为一项原则尚待论证,原则内涵也需明确界定。正如“监察任务”概念借由行政任务而来，使“监察组织制度以监察任务为导向”进入监察组织法原则体系，首先需要对有关行政任务的原则在行政组织法原则体系中的现实困境进行探析。效能原则是一项行政组织法基本原则 2 1 3 6-4 ,行政任务经常被纳入其范畴讨论 4 2-4 1 。于是,有学者尝试通过对效能原则的重新诠释,检验“行政组织制度以行政任务为导向”能否成立。然而复杂性与模糊性并存的行政任务因欠缺确定性、精细性,不能作为行政组织效能的判断标准,行政任务导向原则仍然只能停留在观念层面 2 1 。但是,从监察任务与行政任务的区别中可以看出，监察任务能够作为判断监察组织是否高效运行的标准：在确定性方面,行政任务具有多元性且彼此之间存在张力，此行政任务可能阻碍彼行政任务的进行,难以观察整体行政任务的完成情况 2 1 ,不宜作为判断行政组织效能的标准，而监察任务更为单纯,反腐败工作主要由个案构成,进展与成果的呈现方式相对直观、明确；在精细性方面,行政法包罗万象，既涉及国家管理，又覆盖社会管理，既调整政治、经济、科技、文化，又规范公安、民政、军事、外交等 4 5 1 1 2。各领域间又纷繁交织，导致行政任务只能提取公因式般总结，而监察机关作为“专责机关”的性质保证了监察任务能聚焦于监察监督领域,且更容易进一步细化与分类。既然效能原则在监察组织法中既有理论基础也有规范依据,那么监察任务也能够作为判断监察组织是否高效运行的标准,以监察任务为标准的效能原则在监察组织法中得以确立。值得注意的是,效能原则的原意是监察组织的设计要尽可能保证其高效运行,在以监察任务作为效能的判断标准后其内涵也相应发生变化：要求监察组织的设计既要以达至监察任务之需要为基础,又要以实现监察任务之必要为限度，即监察组织以监察任务为导向，这样才能以尽量小的监督成本覆盖尽量广的、完成尽量多的监察任务。而在内涵发生变化之后，以“监察任务导向原则”替代效能原则才更加名实相符。（四）现实检验：与我国制度的适配性阐释尽管“监察组织制度应以监察任务为导向”在应然层面已得初步证立，但仍有必要立足现实状况论证其与我国制度的适配程度。“科学立法、民主立法、依法立法”是党的十九大报告、二十大报告连续明确，并在新修订的中华人民共和国立法法（下称立法法）中昭示了的立法基本原则，监察组织制度以监察任务为导向正是对此原则的遵循。首先,从科学立法角度，我国立法方法论强调理论成果与实践经验的有机结合，监察任务引导监察组织制度构建在两方面皆具基础。我国立法向来兼顾理论与实践，以监察法出台为例,在实践方面，既有党的纪律检查机关与政府行政监察部门的长期实践,又有改革推及全国前三地试点的实证观察；在理论方面,国家监察体制改革前后学界相关研究成果丰硕。监察法正是在实践经验的基础上,经西北大学学报（哲学社会科学版)2 0 2 4 年第2 期理论基础方面,吴建雄、秦前红等多位学者总结的监察组织法原则中都包含高效、效能等原则；规范依据方面，包括宪法第2 7 条规定的国家机关精简原则、监察法第2 条规定的国家监察体制应“权威高效”。参见关于中华人民共和国监察法（草案）的说明：“根据党中央决策部署，2 0 1 6 年1 2 月，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，2 0 1 7 年1 1 月，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。”https：/w w w.g o v.c n/x i n w e n/2 0 1 8-03/14/content_5273855.htm，最后访问时间2 0 2 3 年1 0 月1 9 日。张炜达等：监察组织制度应以监察任务为导向过理论论证而成。监察组织制度以监察任务为导向亦是如此,在实践方面有域外成功经验的鲜活例证，在理论方面有哈特、狄骥等学者的著述支撑。可以预见，对于具体的监察组织制度设计，将基于监察任务导向，并在理论参照和实践回应中展开，从而使监察组织立法达至科学性。其次，从民主立法角度，以人民为中心的发展理念与人民代表大会制度是我国立法民主性的根本遵循与制度保障,使人民的反腐败公意得以体现并以法律形式及时确定。公意与法律是确定监察任务的核心维度。国家监察体制改革始终遵循以人民为中心的价值理念，这是人民立场在国家监察体制中的体现。党和国家对人民意志的持续关注与细致考察,使得监察任务能在第一时间被发现。人民代表大会制度是坚持民主立法的重要载体,其能以立法切实反映人民的反腐败共识,为监察任务提供规范化形式，直接明确地引导监察组织制度设计。简言之,民主立法的原则保证了公意能被及时察觉以及法律能正确述说公意，为我国监察组织能以监察任务为导向提供了现实基础。最后，从依法立法角度，监察任务主要以实在法与公意作为呈现形式，是监察组织立法的依据。依法立法原则所依据的“法”，一方面指以宪法为根本法，以立法法为核心的实证意义上的的法律体系；另一方面还应包括党的决策、人民意志、法理原则等认知意义上的法律体系 4 6-4 7 ，前者包含了已经由法律确认的监察任务，而尚处于公意阶段的监察任务则属后者之列。监察组织立法在依法立法原则的指引下，应当以现行规范确认的监察全覆盖、自我监督等监察任务为依据，同时明晰回应内设机构的设置原则、重点领域深化反腐等社会反腐败共识，监察组织制度以监察任务为导向是依法立法原则的题中之意。三、以我国现阶段监察任务为导向的监察组织立法构想（一）我国现阶段监察任务国家监察体制改革在全面依法治国的大背景下进行，过程中时刻显现着规范化法治化的特征，法律是明确我国现阶段监察任务的重要形式。宪法在2 0 1 8 年修改中虽未对监察任务作直接规定，但监察法依据其精神，在总则部分集中明确地确定了我国现阶段的基本监察任务，包括在党的统一领导下,加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖；深人开展反腐败工作，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制；构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制等 1 4 1 5 1-7。“打铁必须自身硬”“监督者要接受监督”1 2 4 是监察工作能够顺利开展的必要保障，监察机关的自我监督与监察机关要接受监督也是关键的监察任务。这些监察任务都是对宪法“立法原旨”的具体化，可以说宪法与监察法共同勾画了监察任务在法律维度的基本样貌。立法法在2 0 2 3 年修改中新增条款赋予国家监察委员会制定监察法规的权限，为保证监察工作顺利推进制定监察法规也成为法定的监察任务。此外，还有一部分国家任务虽未指明专属于监察权或监察机关，但实际上监察机关也应承担，这部分内容通常以宪法或政策形式体现，面向所有国家机关，如宪法第5 条规定了依法治国，这就为监察机关设置了依法监察的任务；又如法治中国建设规划（2 0 2 0 一2 0 2 5 年）确定的一系列总体目标，监察机关当然要为这些目标的实现承担相应的监察任务。在立法未能及时充分将其固定并宣示的情况下，公意是确定监察任务的重要依据。在我国国家监165.参见张婷：立法草案说明的功能定位及其制度完善，载湖北社会科学2 0 2 0 年第8 期。作者认为立法草案说明的功能之一是作为对立法草案的“原旨”解释,背后蕴藏着对立法的整体性解释和对立法重点内容的“原旨”化解释。2立法法第1 1 8 条“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”中共中央印发的法治中国建设规划（2 0 2 0 一2 0 2 5 年）中指出，法治中国建设的总体目标是“法律规范科学完备统一，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障，法治信仰普遍确立，法治国家、法治政府、法治社会全面建成。”166:察体制改革的酿与初步发展期,公意在监察任务的确定中起到核心作用。坚持问题导向,解决现实问题是党从延安时期续至今的优良传统 4 9 ，本次改革之所以发起，正是因为党和国家领导人体察到人民群众的公意一“人民群众最痛恨各种消极腐败现象，最痛恨各种特权现象”，因此“必须下最大气力解决好消极腐败问题”5 0 1 3 6 0,强力反腐败的目的就是“为了赢得党心民心”5 0 1 3 6 9。从山西、北京、浙江三地试点到全国推开，从宪法修改到监察法等一系列配套法律法规颁行，都是基于人民群众对于反腐败的现实需求与共同意志，相应的,法律法规中体现的监察任务无疑都是对公意的应和。当前,由于大部分公意已经上升为立法,社会情况对监察任务的影响相对显得突出,如对政法系统的惩治整顿,在体育、医药领域的反腐行动,都是对人民群众普遍关心关切的社会现象的回应。此外,我国幅员辽阔、机构繁多、层级交错、管辖复杂的基本国情没有改变，监察任务仍然繁重。我国反腐败工作取得压倒性胜利并得到全面巩固，但反腐败斗争毕竟是一场攻坚战持久战，我国现阶段监察工作仍要保持高压态势。（二）监察组织立法的主体与层级选择监察组织立法首先要讨论与解决的问题是立法的主体与层级。经全国人大常委会与立法法的授予与确认，制定监察法规成为国家监察委员会的一项重要职权，有学者认为应当由国家监察委员会制定监察法规,对监察组织制度进行规定 5 1 。还有学者细致论证了监察组织制度中的重要内容“地方各级监察机关的任务、职责和职权划分事项等”属于监察机关内部的领导性管理事项，应由国家监察委员会制定监察法规予以规定 5 2 。在行政法学理论中，也有不与公民权利直接相关的组织事项由行政机关自行制定的观点 5 3 。另外，由于监察法中包含规定监察组织的内容，以监察法规形式进行监察组织立法可以视为对监察法的落实与细化,符合监察法规的体系定位。监察法实施条例第二章对监察机关及其职责的规定似乎为这种观点提供了有说服力的例证。然而,若考虑到监察组织应以监察任务为导向，监察组织制度应是对监察任务的回应,则可以发现，由全国人大常委会以法律形式进行监察组织立法更为适宜。监察任务属于公共任务的范畴,其完成与否、以何种方式手段完成,无不与社会公众的利益息息相关，监察组织制度作为对监察任务的回应,不应被简单视为监察机关的内部管理事项交由监察法规安排,应严格由狭义的法律加以规定,这恰也暗合组织法定的现代法治原则 5 4 。本文认为由全国人大常委会制定中华人民共和国监察委员会组织法是我国监察组织立法的恰当选择。原因在于：其一，这符合监察组织制度的本身属性。监察组织制度直接影响监察任务能否高质效地完成，承载了公众的反腐败期待，这使监察组织立法的层级需求与全国人大常委会制定的法律相称;其二,这是对监察法律体系内部协调的监察任务的回应。根据监察法学理论，广义的监察组织法应包括狭义的监察组织法与监察官法律制度，后者已由全国人大常委会制定监察官法加以规范，前者当然应该享有同等的立法规格，避免造成监察法律体系内部的混乱，从而对监察工作造成阻碍;其三,这也是社会主义法律体系齐整性的要求。在我国国家机构当前“一府一委两院”的架构下,各级监察委员会与同级人民政府、人民法院与人民检察院有相同的法律地位,后三者均有法律层级的组织法，因此，监察机关也应制定组织法，且效力位阶应与法、检组织法同为全国人大常委会制定的法律。（三）监察组织立法的体例框架与规范内容2018年第十三届全国人大常委会第六次会议一并修改了中华人民共和国人民法院组织法（下称西北大学学报（哲学社会科学版)2 0 2 4 年第2 期中华人民共和国国务院组织法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法均为全国人大制定的基本法律，但考虑到行政机关在国家机构体系中的独特重要地位以及地方行政机关组织法与地方人大组织法一体制定等特殊因素，监察组织立法主体与层级以参照法、检组织法为宜。张炜达等：监察组织制度应以监察任务为导向法院组织法）和中华人民共和国人民检察院组织法（下称检察院组织法），修改后两者框架体例与内容安排趋于一致,这是基于法院与检察院相似的法律、政治地位与功能定位而为之。监察委员会与法院、检察院在上述因素上也有诸多相似,监察组织立法体例可以法院、检察院组织法为蓝本，同时结合监察机关与监察权的特点进行设计。关于是否在监察组织立法中同步规定纪检组织制度，当前有纪检监察“一体立法模式”与“并立立法模式”的路径选择。前者胜在高效，而后者更与法理相合,能保证法秩序的稳定,本文立足法学研究视角,关照监察法治问题,认为后者更宜采纳。不过纪检监察的紧密联系使监察组织立法不可避免地涵盖一些纪检组织制度，此时“适度”应得到强调，即监察组织立法虽然“不可完全回避合署办公体制”，但也“不可大量地同时规定纪检监察的组织事项”1 6 。综上，框架如下：第一章为总则，包括本法的立法宗旨与立法依据、监察委员会的宪法定位、设置目的等内容，还应强调党对监察委员会工作的领导以及纪委监委合署的组织特点；第二章为监察委员会的设置和职权，包括监察委员会的类型、职权、内设机构的原则以及派驻、派出监察机构、监察专员等内容；第三章为监察委员会的办案组织，包括监察委员会的办案组织人数安排、决策机制与办案责任制等内容；第四章为监察委员会的人员组成，包括监察委员会的人员分类管理、监察技术人员的配置等内容；第五章为监察委员会行使职权的保障，包括监察权独立行使、其他机关对监察委员会的履职协助等内容；第六章为附则，载明本法的生效日期。监察组织立法的具体规范内容应严格以我国现阶段的监察任务为导向,整合梳理现有组织规范中回应监察任务的内容,并对尚未被现有规范覆盖的监察任务进行规范供给。1.总则部分监察组织法的立法宗旨应明确监察组织以监察任务为导向，结合立法依据可以表述为“为了规范监察委员会的设置、组织和职权，保障监察委员会依法顺利完成反腐败任务，根据宪法与中华人民共和国监察法，制定本法”。对于党的领导原则、监察委员会的宪法定位、设置目的以及纪委监委合署办公等内容，宪法监察法以及相关党内法规、政策已作规定，明确了国家监察体制改革是党依据我国具体国情、权力运作等特点，在长期的社会主义建设实践探索中所进行的一次顶层设计,坚持党对监察工作的全面领导是国家监察体制改革的应有之义 5 。这也明确了监察机关既是承担监察职能的专责机关,也是党和国家实现自我监督的政治机关。相应的,其政治属性促使党的领导模式在监察领域发生转变,从组织领导、思想领导和政治领导转变为在具体监督执纪执法中的直接参与和领导 5 6 ，即党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公。这一模式强化了纪检、监察机关之间的工作紧密度与衔接顺畅度,扫清了以往监督模式下的工作障碍,有力推动了廉洁政治建设 5 7 ，是监察组织制度对党对监察工作全面领导新模式新要求的回应,契合监察任务完成的内在需要。上述规定经过整合便可以直接进人监察组织立法。2.监察委员会的设置和职权部分监察委员会的设置类型应回应监察全覆盖等监察任务，规定我国监察委员会分为国家监察委员会与地方监察委员会，后者又分为省级、设区的市级与县级监察委员会。同时,组织法无需针对医疗、教育、体育等领域的监察任务规定一类专门监察委员会，派驻派出制度能满足专门领域的反腐败需求。在职权方面，组织法应当根据概括的监察任务一“对公职人员进行监督检查、对职务违法犯罪进行调查并作出政务处分等”,明确监察委员会有相应职权，并在监察法第1 1 条的基础上进一步拆分和细化,如将监督职权表述为“（一)对公职人员开展廉政教育；（二)对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业情况进行监督检查；（三)对公职人员道德操守情况进行监督检查”，确保每一项具体监察任务的落实。立法法明确了国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的监察任务，组织法应当复167.监察官法和中华人民共和国法官法中华人民共和国检察官法的体例框架与内容安排的近似也能成为例证。如中国共