国外农业面源污染防治法律制度研究及其对我国的启示.pdf

余静：国外农业面源污染防治法律制度研究及其对我国的启示1 我国农业面源污染治理过程中的主要问题在我国大力保护生态环境的进程中，农业面源污染治理是非常显著的一个难点，也是黄河、长江流域削减和控制总磷总氮的重中之重。2021年3月农业农村部以及生态环境部共同出台了 农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行），它逐步推动我国在治理农业面源污染方面取得了重大成果。然而由于市场参与不够充足，相对缺乏集成技术，基础设施建设仍旧非常薄弱；到2025年我国要实现初步管控农业面源污染的目标，依然是任重道远。1 1.1 1 无法完全掌握农业面源污染的底数和现状当前我国尚未完全掌握农业面源污染的底数和现状。这主要是因为，农业生产经营主体不合理使用化肥和农药，废旧地膜被大量残留，随意堆放禽畜粪便，秸秆焚烧等，导致各种农药残留、营养元素过剩、无机污染物或有机污染物等，并形成农业面源污染。它们的隐蔽性强、分散排放、污染范围广泛、监测难度大，防治难度逐步增大。农业面源污染存着滞后性、隐蔽性、积累性、分散性等特点，而且诸多主管部门未能有效协同打造全链条监测农业面源污染的网络，很难获取辖区范围内的农业面源污染排放状况，难以为评估和治理农业面源污染负荷、开展绩效考核活动提供坚实的数据支持，针对农业面源污染对水质超标断面的贡献占比达成一致认识。1 1.2 2 规章标准和法律法规建设亟需健全现行的部分法律法规中尽管存在着防范治理农业面源污染的若干条款，然而大部分都是原则性表述，无法为防治农业面源污染提供系统化的法律法规体系与配套标准规范，缺乏科学充足的压力传导，没有明确地方责任。国外农业面源污染防治法律制度研究及其国外农业面源污染防治法律制度研究及其对我国的启示对我国的启示（信阳职业技术学院河南,信阳464000）【摘要】保护、改善生态环境就是保护和发展生产力，我国农业生态环境给农业生产带来巨大影响，我国农业面源污染长期面临严峻挑战。西方发达国家在农业面源污染防范、治理和救济方面比我国起步更早，技术水平更高，立法探索更多，出现了诸多可靠的法律法规和成功经验。他山之石，可以攻玉。我国应合理借鉴吸收它们的优秀成果和合理成分，为逐步减轻和消除我国农业面源污染，保护发展农业生产力提供法律支持和技术规范。【关键词】农业面源污染；防治法律；中国中图分类号：X50文献识别码：A文章编号：2096-1073（2024）03-0115-118余静YU JingAbstract To protect and improve ecological environment is to protect and develop productive forces.Our agriculturalecological environment has brought a great influence on agricultural production,and Chinese agricultural non-point sourcepollution has faced serious challenges for a long time.Western developed countries started earlier than our country in theprevention,treatment and relief of agricultural non-point source pollution,the technical level is higher,the legislativeexploration is more,there are many reliable laws and regulations and successful experience.A stone from another mountain canattack jade.Our country should absorb their excellent achievements and reasonable ingredients for reference to provide legalsupport and technical specification for gradually reducing and eliminating agricultural non-point source pollution andprotecting agricultural productive forces.Key words agricultural non-point source pollution;prevention and control laws;China（Xinyang Vocational and Technical College Xinyang,Henan 464000）Legal System Research on Foreign Agricultural Non-point SourceLegal System Research on Foreign Agricultural Non-point SourcePollution Prevention and Control and its Enlightenment to Our CountryPollution Prevention and Control and its Enlightenment to Our Country收稿日期：2023-10-09基金项目：2015年国家社科基金年度一般项目“实现担保物权非讼程序实证研究”（项目编号：15BFX162）作者简介：余静（1979.09-），女，汉族，河南罗山人，硕士，讲师，研究方向：法学。115现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第30卷标准体系建设显著滞后于农业面源污染治理实践的需要，尽管生态环境、农业农村部门和相关的科研院所已出台了部分行业标准和监测方法，然而并未制定出系统化、科学化的农业面源污染防治监管标准体系、评价指标、监测方法1。1 1.3 3 缺乏科学化的治理方法与理念当前国内农业面源污染治理侧重于经济激励，生态环境保护与相关政策缺乏较强的协同性，在绩效评价、政策实施和制定中没有最大限度地关注生态环境保护目标。以“堵”为主推进农业面源污染治理，未能实施“疏”“堵”有机配合的科学循环机制。亟需强化以小流域为单元和汇水单元的综合系统治理思想。缺乏多元化的治理手段，示范工程不具备较强的可推广性。尽管高度关注源头防控，然而未能重视养分回用以及过程拦截。2 国外农业面源污染防治法律制度建设的考察2 2.1 1 美国农业面源污染防治法律制度1962年蕾切尔 卡逊出版了 寂静的春天，这本科普读物介绍了工业化进程给农村发展造成的严重污染，农业生产经营中过度使用各种化学肥料和药品，导致农村生态环境被大肆破坏，环境污染严重。作者从生态学视角探讨化学杀虫剂对农业生态系统造成的危害，推动很多国家开展生态环境污染防治工作。20世纪60年代，美国地表径流、农村水源污染日益严重，各类化学药品的大量使用导致和加剧了农业生产经营中的污染问题。美国先后出台了的 水质法 联邦杀虫剂控制法 清洁水法饮用水安全法案 多部法律法规都涉及到了农业面源污染。如 清洁水法 首次提出了农业面源污染的概念，即农业生产、经营中导致的农业农村污染现象。饮用水安全法案 首次确定污染地表水、地下水的各种农业污染物名单，一大批农业化学品由此被正式禁用。联邦杀鼠剂、农药、杀真菌剂法案，它要求美国农业部与国家环保局共同负责下列事务：农药销售、生产的监督、登记，经销商要在农药运输、批发、零售前，对农药的安全性能、使用方式、具体用途、有效性能进行备案登记。国家环保局验证经销商提供的相关数据，在保障生态环境良好、不危害人类健康的情况下，才向有关方发放销售许可证。自2002年以来，美国逐步明确了农膜、化肥等的许可经营、许可备案和环境监督2。美国总统布什于2003年向国会提交的政府提案中，对全美20个重点流域治理的预算费用提高了7，以深入研究这些重点流域面源污染治理问题。美国政府推进重点流域面源污染治理行动中设立的清洁水基金达到500亿美元，这笔“种子基金”有效地吸引了各地政府参与到投资中来，供地方、企业、农民通过低息或无息贷款等手段稳步治理面源污染。2 2.2 2 日本农业面源污染防治法律建设日本富山县出现过由于重金属镉污染而带来的“痛痛病”3。为了防止土壤污染对农作物生长以及人类健康造成不良影响。早在1970年日本出台专门法律，强化农用土地污染的救济和防治工作，并据此法将砷、铜、镉三种元素当作有害特定物质。整体来看，它依据法律确认“农用地土壤污染对策地域”，制定特定对策并详细勘察农用地土壤污染状况。其保护农田土壤环境的过程中，大体上采取下列路径：如果出现了污染事例，要制定相应的解决策略，颁布相关的法律法规以及相关标准，接下来是依法开展环境监测活动，发布前期勘察到的相关监测数据，公布这方面的治理结果，然后继续开展环境监测活动，进行针对性的趋势分析，落实好防治农业面源污染的相关策略。1992 年前日本“环保国会”更重视解决工业污染，1992年开始日本越来越关注农业面源污染问题，并制定和实施防治农业面源污染的相关环境政策，主要包括“农业环境三法”，分别是 肥料管理法修订案 持续农业法以及 家畜排泄物法。日本为了大力防治化肥污染，2000年重新修订了 肥料管理办法（1950年制定，且已历经多次修订），把之前的污泥堆肥等特殊肥料当作普通肥料进行登记注册，要求明确标签成分，坚决杜绝打着专用肥的旗号却不能妥善处理污泥。1992年日本国内开始将农业面源污染防治叫做“环境保全型农业”，重点是提升农业生产效率，兼顾农业面源污染的防治和可持续农业的发展。日本相继制定一系列环保型农业法律法规。1999年又出台了 家畜排泄物法，农户养殖的禽畜达到一定数量时，不得随意堆积或者排放禽畜排泄的粪便，粪便保管设备应满足有关指标和要求。当然，它也以税收返还、补贴等形式，激励恰当处置禽畜粪便的农户，以防范和治理农村养殖业污染环境的情况。2006年日本开始实施 食品残留农业化学品肯定列表制度，这部法律规定了非常严格的农业生产标准。2006年12月底，日本又出台了 有机农业促进法 以及推动有机农业发展基本方针，通过财政补贴、资金支持等多种方法，对农业生产方式进行指导和引领。2009年该法修订后，又推广有机农业，为使用无害肥料、先进施肥技术、清洁耕作技术、借助植物技术治理土壤问题的相关农户、企业和科技人员提供补贴，其防治农业面源污染的效果日益凸显。2 2.3 3 欧盟农业面源污染防治法律概况欧盟大部分成员国都是发达的资本主义国家，农业现代化、生产技术水平较高，然而它们也曾经受到农业面源污染的严重威胁。20世纪80年代，包括荷兰在内的多个欧洲国家都遭受了严重的农业面源污染，其中荷兰的水体污染中的总磷含量以及总氮含量分别达到了 40%、60%。这也应意味着，氮、磷等元素的相关含量在很大程度上高于相关国际标准，在超标元素含量中农业面源污染占据大部分比重。欧盟自1989年开始研究农业面源污染防治问题以来，不断制定完善相关立法。到21世纪初，欧盟各成员国的氮、磷化肥使用量大致降低了三成和五成，农业面源污染问题整体上得到控制，农业生产慢慢恢复。116余静：国外农业面源污染防治法律制度研究及其对我国的启示20世纪80年代以来，欧盟颁布实施了 欧盟关于保护水体遭受农业营养物质污染的指令 硝酸盐指令 欧盟农药立法 关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的指令 等法律，以保护农业生产环境和生态保护水环境，防治和预防农业面源污染。硝酸盐指令 高度重视降低以及管控农业生产环节中硝酸盐对水体造成污染的问题，严格界定了单位农田上面能够饲养多少数量的水产类以及禽畜类、农田禁肥期限，施用肥料的具体程度，建设河岸缓冲带等一系列的农业设施，以将污染物沉淀下来。该指令对欧盟的所有成员国都有法律效力。养分管理指令 旨在控制以及降低农户使用化肥、有机等的数量，联系种植作物的事迹需求予以使用，以使种植物能够有效地吸收其中的养分，还能够使农业生产中的氮总排放量降下来，对农业面源污染进行精准防治。它也指出，所有成员国均应大力监测农业生产活动中的氮排放量，对硝酸盐脆弱区进行保护以及甄别，使用最科学的养分管理方法，尽可能降低养分流失到自然界的比例，使耕地提升农业产出率。农药立法 旨在引导相关主体控制、生产以及使用各种农药，详细地界定了农产品中相关农药的残留量等，各国须进口、检验检测检测检验符合 农药立法 标准的相关农产品。农户应按照农药使用的相关说明书进行实操，保障区域内受众的身体健康和食品安全。饮用水指令 界定了各类营养物质和农药残留量在饮用水中的含量标准，提出了污染物排放的限量标准，有利于改善和保持农业水环境。而且，各国均结合自身情况颁布了农村环保教育、管理培训、分配使用化肥农药、明确养分施用指标等方面的法律和制度，对农业面源污染进行控制和预防。3 国内农业面源污染防治立法的主要问题3 3.1 1 现行农业立法体系较为松散作为举世瞩目的农业大国，中国却面临着较为严重的农业面源污染现象。国内现行防范和治理农业面源污染的法律法规、指标体系，大都是概括性要求，整体上缺乏防治农业污染的必要规定，对有序开展农业污染防治活动构成严重限制。例如，我国各地出台了农膜回收、秸秆废弃物处理的地方性规章和条例4，内部既不完善又缺乏较强的威慑力，不能为防治农业面源污染夯实法律基础。这主要是因为，我国现行的农业面源污染防治法律法规不够完善，农业立法体系处于较为松散的状态，缺乏防治、预防和救济农业面源污染的高位阶政策或基本法。因为我国缺乏专门控制、管理农业面源污染的高位阶政策或基本法律，遑论法律制度的完善和优化。因此，我国亟需完善防范和治理农业面源污染的基本法律，优化和整合该领域的法律体系。3 3.2 2 现行实施法可操作性不强这些管控农业面源污染的条款散布于极少数农业法律中，缺乏较强的可操作性，又未真正规范和明晰农业面源污染防治的指标、内容与标准，落地能力不强。能够适用于农业面源污染防治的现行立法体系如下所示：清洁生产促进法 大气污染防治法 水污染防治法 等实施法，环境保护法 是该领域的基本法，它规定了若干基本事项。这些实施法规定了诸多政策性、原则性的内容，部分条文规定几乎雷同于 环境保护法，且不少法条规定不够详细，不够具体，尚需其他行政规章或法规予以解释补充。例如，上述三部实施法的相关要求却和 环境保护法 不存在实质性区别，实际操作缺乏具体的法律依据。清洁生产促进法 中第二十二条规定合理而科学地施用饲料添加剂、化肥、农药等。但却没有详细界定“合理”的概念，它和 环境保护法 不存在本质区别。比如，农药安全使用管理条例 更重视相关主体如何正确施用农药，但是并未清楚地规定如何防范和治理农药导致的农业污染问题，还需要在相关规章中予以补充和解释。3 3.3 3 预防管控救济立法不系统改革开放四十多年来，国家为保护农村环境和防治农业面源污染的立法实践，做出了巨大努力，它们都体现在从基本法到实施法，再到行政法规、到部门法规、地方性规范等不同位阶的相关立法中。我国利用多种基本法、专门法、政策制度等，反复重申防范治理农业面源污染的极端重要性。然而迄今为止，我国仍未形成系统化、规范化、互动性强的农业面源污染预防、管控和防治法律体系。作为基本法的 环境保护法，与其他的专门实施法，未能界定农业经营生产者如何做好农业面源污染的预防、管控、救济等，内容不够完善，条款也不具体。例如，它没有明确界定何为“合理施用兽药农药”的标准，不符合法律法规准确表述的要求。再如，农药安全使用管理条例 是一部实施法，与 环境保护法 相比，农药安全使用管理条例 的管理规定具有更强的可操作性。它对正确使用农药的措施、要求以及标准等做出了明确规定，然而却并未清楚地规定如何预防农业面源污染的详细举措，缺乏较强的可操作性，无法发挥其强大的法律效果。4 国外农业面源污染防治法律制度建设对我国的启示4 4.1 1 健全农业污染防治法律体系就欧美日等国家和地区在防治农业面源污染领域的立法和实践来看，完善和优化防治农业面源污染的法律法规，具有重大而深远的现实意义。它能为控制和防范农业面源污染提供最核心的法律依据。美国、欧盟、日本等基于农业面源污染法律法规而实施的市场型管控、命令型管控、公众参与型管控等，使其法律制度不断完善、管控措施不断优化。它们也随着自身农业面源污染的演变、污染范围与成分的变动情势，持续完善如何防范农业面源污染的相关法律法规，进而有效应对我国农业面源污染治理中碰到的复杂情况5。农业面源污染是特殊而复杂的现实问题，中国应按117现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第30卷照 环境保护法 等相关的法律法规，持续健全 养殖污染防治法 秸秆废物污染防治法 农业污染防治 等多部单行法，同时整合 水污染防治法 清洁生产促进法 大气污染防治法 等，形成配套的、系统的污染防治法律体系，全面推进农业面源污染防治，大力保护农民群众的合法权益。4 4.2 2 强化农业污染立法实效从法律体系上来看，日本 环境基本法 是该国在环境领域的一部基本法，它对相关主体的权利义务关系做出了明确的规定，确定了必不可少的环境事项。中国可以适当参考日本防治农业面源污染领域的相关立法思路，不再像基本法那样规定原则性、政策性条款，而要详细规定农业面源污染导致的损害赔偿、必不可少的行政渠道以及策略，大力制裁相关违法主体等，尽可能规定所有执法工作中可能会碰到的一系列问题。它既可预防相关法规出现的竞合问题，又能预防不同立法间的冲突。因此只有强化立法实效，细化 清洁生产促进法 等法律的相关条款。我国要加大农膜回收、农药施用等污染防治的立法后期评估，跟踪调研相关政策带来的农膜回收、农药施用污染防治状况。应及时归纳总结相关立法的缺点和长处，有针对性开展后期评估，及时修改、制定和废止相关立法，例如细化农用地农膜残留的相关标准。它可以预防原有的法律法规成为制约措施，有效增强立法实效。4 4.3 3 打造系统化的预防管控救济立法治理农业面源污染，需系统地制定和落实农业面源污染预防性、管控性、救济性法律。第一，从农业面源污染的治理活动来看，事前预防是最理想的方式，可以从源头上强化治理效果，这样可以最大限度地降低治理成本，将污染降低到最低限度。应在农业面源污染方面实施预防性机制体制，涵盖农业环境标准、农业环境信息公开、农业环境影响分析评价这三大制度。以欧盟为例，1991年它发布了 硝酸盐指令，要求所有成员国标定出水体中硝酸盐含量超过或即将超过50 mg/L的富营养化水体等，并实施针对性的治理措施。农业环境标准制度指的是，为了确保农业环境安全，使农业环境和农产品免遭生产污染的各种技术规范的统称。国内现有的农业环境标准体系涵盖农业环境质量标准、农业环境立法标准、农用肥控制标准、农用化学品安全环境标准。其中，农业环境可采取标准化、科学化的采样方法。再就是农业面源污染预防、管控、救济法律中要落实好农业面源污染信息公开制度。不断扩大农业面源污染的信息公开范围，增加信息公开数量。与此同时，政府部门要接受群众对农业面源污染防治、预防和救济的法律监督，保障广大群众的知情权。第二，在管控农业面源污染方面加大立法强度。应重点涵盖农业环境许可制度以及农业环境经济调控制度。可以借鉴欧盟、美国、日本在防治农业面源污染中的命令型管控、经济型或市场型管控、公众参与型管控举措。美国向农民发放土地休耕补贴，英国向开展绿色种植活动的农户多发放三十英镑的补贴。我国要健全相关法律法规中的税收、财政援助、基金、信贷等多类措施，合理推动命令型管控、经济型或市场型管控、公众参与型管控举措的落实。第三，救济性法律制度。为了化解农业面源污染带来的问题，应颁布执行农业污染修复以及环境公益诉讼等方面的制度。我国应立足实际情况，适当借鉴日本治理农田土壤环境、农用地污染的思路，逐步落实和完善农业污染修复制度。修复被农药、化肥污染的土壤、水体时，就是不再使用或者减少使用此类物质，而且实施相应的预报以及监测活动，结合监测结果实施全方位的土壤污染控制科技。委派专家以及专业农技人员，对广大小农户、大型农业企业、新型农业经营主体等提供农业面源污染的治理指导和技术培训，大力监管化肥、农药质量6，7，重视追溯制度与全程质量跟踪。要向农民群众宣传农膜残留的弊端8，并组织农民群众到被农膜污染的地块，通过人工方式回收清除农膜。政府可以提供相应的补贴或如数收购农民清除的农膜，强化救济性法律制度的落实。参考文献参考文献：1 徐薇，徐佳丽.鄱阳湖流域农业面源污染的供给型政策根据研究J.现代农业研究，2023（01）：22-27.2 王燕.美国防治农业面源污染的法规对策借鉴J.社科纵横，2018（12）：96-100.3 沈仁芳.中、美、日三个国家农业面源污染防治比较研究J.中国发展，2022（05）：69-73.4 夏舒洋.现行农业面源污染防治法规检视及立法走向J.农业经济，2021（05）：20-22.5 程序.国外农业面源污染治理经验及启示J.世界农业，2018（11）：22-27.6 王延吉，赵静，王颖，等.延边地区农业面源污染的环境库兹涅茨曲线验证与分析J.延边大学农学学报，2018，40（01）：53-59.7 许方，高齐圣.山东省农业面源污染与农业经济增长关系研究J.黑龙江八一农垦大学学报，2022，34（06）：110-117.8 纪薇薇，佟倩，沈洋，等.水稻种植中减少农业面源污染的几点建议J.北方水稻.2021，51（01）：59-61.（责任编辑：赫亮）118