构建金融业财会监督横向协同机制探讨_程一江.pdf

CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13构建金融业财会监督横向协同机制探讨程一江陈雯雯杨涵灵【摘要】关于进一步加强财会监督工作的意见指出，要完善财会监督工作机制，加强财会监督主体横向协同。金融业是重点风险领域和重要监督对象，构建金融业财会监督横向协同机制是加强金融业财会监督的重要方式，对提升金融业财会监督效能、有效防范化解重大金融风险具有重要意义。本文从金融业财会监督的现实需求出发，阐明强化金融业财会监督的必要性，基于委托代理、分工和协同理论分析了财会监督横向协同的优势，同时梳理监督实践中各类联合监督的经验与教训，在此基础上，提出构建金融业财会监督横向协同机制的相关建议。【关键词】金融业 财会监督 横向协同一、引言2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于进一步加强财会监督工作的意见（以下简称意见），意见以完善党和国家监督体系为出发点，从健全财会监督体系、完善财会监督工作机制、加大重点领域财会监督力度和保障措施四个方面提出多项要求。意见明确，到2025年财会监督工作的目标之一是建立起各类监督主体横向协同，中央与地方纵向联动，财会监督与其他各类监督贯通协调的工作机制。这是2023年至2025年财会监督工作的方向，也是充分发挥财会监督作用、强化财经纪律刚性约束力度的必然要求。金融业作为意见中提及的财会监督重点领域之一，必然也需要构建横向协同的财会监督工作机制。金融是现代经济的核心，与实体经济共生共荣，也与居民生活息息相关，国家经济的高质量发展离不开稳定的金融环境。但是近年来金融业多次出现会计信息失真、财务造假等乱象，严重扰乱市场经济秩序，影响极其恶劣。强化金融业财会监督，构建横向协同的监督机制是意见指明的工作方向，是新形势下金融业发展的必由之路。通过多监督主体的贯通协调，可以将财会监督功能嵌入到业务的全过程，拓宽财会监督视野，延伸财会监督触角，对金融业会计行为进行实时监督，实现金融业会计信息质量的有效提升，筑牢金融安全防线。二、强化金融业财会监督的现实需求凡是涉及资源配置，便离不开会计核算，有了会计核算，就必须对核算呈现出信息的真实性、准确性、完整性进行监督核查，财会监督便应运而生。金融业因其与货币之间的特殊关系，会计信息质量受到了更多关注，对财会监督的需求更加强烈。必须通过财会监督提高会计信息质量，打击金融业违法违规会计行为，才能有效防范化解重大金融风险，实现金融业稳健有序运行。因此，对金融业建立横向协同的财会监督机制，是金融业适应新形势发展的现实需求。（一）金融业会计信息规范性有待加强金融业经营的稳定性与存款人的投资安全、金融市场的平稳有序、实体经济的健康发展都密不可分，其会计信息质量受到了社会各界的关注。但是从金融业角度分析，金融市场的激烈竞争赋予了金融业更高的风险偏好，出于盈利考虑，存在牺牲会计信息真实性来突破监管约束的驱动力。通过不规范的会计信息反映与披露，从专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调14财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13而规避监管政策要求，使贷款流向房地产、地方债等受限领域，甚至形成“影子银行”。对存款人而言，在金融业会计信息市场失灵情况下，存款人购买理财产品委托金融机构进行投资，但是金融机构通过不规范的会计记账，将购买理财产品的存款与等额的影子资产进行配对，为金融机构自身资本扩张创造空间。这一行为会使得存款人与金融业之间产生信息不对称，难以评估金融业理财存款的安全性，从而影响投资选择，可能会遭遇难以承受的损失。对于金融管理部门而言，金融业的会计信息是其制定金融政策的基础信息，通过分析金融业会计信息，研判系统性金融风险情况，从而针对性地选择金融政策工具，开展宏观调控。但是金融业会计信息失灵，对金融管理部门的政策实施会产生严重的干扰，对市场货币数量判断不准，对系统性风险预判不足，制定的金融政策可能无法达到预期效果，宏观调控效果大打折扣。所以必须通过横向协同的财会监督机制，提升金融业会计信息质量监督力度，缩减金融业不规范会计操作的空间，实现金融业规范有序发展。（二）金融业存在风险隐患当前金融业风险事件频发，国外硅谷银行破产引发了欧美银行业连续震荡，国内前期也出现了包商银行、河南村镇银行等多起风险性事件。金融风险的危害不仅在于影响正常金融业务活动、扰乱金融秩序，更会干扰宏观调控的有效运作，危及国家金融安全和经济安全。部分金融业风险性事件的爆发，就源自机构自身疏于资产负债表风险管理和监测。一些中小银行在过去长期低利率环境下，出于提高收益的目的，不断提升杠杆率，但是当利率水平快速升高后，其高风险资产的抗风险能力弱，便产生潜在风险。在此背景下，加强金融业财会监督是防范金融业风险的重要手段。如果金融业的会计信息真实、准确，则可以全面反映金融业的运营情况、不良资产情况、资产风险情况等信息，有利于监管机构及时捕捉风险，并采取措施防范化解风险。（三）金融业监管存在缺位与真空目前我国金融业的财会监督，局限于“三位一体”的监督体系，即以金融管理部门为基础的政府部门监督、以会计师事务所为基础的社会审计监督和以内部控制为基础的企业内部监督。在社会审计监督和企业内部监督层面，并没有对金融会计和非金融会计进行清晰地区分，这也使得金融业不规范会计记账行为存在一定操作空间，监管存在真空。在政府部门监督层面，财政部门和证券监管部门均是主管部门，相比于不规范会计记账行为，更关注金融业盈利情况以及会计信息披露等问题。但是要看到，金融业不规范会计记账行为最终会影响市场货币情况，向货币政策等制定传导错误信息，监管的缺位可能危及金融市场稳定性。三、财会监督横向协同机制的理论基础（一）相关理论1.委托代理理论。委托代理理论由伯利和米恩斯提出，通过对企业内部经营情况进行观察，发现委托人和代理人存在信息不对称，效用函数不一致，可能导致双方之间产生利益冲突，影响企业经营。为解决这一问题，需要制定有效的制度和机制，通过制度监督代理人经营行为，在双方效用最大化之间寻找平衡点。委托代理理论虽然源自于企业观察，但是适用于政府监管行为，通过财会监督这一制度安排，对各类社会主体的财会行为进行监督，确保会计信息的真实可靠，从而消除因信息不对称而产生的各类风险。2.分工理论。根据亚当斯密提出的劳动分工观点，可以将职能作为划分标准，对一段复杂的管理过程细分为多个独立的阶段，在每个阶段内进行专业化管理，从而提高效率，现代社会组织构成正是基于这一理论。这一理论也指导着政府部门构成及职责划分，政府的监管过程都可以划分成不同的独立阶段，通过不同部门履行不同职责，专业化地完成不同阶段的监管工作，从而提升公共管理的效率。根据此理论，对“会计信息真实性、准确性、完整性进行监督核查”这个复杂的监管过程，也可以通过划分阶段，由财政、审计、税务等多部门专业化履职，提升监管效率。3.协同理论。协同是指系统内的不同要素，在时空、功能等多方面相互协调作用下，从而实现同一系统发展目标的过程。系统内部的各个要素各具差异，但是通过相互协调实现互补整合，增强整体效应，实现共同目标。根据协同理论，对于政府监管过程仅仅依靠分工还不能确保高效实现监管目标，还需要通过多个独立监管主体之间加强协调配合，厘清职能边界，构建良好的协同机制，从而实现监管这一复杂程序的稳定、有序、一致，同步实现个体监管目标和整体专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调15CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监管目标。因此在财会监督过程中，多监管主体不仅需要分工，更需要加强协作，最大化提升监管效率。从现实角度看，财会监督对各类经济活动、资金活动进行监督，从而涉及经济活动、资金活动中的各类行为监督，是其他各类监督的基础和手段，为其他监督提供参考依据。探索财会监督横向协同机制，有利于形成监管合力，实现监管效率最大化。（二）财会监督横向协同的机制优势通过财会监督主体间横向协同，融入其他主体的监督数据与信息，形成以财会监督信息为基础、其他各类监督信息相互补充的大监督体系，增强监督效果。横向协同的财会监督机制优势在于：1.打破信息壁垒，节约监督成本。一方面，财会监督建立在信息和数据的基础上，单一的财会监督具有局限性，随着各项经济活动越发复杂，经济问题越加隐蔽，仅通过财务数据或者业务数据无法发现问题、防范风险。财会监督需要其他主体介入，深入探查事前、事中、事后方方面面，在大数据的基础上开展财会监督。通过建立协同机制，可以扩充财会监督内容，拓展财会监督视野，跳出财会监督原有的财会领域框架，多渠道信息数据对比检查，全面深入查找问题、堵塞漏洞、防治风险。另一方面，在政府过紧日子、经济发展承压的大背景下，财会监督主体间横向协同，可以避免重复监督、共享数据信息，实现监督资源的最优配置，有效减少监督成本，节约社会资源。2.形成良性互动，提升监督效率。一方面，财会监督是基础性监督，其他主体往往也将财会信息作为切入点之一，分析数据、寻找线索；另一方面，不同监督主体均有其监督的侧重点，有的以制度执行规范性监督为主，有的以预算资金效益性监督为主，不同监督之间各有不同。建立协同机制可以使得不同监督之间形成良性互动，在内容、方式上互为补充，有效防止权力监督真空，从而提高监督工作整体效能。对金融业建立财会监督横向协同机制，可以有效提升对金融业的监督力度、强度，以财会监督为切入点，融合其他主体的各类监督信息，全面掌握金融业的情况问题，规范金融业会计信息，从而有效防范化解金融风险。四、各类联合监督实践经验梳理通过梳理实践经验可以发现，不管是对金融业监管还是地方债监测，多部门共同参与的横向协同监督在实践中都有着诸多尝试，积累了可借鉴的经验，也暴露出有待改进的不足，通过总结梳理前期经验，可以更好指导金融业财会监督横向协同工作开展。（一）金融业财会监督横向协同：河南村镇银行风险监管2022年，河南、安徽等地村镇银行出现“取款难”问题，引发高度的社会关注。随后，银保监会与人民银行持续加强与地方党委政府、地方金融监管部门的协调配合，排查相关资金情况和账户信息，回应社会舆论焦点，维护金融稳定。但是这次风险事件也暴露出对金融业财会监督履职不到位的问题。后经排查，河南村镇银行账目信息混乱，存在吸收存款后，没有计入存款科目，并且通过虚构贷款增加支出，形成账外经营的情况。如果财会监督到位，本应可以尽早发现其截留收入、虚构支出的问题。另外，人民银行、银保监会、证监会以及地方金融监管局作为四个金融监管主体，各司其职，主体之间缺乏有效沟通，未达成有效协同，也未与工商、税务其他监督主体之间及时进行信息交互，一定程度上助长了河南村镇银行风险事件的爆发。（二）资本市场财会监督横向协同：瑞幸咖啡造假监督2020年，瑞幸咖啡财务造假事件曝光，根据国务院金融委的部署，证监会会同财政部、市场监管总局等部门建立合作机制，其实质上也是一次条块结合、多部门参与的财会联合专项监督。整个专项治理工作有两个突出的特点：一是调查深入全面，三部门分别依据证券法会计法以及反不正当竞争法，对瑞幸关联公司信息披露行为、瑞幸财务造假行为以及瑞幸交易宣传行为开展深入调查，全面覆盖瑞幸公司各类行为，拓宽财会监督视野，深入查找问题。二是建立线索移送机制，强化与公安部门的协同配合，相关责任主体涉嫌犯罪的依法移送公安司法机关进一步追责，强化行政处罚与刑事惩戒过渡衔接，持续加大资本市场违法行为打击力度。（三）财政资金财会监督横向协同：隐性债务监控监督2017年，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银保监会、证监会联合对地方政府隐性债务开展监督，这次横向协同的财会监督引入信息化技术手段，搭建专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调16财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13了隐性债务监测系统，成为其显著特点。一是联合印发关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知，明确提出建立跨部门联合监测和防控机制，实现债务和长期支出事项全面动态的监控。二是财政部牵头设立地方全口径债务监测平台，与人民银行、国家发展改革委、市场监管总局、银保监会的相关信息系统进行对接，加强信息共享。联合金融系统监管部门指导银行保险机构安装端口，与财政部监测平台联调测试，从资金源头入手获取融资情况及基础信息，开展深入分析，对隐性债务实行穿透式监管，从供需两端共同遏制新增违规举债。（四）其他典型联合监督1.国务院反假货币工作联席会议：建立多部门信息交流制度。2004年，国务院反假货币工作联席会议工作制度出台，致力于多个部门共同防范和打击制贩假币违法犯罪活动。由人民银行作为牵头部门，中宣部、最高法、最高检等多个部门作为联席会议成员单位。作为一项联合监督工作，国务院反假货币工作联席会议工作制度制定了联席会议制度、联络员制度和信息交流制度，进一步强化联合监督之中的沟通交流。将反假货币信息分为数据统计信息和动态交流信息，数据统计信息由联席会议成员单位定期报送，动态交流信息则不定期报送，报送方式不限，简报、传真、互联网皆可。2.打击治理洗钱违法犯罪三年行动：数据+考核+舆论，全面优化联动机制。2022年，中国人民银行、公安、监察、法院、税务等11部门联合发布打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划（20222024年），依法严惩洗钱违法犯罪活动。这项行动虽然不是财会监督领域，但是作为一次多部门横向协同监督行动，体制机制较为完善，有着极强的借鉴意义。打击治理洗钱违法犯罪三年行动计划与“小金库”专项治理行动一样，成立了领导小组，制定了督导要求，同时也有其特别之处：一是提升数据化实战能力，通过金融业大额可疑交易和大额现金存取等专业数据分析，结合公安内网资源数据，筛查洗钱线索。二是强化考核指导，对各单位三年行动落实情况开展考核。三是营造舆论氛围，推进洗钱案件信息公开，以庭审为阵地，通过网络直播、旁听庭审、发布典型案例等方式，增强社会公众反洗钱意识，营造良好的舆论氛围。五、金融业财会监督横向协同路径设计图1金融业财会监督横向协同路径设计图（一）强化顶层设计互动与反馈当前会计准则尚未明确区分金融企业与非金融企业，虽然其中也包含了与金融业特殊业务相关的会计处理内容，但是未充分考虑金融业的特殊性，依据当前会计准则无法对金融业会计行为实现全面监管，消除信息不对称。会计准则应充分考虑金融业的特殊性和金融业会计信息质量的重要性。另外，财政部门会计监管和金融管理部门监管是两套相对独立的监管规定，两者在内容、约束、方式方法等多个方面未完全统一。因其不完全一致，给金融业为实现自身利益而牺牲会计信息质量提供了空间，存在会计信息质量失灵的风险，所以必须协调会计监管和金融管理部门监管的规定要求。出于以上两点原因，应强化金融业在财会监督顶层设计方面的横向协同。首先，财政部门应该针对金融业务和营运方式的特殊性，出台专门的金融业会计准则，更好地指导金融业财会工作，提升会计信息质量。其次，应由人民银行、银保监会、证监会等金融管理部门充分参与金融业会计准则的制定和修订工作，在不破坏会计独立性的基础上，全面考虑金融监管要求，结合监管实际，丰富会计准则规定，不断向财政部门反馈金融业在会计准则执行中遇到的问题，双方形成良性互动。在财会监督制度制定层面加强横向协同，共同致力于通过完善会计准则，从而规范金融业会计行为，提升会计信息质量。（二）针对日常监督建立统一的信息数据平台科技发展促进各类信息系统平台的使用越加频繁，利用系统化管理推动各类业务标准化、智能化，能大大提升监督效率。财会业务数字化、智能化发展，财会监督也应随之进行数字化转型。建议打造一个“大监督”信息平台，各部门业务平台增设端口接入，在进专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调17CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13行授权和履行相应的审批要求后，可在平台内部共享银行、税务、工商、统计等各类信息，对不同监督均需用到的基础性数据进行协作获取。通过各领域的基础数据勾稽关系，开展金融业财会监督数据监测与分析，并为其他各类监督提供基础数据和线索。由人民银行、银保监会等监管部门接入金融业财会系统，对特定资金流向实施监督，定期在“大监督”平台上传金融业经营的重要数据信息，同时比对分析平台上金融业的税务、地方债务资金走向等相关数据，利用系统进行数据勾稽关系判断，加深业财融合，关注异常数据，研判金融业可能存在的风险，利用监管信息化实现财会监督横向协同。（三）加强对专项监督的统一组织建设与领导强化金融业财会监督横向协同，必须加强组织建设。结合前期实践经验，在对金融业可能存在的风险点开展专项监督时，一是建立金融管理部门、财政部门、其他有关部门、各单位、相关中介机构、行业协会等多监督主体共同参与的联席会议机制，在联席会议机制下成立金融业财会监督横向协同的领导小组和办事机构，负责组织协调不同监督主体工作。金融监管部门任组长，办事机构设置在其下，牵头金融业财会监督工作，其他监督主体积极配合，加强联合。二是省市金融监管部门也应相应建立领导小组，层层推进财会监督横向协同，构建横纵相连的协同网络。三是由中央金融监管部门对地方金融业财会监督横向协同工作适时开展督导，督察各地工作开展情况，及时给予指导和建议。（四）畅通信息交流，强化情报共享信息交流是财会监督横向协同的重要环节，要明确各类监督主体之间信息交流机制。一是加强日常监测并及时移交线索，金融管理部门、税务部门、公安部门、行业管理部门要进一步优化日常数据监测模型，提高监测分析水平，着力发现违规违法线索，将分析后的线索按规定及时移送相关部门，并上报财会监督横向协同办事机构。二是规定领导小组成员单位中的行业监管部门定期向办事机构汇报财会监督情况，发生异常情况应在规定时间内上报。三是对于新的动态、监督经验类信息，不定期向办事机构报告，形式不限于简报、报告、互联网。（五）内外部激励，提升监督效率一是对金融业财会监督横向协同主体落实协同情况开展考核，有效督导各有关单位落实工作要求，对贡献突出的集体和个人给予表扬。二是完善业绩考核机制，将金融业财会监督横向协同工作完成情况纳入业绩考核，有效激励相关人员开展日常监测、移交线索，开展或配合进行金融业财会监督综合执法等工作积极性，提升监督效率。三是充分发挥群众监督作用，重视网络意见征集，通过设置意见箱、开通网络信箱、开通专项等多种方式，广泛收集群众有关金融业财会监督的意见建议，及时处理群众来信、来访和各类诉求，并从中发现线索，进一步优化金融业专项财会监督工作。（六）财会监督长效机制建设财会监督横向协同机制不应只局限于监督工作的开展过程，在监督工作开展之后，建设长效机制堵塞漏洞才是工作的目的与方向。通过半年或一年的联席会议机制，由联席会议成员单位结合金融业监督工作情况，提出完善顶层设计的意见建议。经汇总整合后，一方面不断完善优化金融业财会监督横向协同机制建设，创新工作措施，提升工作效果；另一方面结合监督结果，开展金融业监管制度制定或修订，堵塞漏洞，从源头上规范金融业财会行为，防范化解金融风险，有效维护社会主义经济健康发展。（作者单位：中国人民银行合肥中心支行、合肥兴泰商业保理有限公司、中国人民银行黄山市中心支行）参考文献1关长春，李晓冰，郭晓娟.大型商业银行会计监督问题研究J.农村金融研究，2018，(07).2李昌振.国家治理视域下财会监督体系构建的逻辑与路径J.会计之友，2021，(16).3李丰团，郭东洋，贺莹洁.国家治理背景下财会监督的创新及其实现路径J.财会监督，2022，(11).4刘熙.分工与协同视角下财会联合监管的探索与建议J.财政监督，2021，(09).5卿文洁，张贻旺，祝子丽.财会监督与其他监督的数字化协同机制研究J.湖南财政经济学院学报，2022，(38).6孙光国.多主体互动筑牢财会监督基础J.财政监督，2021，(22).7徐玉德.新时代财会监督论J.财会月刊，2022，(04).8郑婷婷，徐永刚.事业单位做好财会监督工作的思考J.会计师，2021，(10).专题：推动财会监督与其他各类监督贯通协调18