领导放权一定带来组织创造性...—过程”的基层创新激励分析_张志芳.pdf

领导科学2023 3中外管理传统管理观念一贯认为，基层创新不足除受限于员工自身的综合素质与专业技能之外，还在于权力配置的严重偏失 1，领导者在提出创新要求和下达相关指令的同时，并未给予基层相应的资源和权限，最终导致有能力的员工依然是想做而不敢做或想做而不能做。基于此，放权赋能开始成为组织治理改革的重点之一，领导者期望通过对权力结构的调整和最优配置实现基层创新热情的充分激发。但现实结果并未如预期所想，“一管就死，一放就乱”的现象依然客观存在 2，伴随基层权限扩展而出现的人为因素干预大、结果不可预期等现象甚至有所加重，使得微观事务的治理流程反而表现出更大的混乱性。从客观现实来看，组织放权赋能确实使得基层具体事务的处理表现出更强的效率性 3，但深入探究治理过程就会发现，放权赋能难以促动思想、方法上的创新变革，基层人员在工作中的创新激情并未因权限范围的扩大而出现显著的正向提升。这就表明，激发基层创新热情并非简单地取消管制或充分赋权即可实现，还需要与之匹配的制度环境和制度结构进行辅助。更直白地说，上级的放权赋能能否为基层所消化吸收，能否使得基层运行秩序、过程更为清晰，都将直接影响基层员工的认知判断和风险感知，继而对其创新热情产生影响。因此，对于组织管制的研究不可仅限于权限范围大小的变化，还需要关注更为重要的两个维度：一是结构规则的合理性，即组织管理过程中对各方关系、各种力量的平衡与安排，这涉及基层资源调配与使用的自由度；二是过程规则的合理性，即组织管理中对标准体系、底线边界的界定，这涉及基层行动选择的自由度。若放权赋能无法保证过程规则的同步清晰，反而加剧行动过程的混乱，则权限范围扩大、行动门槛降低，未必能带来员工创新热情的提升。可见，基于组织管制的“结张志芳领导放权一定带来组织创造性提升吗基于组织管制“结构过程”的基层创新激励分析【摘要】传统管理观念认为，基层创新不足除了受限于员工自身的综合素质和专业技能，还在于缺乏相应的资源和权限。基于此，放权赋能成为组织治理改革的重点之一。然而，客观现实表明，激发基层创新热情并非简单地取消管制或充分赋权即可实现，还需要与之匹配的制度环境和制度结构进行辅助。领导者若只关注是否放权以及放权的范围大小，忽略对管制结构和管制过程的同步优化，反而会加剧权力运行的无序、随意和混乱，容易为投机者所利用而难以达到预期效果。组织管制对领导放权效果和基层创新热情的影响，主要体现为管制结构影响基层调配力、管制过程影响基层兴趣度，且管制过程复杂度的提高还会放大管制失灵效应。从组织管制“结构过程”视角来看，提升上级放权效果应做到：保持组织管制红线的稳定性，明确基层主体创新试错边界，杜绝责任推诿；注重组织管制过程的精简度，减少碎片化制度和模糊监管行为；优化组织管制结构的边界性，将组织管制集中在法规建设、权责约定和对标监管三个方面，减少中间层对基层执行者的频繁干预；加强管制主体的常态化法治教育，避免其在放权过程中的寻租行为。【关 键 词】领导者；放权赋能；组织管制；基层创新；管制红线【作者简介】张志芳（1986），女，中共江西省委党校讲师，研究方向为中共党史、党的学说和党的建设。【中图分类号】C933【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0055-0555DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.012领导科学2023 3构过程”视角将更能深刻地揭示权力、管控、风险与员工创新性间的互动关系，寻求实现良好组织治理的有效路径。一、组织管制的“结构过程”内涵分析基于“结构过程”视角对组织管制过程进行分析，考量的重点不再局限于权力边界和行动范围，而是更强调管制过程中各方力量的变化与制衡，以及多元力量主体相互碰撞过程中各自所拥有资源的调整，这共同决定了其后续行为的自由裁量度、风险应对力和利益获取，也将间接影响其创新参与热情。循沿这一角度也可以发现，放权赋能仅是上级主观进行的权力配置调整，其对下级到底能产生何种影响，以及影响的力度如何，都将取决于外部制度环境和制度结构，不同的权力分散度、不同的政策扩散路径、不同的政策执行效力都将影响赋权的最终结果。（一）组织管制的“结构过程”更关注配置与博弈两个层面传统观念在认知赋权时，往往容易将其理解为单方面的相对静态行为，即上级对下级进行权限范围扩展。4也正因为如此，在对赋权结果进行预期时，领导者很容易陷入理想化陷阱，认为下属对于权限范围的扩展将表现出积极回应性，并最终带来行动效果的提升。但现实结果并非始终如此，“一放就乱”的现象时有发生。这就是因为赋权将带来组织权力结构和权力运行过程的双重动态变化。结构变化主要包括制度规则和社会规章的相应调整，反映了权力的配置特征，会影响不同行动主体间的力量结构与强弱关系，并作用于基本行动、基本框架构筑，管制结构越强，则下属在组织活动中被管制规则限制或禁止得越多。过程变化则主要指各权力主体间因为权限、资源调整而出现的博弈与互动，反映了管制的执行特征，会影响多元行动主体的自由裁量空间和风险应对能力等，权力执行的过程一旦出现无序扩张，则会增加执行的复杂度，并将直接影响赋权的最终效果。基于“结构过程”视角，组织管制即强调领导者运用公权力、制度规章等对下属群体进行工作安排和力量平衡，赋权的过程既涉及初始阶段的权限范围调整，也包括因为权限变化而引致主体间博弈行为的约束与规范；出现管制失灵则可能因为在结构与过程两个层面存在风险问题，如权力配置失当所引致的控制过度，以及权力运行过程中的复杂性、无效率。（二）组织管制的“结构过程”更强调下级的消化与反应两个结果从“结构过程”视角来看，组织治理结果不单取决于上级的政策意见，还受制于下属对政令的吸收力与反应度。从某种程度上来说，良好的政策设计能否产生积极的预期效果，将更多地取决于下属的能力与水平，下属能否充分领会、吸收并创造性地运用实施，直接决定了上级放权赋能的价值表征。正如管制结构在权力配置上的调整，当组织对基层进行放权时，面对权限范围的扩展，各基层主体如何重新进行分配？彼此间的工作责任又该如何调整？这些问题都涉及其原本制度框架结构的合理性和自身事务运行流程的规范性，以及员工个体的专业吸收能力，如果无法以规范合理的制度框架对额外权力进行分配，无法以高超的能力水平对政策指令进行细分，上级放权就会成为基层无法消化的新负担。权力范围的突然扩大和随之而来的高要求，只会令能力有限、准备欠缺的下属更加感觉迷茫与疲惫。其或是采取对标式操作，精于表面应付而大搞“面子工程”；或是毫无重点地全面铺开，浪费资源。无论哪一种情形，对于组织创新发展都毫无益处。同样，管制过程对于力量平衡的强调，要求基层多元主体间应具备清晰的责任界限、权力界限，避免因为权限变化而使事务运行流程复杂化，若缺乏对额外权限所带来的责任、利益的划分标准与底线原则，则上级放权将加剧权力执行过程中的无序扩张，争权夺利、责任推诿将更为普遍，将造成更激烈的“一放就乱”局面。这也意味着，领导者在考虑对基层进行放权赋能前，应对其基本制度体系、底线原则和个体能力进行充分评估，既客观审视基层的人员配置、综合能力，也评估必要的资源实力基础和制度体系建设，保证基层对所赋之权的充分消化与吸收。（三）组织管制的“结构过程”更注重红线位置的稳定性与清晰度基于“结构过程”的组织管制在调适权力配置的同时，还关注多元力量主体的平衡。这就意味着，在组织放权过程中，伴随权限范围的扩展，领导者所要关注的首要重点并非红线的位置高度，而是红线在多元主体的责任、利益划分中是否稳定清晰。在放权赋能背景下，自主行动的范围空间大小将不再是影响员工创新变革激情的首位因素，多元主体在实践试错的过程中产生的创新成本和创新56领导科学2023 3收益如何划分、认定才是员工个体的思想顾虑所在，如果缺乏清晰、精准、科学的红线设置，那么越是不断扩大的创新实践空间，将越会让员工忧虑自己成为“替罪羊”或“出头鸟”。在基层员工看来，管控结构带来的是自我权限范围的调整，自我接受额外权限，也就同时承担了额外风险，将带来最终利益的同步改变，在与周围其他主体的重新博弈中，能否清晰区分彼此的新权力、新责任，将直接影响自我的用权效果和用权风险。上级越是能明确权力结构中的划分标准，越是能明确权力运行规则中的“不可为”界限，并保证决策政令的稳定性，就越能促动员工在红线内创造性地开展工作。相反，当各类红线不稳时，出于对额外风险、潜在风险的畏惧，基层员工的创造性将大打折扣。不仅如此，伴随权力运行过程复杂度的上升，员工对于“可为”或“不可为”的界限认知越模糊，也就越担心自我的试错变革触及敏感地带、招致额外惩戒，从而选择保守行动。也就是说，即使扩大权限范围并降低管制结构强度，也难以有效激发基层员工的工作创造性。二、组织管制对领导放权效果和基层创新热情的影响基于“结构过程”的组织管制不仅强调权力配置过程的优化，还关注权限变化所引致的基层多元力量博弈，以及各基层主体在进行额外权责消化吸收后的行为反应。上级的放权赋能只是提升基层创造性工作能力的一个方面，伴随放权出现的制度结构变化、执行过程变化和风险系数变化都将影响基层主体的最终行为选择。领导者若只关注是否放权以及放权的范围大小，忽略对管制结构和管制过程的同步优化，就会加剧权力运行的无序、随意和混乱，容易为投机者所利用而难以达到预期效果。（一）组织管制结构直接影响基层调配力组织放权首先改变的是上级与资源配置权、决策权的适度脱钩，将具体事务的处理权真正交还基层，赋予其在职能、机构、人员、资产等方面的独立性和自主权，实现管制结构的适度弱化。这就使得基层员工在具体事务处理中，可以更加灵活地吸收非正式资源进入正式程序，可以获得更多的社会资源支持，进而赢得更广泛的自主创新空间。较少的规则限制也可松缓基层员工的思想压力，使其释放出更大的创新激情。因此，理论界与实务界始终将放权赋能作为组织治理创新的重点。从这一角度继续分析不难发现，组织放权赋能的重点就在于对制度规则、社会规章、框架体系的调适与改变，通过对下级单位资源配置范围、要素运用范围、政策调控范围的调整来实现基层权限的扩展，继而助力不同主体形成不同的专业应对力，承担更为对口的责任事务。在较强的管制结构下，上级组织对基层拥有绝对掌控力，基层组织无论是资源运用还是人员调配，都难以有较大的自主选择权，缺乏创造性参与的制度基础。此时，当上级突然对基层放宽权限范围并提出更高要求后，在保持基本制度规则不变的情形下，出于对上级要求的充分满足，并由此获得更多的利益回报与政策支持，基层主体将会更极端化地把上级需求置于首位，将社会需求、民众需求相应后置，基层主体的创造激情也将让位于指令服从。在严苛的制度管控体系下，基层组织的自主空间小，创造性被服从性取代，权力范围扩大所带来的首位效应将主要是要求的拔高与责任的扩展，基层员工将感受到更大的考核压力，因而更明显地唯上是从。不仅如此，即使基层组织产生创新想法、创造性做法，也将因为高强度的管制结构而无法使创新性思路或路径方法摆脱约束性限制，难以实现制度合法性。应该说，基于管制结构视角的放权确实能通过调整组织资源的配置权、决策权等影响基层员工的创新激情，但缺乏制度体系支持的放权并不能保证管制结构的同步变革，一味扩大基层权限范围却并未从制度层面赋予其合法用权的权威工具，权力扩大带来的就只会是更大的责任与压力，以及对上级更高要求的更精准回应，这反而会加剧基层执行的拘谨性与机械性。也就是说，组织管制结构的强度与基层组织员工的创造性参与之间存在负相关性。（二）组织管制过程直接影响基层兴趣度现实工作中，缘何领导放权未必一定带来基层创新性提升？这是因为管制结构弱化带来的正效应有可能为管制过程的复杂度所抵消，造成领导者越放权，所提的要求也就越高，对于执行层的干预也就越广泛，基层员工的行动将受到更多的规则限制，彼此间的责任划分、行动流程也就更容易重合叠加、相互牵制，最终导致“一放就乱”的结局。具体而言，在放权过程中，各层级的权限范围均有所扩展，其对于基层事务的处理就容易更细致，对具体运行过程的指导、建议也就更频繁，基层各部门57领导科学2023 3间基于额外权限所产生的博弈也将导致事务运行过程更加复杂，即造成组织管制过程的复杂度提升、执行流程拉长。对于基层员工而言，一者，其分配至相关事务的时间和精力将伴随管制过程复杂度的提高而增加，在政策泛化风险与内部冲突的双重作用下，基层员工将耗费更大的精力用于协调各种关系，以换取对管制模糊地带的沟通机会和话语权，自然也就无法将更多时间和精力投入创新变革。二者，越是复杂的管制过程，越会让基层组织感觉无所适从，在政出多门、多元要求的情况下，无论是流程标准还是规章制度，都会变得更模糊、更不透明，那么创新行为就会存在更多、更大的潜在风险，这就使得基层员工宁可牺牲创新收益也要保证自我行动安全、责任有限，因而更倾向于选择保守的行动策略。这也正是前文分析中所谈到的红线清晰度、明确度问题之所在。基于此，组织管制过程的复杂度将直接影响基层员工的兴趣偏好与精力投入，与基层员工的创造性参与负相关。（三）组织管制过程会影响管制结构、放大管制失灵效应管制过程复杂度的提高，不仅会对基层员工的兴趣偏好、时间精力产生负向影响，伴随运行流程、标准规则的繁杂与不确定，还会加剧管制结构的不稳定性。在拉长的执行流程中，上级的干涉面更广，其约束限制力度也就更大。此时，即使上级放权赋予基层更大的自主性和资源调配权，基层组织也会因为事务运行程序的不断增加、考核指标体系的日渐庞杂而受约束，基层员工在红线模糊的情景下将很难预判每一次管制执行的结果，其对于相关制度政策、措施方案的可持续性就会感到担忧，也就更不愿意进入新的领域，不愿意变革传统思路进行创新，从而使得上级所赋予的权限难以落到实处。由于畏惧管制过程复杂度提高所带来的高风险，基层员工对于非正式资源、要素的使用会逐步减少，以避免额外的麻烦与问题，社会资源将难以参与具体问题应对，这就会进一步限制基层员工的思维视野和资源使用。在原本就缺乏创新实践激情的高风险环境中，可用资源要素的进一步实质缩减会加剧基层创新激情的弱化，如此，“放管服”改革在激发基层组织创造性优势方面的正向激励效用就难以得到充分发挥。这也再次表明，上级单方面放权赋能，首先改变的固然是管制结构，可对权力范围、权限大小进行优化调节，但这一优化措施的最终落实和实施的可持续性仍取决于基层运行流程的科学设计和适度精简，以及制度体系伴随上级放权所进行的必要调整，否则，一旦执行层缺乏吸收扩大化权力的制度工具和资源基础，更为复杂的管制过程就将直接放大管制结构强度，继而加剧基层员工创新激情的弱化。三、基于组织管制“结构过程”视角的放权效果提升领导者对下级组织放权赋能的初衷在于赋予执行主体更大自主权5，使其在解决具体问题时可以更深入地适应环境、立足实际而改变刻板的工作模式，既提升资源使用效率，也提升整体治理效果，充分保持基层员工在工作中的兴趣与激情。但“一放就乱”的现实结果使放权赋能成为管理层与执行层都不得不面对的新问题，预期与实际出入较大。这正是因为放权所改变的不单是权力架构、权限范围，还涉及多元力量博弈而影响具体运行流程。因此，领导者要想实现放权赋能的正向效果，就必须对管制结构与管制过程“两手抓，两手都要硬”，既明确管制红线、精准设定权限范围，又精简流程，杜绝无关主体在具体问题处理中的“全面指导”，杜绝权力寻租行为。（一）保持管制红线的稳定性领导者放权意味着下属将获得更大的资源调配权和事务决策权，同时也代表着基层员工担责风险的增加。对于基层员工而言，红线一旦确定，即意味着自我在红线范围内的创新实践将得到支持与理解，其在风险应对上的信心与胆识也将更为充足。而如果上级放权后的红线始终处于模糊状态或者频繁变更，则必然会让基层员工感觉不踏实、不可靠，其也就难以主动展开探索实践、变革突破。这就意味着，一者，领导者在放权赋能过程中，赋予基层多大的权限并不是基层员工关注的首要重点，领导者在进行决策后推进措施方案、标准体系的稳定性与清晰度将更被关注，即管制红线的清晰度相较于红线的位置高度将更为重要，领导者对于放权的具体措施的推进应具有整体规划性和长期一致性，要保证制度的合法性、稳固性，不应随着领导职位的更迭变化而轻易改变。二者，领导者不可基于某一具体问题草率、简单地出台相关权力变更的议案，而应立足全局、着眼长期发展，了解基层运行过程中的掣肘之处，继而综合分析，真正实现管大事要事而少关注细枝末节，缓释基层员工执行58领导科学2023 3过程中的思想压力。三者，管制红线的稳定性还涉及管制过程的科学设计、程序精简，尤其是基层各部门、各主体间的责任范围必须始终保持清晰、透明与直观明了，杜绝权限范围扩展导致的责任推诿现象。（二）注重管制过程的精简度管制过程越复杂，各层级、各部门对于基层具体问题应对的建言端口就越多，也就越容易造成流程标准的繁杂与冲突，即使上级充分放权给相关基层职能部门，其也依然会因为复杂的流程要求而面对更多干预声音，无法自主抉择。这就意味着，要想使组织放权实现预期的正向效果，领导者在关注管制结构、优化权力配置、拓展权限范围的同时，还应减少碎片化制度和模糊监管行为，防范权限下放过程中部分层级或部门的权力寻租行为。一是领导层应借力技术创新、平台建设和信息充分交流提升基层员工对具体问题的直接参与度，减少形式化的流程拓展和标准叠加，通过精准分析、精准处理实现专业问题与专业人员的直接对接，这可有效提升基层执行者的参与兴趣和激情。二是对于管制流程的精简还涉及技术工具的创新使用，领导者对于新技术、新方案的推广应避免行政化，即杜绝将创新技术的推广使用作为考核基层组织工作态度和业绩成效的标准，借由行政权力强行全面推广，而是充分尊重基层执行者的专业判断，鼓励、支持其根据现实情况对技术工具的使用保持自主性、变革性，真正实现基层运行流程的精准化、科学化、合理化。（三）优化管制结构的边界性上级放权固然意在充分激发下属群体的能动性、创造性，弱化条条框框对个人思想与行动的约束力，刺激多元个体的能动性得以充分发挥，但这并不意味着制度约束效力降低，相反，越是权限范围扩展而鼓励基层主体自由发挥，越是需要提前明确上下级间、同级间的权责任务和行为边界，以明确的红线设置真正给予多元个体安全、有效的自由施展空间，也借由边界设置使其明确“不可为”的底线所在，让红线发挥有效的警示、提醒作用。这也就要求领导者在放权的同时，做好以下三项工作。一是确定行动总框架，对基本流程进行规范，在进行全局考量的基础上做好顶层设计，并采用无歧义、易于理解的方式约定不同层级、不同部门间的权责边界，减少权责真空地带。二是对基层新增的权限、责任进行边界设置，既对上下级间的责任分配、责任主体与问责顺序进行清晰界定，也对基层各职能部门间可能存在的责任重叠部分进行执行过程中的主次划分。三是在进行全局把控和稳固组织运行总框架的基础上，通过设置更具宏观指导性的规则来减少基层运行过程中碎片化的制度生产，将组织管制集中在法规建设、权责约定和对标监管三个方面，减少中间层在管制过程中对基层执行者的频繁干预。（四）避免管制主体的权力寻租行为上级放权的过程是执行主体行动空间扩展的过程，事实上也是部分领导权益让渡的过程，这就不免引致部分中间层面产生权力寻租的想法，以期在上级放权给基层的过程中为自我谋得更多的工作便利与更大的利益空间。加之按照公权力“法无授权不可为”和私权利“法无禁止即可为”的基本原则，在放权的过程中，一旦权责层面的法治监管弱化，将更容易让“有心人”钻漏洞、钻空隙。这就需要对实施管制的行动者进行常态化法治教育，引导各层级执行主体和管理人员以法治精神、法治方式、法治行动将自我所承担的责任要求落实到工作的各方面。对于上级充分放权的领域范围，不允许非相关主体随意进入、干预，充分保护执行层自主行使权力。对于存在权力重叠的部分领域，应根据基层具体事务的性质、要求和标准，在执行行为实施前进行执行主体的清晰划分，避免居心叵测之人因为管制流程的无序、模糊而反复试探权力边界，进行权力寻租。参考文献：1 胡双钰，吴和成，翁旻.创新开放度与组织技术创新：知识网络凝聚性的调节作用 J.软科学，2022，36（10）：26-31.2 收放自如避免“一管就死一放就乱”N.中国青年报，2020-04-03（2）.3 王鲁豫.权责一致思路下的基层放权赋能多维度解析 J.领导科学，2021（20）：65-67.4 谭波，夏清明.党内立规主体的设置及其放权配给 J.广西社会科学，2022（3）：27-36.5 颜昌武.以放权赋能改革破解基层治理困境 J.人民论坛，2022（10）：53-55.责任编辑于小曼59