长三角跨区域排污权交易的机制探讨.pdf

排污权交易是指在污染物排放总量控制下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利买入和卖出，以此控制污染物排放，达到减少排放量、保护环境的目的。我国自2011年开始排污权交易试点工作以来，先后有28个省（自治区，直辖市）在全省或者省内部分区域开展了排污权有偿使用和交易试点1。国务院、原环保部先后出台多项法律法规推动排污权交易2。2015年中共中央、国务院印发 关于加快推进生态文明建设的意见 和生态文明体制改革总体方案，明确在重点流域和大气污染重点区域合力推进跨行政区的排污权交易。2018年原环保部发布 排污许可管理办法（试行），为改革完善排污许可制迈出坚实一步。2021年，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调“要全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。由于区域环境污染同质化现象日益突出，基于已有的排污权交易试点经验，开展更大区域和范围的排污权交易已成为当前较为紧迫的任务3。2023年11月30日，习近平主席主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会，强调长三角区域要建立跨区域排污权交易制度。基于以上背景，结合长三角实际，探讨长三角开展跨区域排污权交易的可行性和必要性，明确长三角跨区域排污权交易体系的建设原则与基本框架，并设计具体的交易机制，以此指导长三角跨区域排污权交易的顺利开展。1长三角开展跨区域排污权交易的必要性和可行性我国已在多地开展排污权交易试点4，但多以行政区划为界，开展跨区域交易是推进排污权交易试点向纵深发展的重要方向5。实际上，当前长三角区域大气污染协同治理主要依赖于区域行政机制，虽能解决区域大气污染治理中的部分问题，但是存在治理成本高、治理效率低、深层次环境问题无法解决等困惑，需要强化市场机制的应用6。通过在长三角三省一市探索构建长三角跨区域排污权交易体系具有紧迫的必要性。通过市场机制激发企业自主防污控排意识，有效发现排污权价格，引入更多社会资本参与污染物长三角跨区域排污权交易的机制探讨郑奇1，王宇露2*（1.上海市浦东新区水文水资源管理事务中心，上海200129；2.上海电机学院，上海201306）摘要：在各地排污权交易试点基础上开展更大区域和范围的排污权交易具有重要现实意义。为推动长三角三省一市顺利开展跨区域排污权交易，该文阐明了长三角跨区域排污权交易体系建设的原则，通过搭建跨区域排污权交易体系框架，解决排污权交易注册平台与交易平台设置的关键问题，并确定了覆盖范围、总量机制、交易标的、交易方式、交易机制、清算交收机制、风险控制等具体机制。关键词：长三角；跨区域排污权交易；机制中图分类号：X196文献标识码：文章编号：1008-2301（2024）01-0040-06郑奇，王宇露.长三角跨区域排污权交易的机制探讨 J.新疆环境保护，2024，46（01）：40-45.收稿日期：2023-12-26作者简介：郑奇（1965-），女，浙江天台人，理学学士，高级工程师，从事水资源保护水环境监测相关研究与工作。E-mail：通讯作者：王宇露（1978-），男，湖南岳阳人，博士，教授，主要从事能源经济研究工作。E-mail：第 46 卷 第 1 期2024 年 3 月新疆环境保护Xinjiang Environmental ProtectionVol.46No.1Mar.2024第1期控制和减排工作，更好发挥市场的资源配置作用，活跃排污权交易二级市场，促进污染减排工作的顺利开展7。长三角三省一市（即江苏省、浙江省、安徽省、上海市）具有较为相似的地理特征和气象条件，大气污染物跨界传输特征明显，大气环境质量同质化现象日趋明显，具备建立区域性排污权交易市场的基础条件。早在20世纪80年代，上海市基于排污许可证，在黄浦上游地区开展排污权交易试点工作，截至2005年累计交易金额约1 550万元。2006年后，排污权交易因排污许可证管理的中止而中止。2022年7月，上海市政府发布实施 上海市环境保护条例，明确“本市鼓励开展重点污染物排放总量指标交易”。江苏、浙江、安徽都已开展排污权试点交易。鉴于长三角区域环境污染同质化现象日趋明显，且已开展的排污权和碳排放权交易试点积累了较为丰富的经验，具备构建区域排污权交易市场的良好基础，因此，在长三角三省一市探索构建长三角跨区域排污权交易体系具有较强的可行性。2长三角跨区域排污权交易体系的建设原则与框架2.1建设原则总结全球排污权交易以及碳排放权交易实践经验，结合我国各试点排污权交易市场的发展实际，长三角跨区域排污权交易体系建设需要遵循以下总体原则。2.1.1制度统一结合国家排污许可证管理制度的推行，实现长三角区域内排污权交易的“五统一”，即统一政策管理制度、统一分配核定制度、统一交易规则制度、统一交易平台、统一市场监管制度。2.1.2管理统一结合目前长三角各地排污权交易管理平台和全国排污许可证管理信息平台，创新环境管理模式，分步骤、分阶段建设长三角区域排污权交易管理中心，逐步形成长三角区域统一的管理平台，综合提升区域联动管理效能。2.1.3市场统一结合目前长三角各地排污权交易中心和长三角区域企业排污权交易需求，建立长三角区域统一的排污权交易中心。在长三角区域排污权交易中心统一的交易规则下开展区域排污权交易，汇集所有交易指令，统一成交、统一结算、统一监管，实现长三角区域排污权统一的价格发现机制。2.2体系框架调研发现，当前国内多个排污权交易试点地区存在交易平台和管理平台职能交叉、责权不清等问题，长三角跨区域排污权交易体系建设过程中应建立长三角区域排污权交易中心，同时依托各省市现有的排污权管理中心建立排污注册登记系统，由此构成长三角区域排污权交易体系的整体框架，见图1。注册登记系统排污登记、存管、划转成交数据交易系统撮合成交清算交收交易帐户信息现有地方交易中心配额过户排污企业（现有）交易主体排污企业（新改扩建）交易账户开设申请结算银行图 1长三角区域排污权交易体系整体框架Fig.1Framework of the emissions trading system in the YangtzeRiver Delta region注册登记系统是政府主管部门实现排污权管理的法定登记和确权平台，主要承担政府管理职能；交易市场和资金清结算系统承担市场交易和资金管理功能。注册登记功能与市场交易及资金相对独立和分离，有利于将政府管理职能与市场服务职能相互独立，便于实施职责清晰的有效监管。在长三角区域排污权交易系统中统一部署交易与结算功能可带来两方面效应：一、提高交易效率。由交易系统对企业可用于交易的资金和排污权进行实时监控，对每个交易委托的资金及排污权检查也可在交易系统内部完成，减少在交易过程中与外部系统的对接，提高交易效率的同时也降低了数据在不同系郑奇，等：长三角跨区域排污权交易的机制探讨41新疆环境保护第 46卷统传输的风险。二、控制交易风险。由长三角排污权交易系统直接对接结算银行，实行一级结算，企业无需通过地方平台的代理系统进行交易委托，交易委托直接进入到长三角区域排污权交易系统，确保长三角区域排污权交易系统对每个企业可用于交易的资金情况进行实时监管，降低了资金控制风险和交易过程风险，在长三角排污权交易市场启动初期，有利于主管部门实时集中监管。2.3交易平台设置建议由上海牵头，与浙江、江苏、安徽三省共建长三角区域排污权交易平台，交易中心和功能放在上海。上海金融要素齐全，基础设施相对完备，金融监管体系成熟完善，在金融风险防范和市场监督管理能力方面积累了大量丰富的经验。同时，上海作为全国碳排放权交易系统落地城市，在制度建设、市场功能、企业参与、碳金融创新等方面处于全国前列，具有开展长三角区域排污权交易平台建设的良好基础。与此同时，上海与江苏、浙江、安徽等省建立多层级的协商对话机制，有利于对长三角区域排污权交易平台涉及的顶层设计、建设方案、资金和技术安排等重大内容定期开展讨论协商，形成共识。依托长三角区域各地现有排污权交易相关机构力量，制定循序渐进的区域平台建设方案，最终建设长三角区域统一的排污权交易平台，实现利益共享。长三角区域排污权交易中心近期主要承担跨区域企业交易中心职能，负责组织企业完成跨区域之间的排污权交易。各省级交易中心承担本区域内企业从政府获得排污权有偿使用及新改扩建企业获得排污权指标。未来逐步作为长三角区域统一的集中交易平台，汇集所有交易指令，统一成交、统一结算，并将成交结算发送给各省市排污权交易管理中心和结算银行，完成排污权和资金的划付。帐户管理排污交易交易结算交易监管信息管理各类接口交易账户开立交易账户修改交易账户注销买卖挂单公开拍卖定向出让挂牌交易储备出售指标回购清算管理交割信息管理结算银行管理日常监管风险监控各类统计交易动态成交信息交易规则管理中心系统排污许可证系统结算银行系统刷卡排污系统电子竞拍、中心大屏2.4管理平台设置注册登记系统是排污权交易重要的支撑系统之一。按照长三角区域当前排污权发展实际情况，建议采用各省市排污权管理中心向区域统一平台过渡的渐进模式，即先期依托长三角现有各省市排污管理中心搭建排污注册登记系统，由长三角区域各省、市人民政府负责本行政区域内的排污权及配额交易的确权、登记、履约和协调管理。未来，随着长三角区域排污权交易市场的运行，逐步构建区域统一管理平台。考虑到区域交易市场合规管理的重要性，并建议由国家主管部门发布 长三角区域排污权交易管理办法作为政策指导文件。图2长三角区域排污权交易中心功能结构Fig.2Functional structure of emission trading center in the Yangtze River Delta42第1期3长三角跨区域排污权交易体系的机制设计长三角跨区域排污权交易需注重以下机制的设计。3.1覆盖范围覆盖行业方面。考虑到行业的污染排放及数据基础情况，初期纳入长三角三省一市的火电、钢铁、水泥三个行业，后续视需要逐步扩大覆盖行业。交易主体方面。为降低企业参与排污权交易的阻力，初期将火电、钢铁、水泥三个行业的国有控排重点企业作为交易主体，包括现有试点企业，具有新、改、扩建项目需求的企业以及区域排污权交易管理部门。后续可视市场发展需要考虑纳入投资机构，以提高市场流动性，活跃市场交易，拓宽排污单位融资渠道。3.2总量机制长三角区域主要污染物的排放管理遵循总量控制的原则。企业排污权及配额总量需根据国家、区域及行业主要污染物排放控制的约束性规定，结合各省、市经济增长目标及其他节能减排总体目标予以确定，确保区域污染物总量持续下降，环境质量逐步改善。建议基于“自下而上”的方式，结合污染物总量减排要求，根据企业现行和目标年所应遵循的排放标准对应的排污绩效确定现状和目标排污权指标，自下而上加总之和作为排污权交易市场总量控制目标。三省一市政府将通过协商方式确定预留部分排污权指标用于市场调节、重大项目保障等。3.3交易标的交易标的包括企业排污权指标和年度排污配额。污染物种类以二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）为主。排污权指标是指企业经向管理部门申请取得某个时间段内的污染物排放管理指标。为避免市场主体对排污权指标的过量存储，长三角跨区域排污权交易的排污权指标可以设置有效期。排污权指标将以排污许可证的形式进行确权并实施动态管理。年度排污配额是指企业经由管理部门分配取得的年度污染物排放配额，企业初始年度排污配额原则上等量于平均到每一年的排污权指标，配额的有效期为每年1月1日至12月31日，在排污配额注册登记系统中实行动态登记管理。3.4交易方式长三角跨区域排污权交易可以通过挂牌交易、协议转让、有偿竞买等方式进行。交易中心提供其他方式的，由交易中心另行规定。挂牌交易。挂牌交易是指在规定的时间内，客户通过交易系统进行买卖委托，交易系统对买卖委托进行逐笔配对的公开竞价交易方式。挂牌交易限定委托报价涨跌幅。协议转让。协议转让是指交易双方通过交易系统进行委托报价、询价，并就价格、数量达成一致意见并确认成交的交易方式，协议转让委托报价限定报价涨跌幅和报价数量。有偿竞买。有偿竞买是指在一个确定的时间段内，将客户的封闭式委托报价按从高到低排序，以所有客户申购的排污权指标总量等于拍卖总量为限，以该限额内的最低申购价为统一成交价，按照价格优先、时间优先的原则确定成交。3.5交易机制3.5.1针对排污权指标的交易机制1）排污权指标的申购。对于有新、改、扩建项目需求的排污企业，需按照建设项目环境影响评价文件和排污许可证管理的要求，经各省、市主管部门审核后通过区域交易中心申购取得排污权指标。2）排污权指标的出让。长三角现有试点企业发生淘汰、关停、迁出或因深化治理、结构调整、削减产能等原因腾出的富余排污权指标，经各省市主管部门审批通过后可用于交易。3）政府储备排污权指标的回购、收回与出让。管理中心及各省、市主管部门有权对富余排污权进行回购或收回，作为政府储备，用于市场调节、重大项目保障等。3.5.2针对年度排污配额的交易机制1）年度排污配额清缴机制企业每年经由管理部门分配取得年度污染物排放配额后，应当于规定时限内，根据区域排污权交易管理部门审定的上一年度SO2和NOx实际排放量，通过注册登记系统进行履约清缴。郑奇，等：长三角跨区域排污权交易的机制探讨43新疆环境保护第 46卷2）年度排污配额交易机制企业当年度配额不足以履行清缴义务的，可通过交易，购买其它企业年度排污配额用于清缴。企业配额有结余的，可用于当年配额交易，但不可在后续年度继续使用。3.6清算交收机制交易系统组织开展排污权及资金的清算与交收，由结算子系统负责完成相应功能。交易系统采用一级结算、多边净额结算，同时交易资金实行结算银行存管，排污权实行注册登记系统托管。此外，交易系统预留二级结算开发接口，未来根据排污权市场发展，逐步推行分级结算。3.7风险控制机制长三角跨区域排污权交易平台的风险主要体现在交易风险和政策风险两个方面。3.7.1交易风险控制在交易风险控制方面，参考目前金融市场和碳市场经验，应重点考虑从涨跌幅限制、最大持有量限制、资金配额监控和异常交易行为监控及预警等方面开展交易风险控制。1）涨跌幅限制设置涨跌幅限制（如10%、30%），防止价格异常波动，对于超过涨跌幅限制的委托不予通过。2）最大持有量限制。设置最大持有量限额（排污权指标/年度排污配额持有数量不得超过规定的最大持有量限额），防止企业通过购入大量排污权指标/年度排污配额操纵市场。3）资金配额监控。实施全额交易，防止因资金、排污权指标/年度排污配额不足导致的交易失败。4）异常交易行为监控及预警。对交易过程中的异常交易行为进行监控，对判定为异常的行为发出预警，结合历史数据分析及人工监控管理，对于可能影响市场公平性的交易行为进行实时监管和处理。3.7.2政策风险控制在政策风险控制方面，国务院于2011、2012年相继发布 关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定（国发 2011 38号）和 关于清理整顿各类交易场所的实施意见（国办发 2012 37号），文件明确除依法批准设立的证券、期货交易所，或经国务院金融管理部门批准设立的从事金融产品交易的交易场所外，任何从事权益类交易及其他标准化合约交易（包括“排污权”）的各类交易场所，均不得采取集中交易方式（包括集合竞价、连续竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等交易方式）进行交易；不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易；权益持有人累计不得超过200人等。从排污权交易的具体情况来看，天然以吨为单位的排污权现货，不涉及“拆分均等份额公开发行”和“标准化”等问题，但该文件对交易方式的限制，导致排污权交易无法采用有利于市场价格发现的交易方式开展交易，对未来公开、透明、有效的全国碳市场价格形成将产生较大影响。建议依托长三角一体化发展小组办公室，出台区域层面相关指导实施意见进一步推动区域排污权交易政策指导文件。同时，建议国家主管部门从国家层面推动出台相应规则文件，支持排污权交易市场采用集中、连续的方式开展交易。4结束语当前，长三角开展跨区域排污权交易具有必要性和可行性，建议长三角尽快出台 长三角区域排污权交易管理办法、实施细则和相关技术要求等配套政策文件，按照制度统一、管理统一、市场统一原则，建设长三角跨区域排污权交易平台与管理平台，明确覆盖范围、总量机制、交易标的、交易方式、交易机制、清算交收机制、风险控制等重要机制，开展排污权资源跨区域优化配置，促进区域污染减排和环境质量改善，为全国打造跨区域排污权交易的新样本，助力长三角经济高质量发展。参考文献：1 蒋春来，饶胜.加快推进区域碳排放权和排污权交易融合N.中国环境报，2022-04-19（3）.2 孙晶琪，周奕全，王愿，等.市场型环境规制交互下减污降碳协同增效的效应分析J.中国环境管理，2023，15（2）:48-57.3 田欣，刘露迪，闫楠，等.我国排污权交易制度运行进展、挑战与对策研究J.中国环境管理，2023，15（2）:66-72.4 马晓钰，李娜，葛纯宝.中国排污权交易制度的政策效应研究J.生态经济，2023，39（2）:188-200.44第1期Discussion on the Mechanism of Trans-regional Emission Tradingin Yangtze River DeltaZHENG Qi1，WANG Yulu2（1.Hydro-logical and Water Resources Management Affairs Center of Shanghai Pudong New Area，Shanghai200129，China；2.Shanghai Institute of Electric Engineering，Shanghai 201306，China）Abstract：It was of great practical significance to carry out emission trading in a larger region and scope on thebasis of local pilot projects.In order to promote the smooth implementation of trans-regional emission trading inthe three provinces and one city of the Yangtze River Delta，the principles of the construction of trans-regionalemission trading system in the Yangtze River Delta were clarified，the framework of the trans-regional emissiontrading system were established，and the key problems of the registration platform and the setting up of theemission trading platform were solved.The coverage，total volume mechanism，trading targets，trading methods，trading mechanisms，clearing and settlement mechanisms，risk control and other specific mechanisms were alsodetermined.Key words：Yangtze River Delta，cross regional emissions rights trading，mechanism5 张进财，曾子芙.论我国排污权交易制度的不足与完善J.环境保护，2020，48（7）：51-53.6 李永友，文云飞.中国排污权交易政策有效性研究基于自然实验的实证分析J.经济学家，2016，（5）：19-28.7 王振兴，周建国.排污权交易试点的推进机制与政策特征基于省级政策文本的分析J.湖北社会科学，2021，（9）：25-33.郑奇，等：长三角跨区域排污权交易的机制探讨45