我国行政复议机关相对独立性研究-法学学士毕业论文.doc

中文摘要行政复议作为一部介于行政职能部门与行政相对人之间的法律，调整的是日益膨胀的行政权与行政相对人合法权益是否受到行政权侵害之间的法律关系。可见，一旦合法权益受到违法不当的行政行为的侵害，行政相对人可以通过行政复议作出维护。但是，在目前的行政复议制度中，行政复议机关相对独立性不足已成为了行政复议制度中一大不可忽视的问题。在现实中，行政复议机关不但难以在中立、客观、公正的立场上维护相对人的权益，也使行政复议结果的权威性蒙上了一层被质疑的阴影。本文希望通过对行政复议机关相对独立性的不足及其缺陷进行分析，提出加强其相对独立性的必要性，并在借鉴国外行政复议机关独立法律地位的基础上提出加强我国行政复议机关相对独立性的构想。关键词：行政复议；行政复议机关；相对独立性；不足；加强AbstractOpens with the administrative reconsideration law, administrative reconsideration mentioned in order to prevent and correct illegal or inappropriate specific administrative ACTS, protect citizens, legal persons and other organizations, safeguard the lawful rights and interests of the administrative organs shall exercise supervision and authority. Can see, administrative reconsideration most outstanding is its relief function. But, with the development of modern laws and regulations with the rule of law, the administrative practice needs the relative independence of administrative reconsideration organ insufficient, administrative reconsideration results vulnerable to the effects of attachment to the administrative organ, laws and regulations in the administrative reconsideration organ relative independence aspects of the existing gaps with defects such as insufficient, has obvious behind even hindered the development of judicial practice. Therefore, it is necessary to our administrative reconsideration organ makes an investigation and analysis of independence, put forward the construction perfect independent administrative reconsideration organ system, put forward legislation to fill the blank of legal means to compensate for its defect. Key words: Administrative reconsideration；The administrative reconsideration organ；Relative independence；Insufficient; perfect 我国行政复议机关相对独立性研究行政复议机关的相对独立性，具体指的是行政复议机关在进行行政复议程序是独立的法律地位。然而，随着我国行政复议制度的不断发展，行政复议机关在独立性方面的不足和缺陷日渐浮现。对于行政机关来讲，行政权与行政相对人的矛盾已经难以通过行政复议进行调整。对于行政相对人来讲，行政复议作为一种行政机关自导自演的救济制度，往往难以保障相对人的合法权益而遭到相对人的弃用。在这种背景下，行政复议制度不但失去了其公正性和普及性的优势，更有点妨碍司法实践脚步的味道。因此，目前在我国，有不少学者对于相对独立性不足的现状进行了探讨和研究，对于加强独立性的措施也有一番意见和建议。笔者希望通过对行政复议机关相对独立性不足的阐述与分析，提出加强行政复议机关相对独立性的建议。一、我国行政复议机关相对独立性不足的缺陷与引发的问题行政复议法的母的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。可以看出，行政复议最突出的就是其救济功能。但是，我国行政复议机关在实际的行政行为中显现出了诸多缺陷，导致我国行政复议机关的现状与我国行政法律法规发展不相适应局面的形成。因此，笔者希望通过对我国现行的行政复议制度进行分析与探究，从而挖掘出我国现有行政复议机关存在的不足之处。（一）我国行政复议机构相对独立性不足的缺陷 按照我国行政复议法的规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，也比较其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中体现法律的公正性。但是从行政组织结构上看，现行的行政复议机关在组织结构上与其他内设机构并无太大区别，行政复议机构并不具有独立的法律地位而是依附于所在行政机关，因而在承办复议事项时往往会因为行政复议机构相对独立性的不足从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。1、行政复议机构不具有独立的法律地位按照行政复议法第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”由此条文知道，行政复议机关是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。是作为维护行政活动公正性和合法性的一道防线，在本质上，行政复议是一项具有救济性质的法律行为，行政复议机关是一个提供救济方式，维护行政活动公正的部门。但是在现实生活中，行政复议机构作为行政机关的一个法制工作机构，是并不具有独立的法律地位的，在组织结构上看，是依附于行政机关下的其中一个机构。2、行政复议结果受到行政机关的影响 当前，“上级复议”的方式在行政复议审查过程中被广泛使用，虽然作出和受理行政复议分别是不同的行政机关，但仍在存在着不少千丝万缕的关系，对复议的结果造成各种因素的影响。在现实中，作出原来行政行为的行政机关与上级的行政复议机关存在上下领导的关系，因而在两种情况下，行政复议结果会受到该行政机关的影响。第一种是由于地方利益、部门利益以及上下级官员人际关系等各项复杂因素的影响，行政机关出现“官官相卫”的情况，对不当的具体行政行为不处理，不作为。而另一种情况就是行政机关具体的行政行为在很多情况下都是在贯彻上级领导机关指示的方针政策，所要复议的具体事项实质是由上级行政机关决定只是由下级机关的名义来执行的，因此就出现了“自己审理自己”的情形。以上两种情况都会令人对行政复议结果的公正性产生极大的质疑。3、现行法律法规并没有对行政复议机关相对独立性进行阐述 在我国目前现行的法律法规当中，行政复议条例对复议机关和复议机构都作出了明确的立法解释，并列专章规定复议机构及其职责。但是，就行政复议机关相对独立性这一项来看，在现行的行政复议条例和行政复议法都对此没有作出任何的规定。相比之下，在国外的行政复议制度中，相对独立性是作为复议制度的普遍规定而列入法律法规当中的，这种相对独立性是为了增加行政复议的公正性和维护行政复议救济功能的。4、行政复议机关工作人员存在的问题行政复议机关中复议人员作为行政复议审查的执行者，对于行政复议制度的落实有关键的作用。但是，我国现实中的行政复议人员的配置难以保障行政复议的需要，行政复议队伍的建设跟不上社会发展的速度。首先，是复议机关中工作人员的不足，难以应付复议工作的需要。在现实中，很多省市的行政复议机关只配备了一两名行政复议人员，显然难以同时办理众多的复议案件，使得复议工作的进展缓慢。某些县镇的行政复议人员还是同时任职其他行政部门，在办理行政复议案件时会出现“自己当自己的法官”的情况。其次，行政复议机关既然隶属于行政机关，行政复议机关的工作人员自然是行政机关的工作人员，所享受的薪酬跟待遇都是与行政机关相一致的。因此复议机关工作人员在办理复议案件时，往往会难以站在中立及公正的立场进行审查。（二）行政复议机关相对独立性不足所造成的后果历史告诉我们，一个不完善的制度必然会引起一系列不良的社会后果。对于行政复议制度来说也并不例外，在行政机关组织结构和处理具体行政复议事项上存在相对独立性不足的问题，对我国整个行政复议制度的公正性、流畅性和普及性造成了诸多不良的影响。1行政复议公正性受到质疑纠纷解决的公正性与纠纷解决机构的自身的独立性和权威性是戚戚相关的。在我国现实生活中，尽管由行政系统内部的专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是一个隶属于行政机关的一个内设机构，而且往往在上下级行政机关之中会存在着很多千丝万缕的利益关系。在这样的背景下，作为内设机构办理行政复议案件，而且最终由行政复议机关作出复议决定的这种方式，其公正性受到了广大群众的质疑。2行政复议救济功能的式微从数据上得知，全国行政复议机关作出维持原决定的比例一直稳居50%以上，使得行政复议的公正性受到质疑。由此造成的结果是行政诉讼案件的增多以及信访制度得到推崇。民众宁愿选择耗时长、手续繁琐、花费较大的行政诉讼这一救济方式，甚至选择信访制度等方式进行救济，而偏偏不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式行政复议。这样的结果往往是因为行政复议结果的公正性受到广泛质疑所造成的。二、加强我国行政复议机关相对独立性的必要性通过上文得知，我国目前行政复议机关最大的不足就在于缺乏相对独立性。由于相对独立性的不足，使行政复议制度的发展缓慢，作用也大打折扣。不但起不到维护人民合法权益的作用，更阻碍了法制实践的前进步伐。由此可见，加强相对独立性，成为了法制建设必然的发展趋势。（一）有利于维护行政复议的公正性国外的行政复议制度一直推崇行政复议人员与作出原行政行为的行政机关相分离，如果行政复议人员与行政机关有着密切的关系，那么复议人员在办理复议案件中就可能失去客观性。在国内，行政复议机关与作出原行政行为的行政机关已经存在着千丝万缕的关系，再让一个隶属于行政复议机关的内设复议机构去审查复议案件，且最终由行政复议机关作出决定。这种解决过程是不能体现起码的公正的。因此，将行政复议机关与行政机关相分离，复议人员与行政机关相分离，有利于维护行政复议的公正性，使复议案件办理的公正性得到基本的保障（二）有利于提高行政复议的办案效率一直以来，行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关存在着上下级的领导关系。通过借鉴以上三个地区的行政复议机关建构制度，将行政复议机关按照各种分类独立于行政机关以外，作为单独处理行政复议审查程序及作出复议决定的机构，并对作出具体行政行为的机构拥有一定程度的处分权，消除行政机关因各种因素对行政复议结果造成的影响。从而加快行政复议案件的办案速度，减低行政相对人对此付出的时间，凸显出行政复议便宜省时的优点。（三）有利于推广行政复议制度的应用与国内的行政复议制度相比较，国外的行政复议案件的分类更倾向于按照领域、方向等类别进行划分，提高行政复议的办案效率，而并不是一味地将凡与行政机关产生纠纷的的案件都归类到行政复议机关的管辖范围内。这样的方式有助于行政相对人在寻求救济时可以选择相应的部门，能更有效地解决其复议请求，使复议制度在各行各业得到普及；也有助于复议机关将各项复议案件按照不同的类别划分进行审查处理，提升复议结果的准确性。三、国外行政复议机关独立的法律地位以及对我国的借鉴 作为行政救济主要制度之一的行政复议制度，为世界各国和各个地区所普遍使用。因此，在研究和探讨我国行政复议机关独立性研究时就需要考察国外相应的制度并加以分析， 胡建淼中外行政复议制度比较研究1994(2)提出国外行政复议机关独立性研究对我国行政复议机关独立性理论的借鉴意义。（一）国外行政复议机关独立法律地位的研究行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、方便、迅速”，而日益受到社会实践的青睐。在这种历史背景下，各国的行政复议机关应运而生。针对我国行政复议机关缺乏独立性的问题，笔者决定以国外行政复议机关为主要方向，对国外行政复议机关的独立性作出分析与研究。1英国的行政复议机关在英国的行政救济中，行政裁判所 应松年主编行政复议法讲话J中国方正出版社，1999.17是指在普通法院以外，通过法律规定，另设立特别裁判机构，用以解决行政争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端，受法律法规的调整。行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件使用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所并不属于普通的司法系统，在审查上保持独立性。虽然由于各部门裁决案件的特殊性造成程序规则不一致，但是通常的行政复议程序都是根据事实和法律作出裁决，不收其他机关的干涉 王名扬英国行政法J中国政法大学1987136。行政裁判所不但在审查上保持其独立性，得到广大群众的认可，而且在监督上也设立了相应的机关-行政裁判所委员会，从而保持其公正性。该委员会是由非法律专家组成，都是各方面富有经验的人才，除了主席外，其他成员并没有酬劳。委员会只是一个监督和咨询机构，本身并没有执行权力，也不是小型裁判所，它只对行政裁判进行一般性的监督。 2美国的行政复议机关美国是一个行政复议即裁判制度比较完备的国家。 袁曙宏行政复议概论J安徽人民199025-27在美国，绝大多数行政争议是在行政系统内部解决的，少数案件才通过司法审查制度解决。因此，行政复议即行政裁决是美国行政法上的一项重要权利救济制度。美国的行政裁决是指行政机构根据行政程序法规定的审判式听证程序对特定正义或特定事项作出裁决的活动 国家行政学院法学部美国州行政程序法考察报告。其具有下述特征：(1)行政裁决的主体是相应主管行政机构；（2）行政裁决的客体是涉及相对人的权力的事项和争议；（3）行政裁决的申请人是其权益已受到行政行为影响或可能受到影响的相对人；（4）行政裁决的程序是审判式的听证程序；（5）行政裁决的合法性和公正性要接受司法审查的检验和保证。美国自从出现了英式的行政裁判所，称为独立管制机构。在美国目前约有50多个这种机构，它们在组织上多实行委员会制，享有相对于总统的独立性。它们根据国会的法律而设，委员和主席由总统提名，参议员同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽然受到普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。3香港地区的行政复议机关在香港，与大陆行政复议制度具有可比性的制度是行政上诉和行政申诉。 林莉红香港的行政救济制度J中外法学1997(5)（1）行政上诉是指在行政机关内部设立专门机构，受理市民对某些行政决定不服提出的上诉案件并作出处理的活动。80年代以前一般称为审裁处，80年代后一般称之为上诉委员会。（2）行政申诉是指当香港市民认为政府部门的行政行为违法或不当时，依法向政府部门提出请求，由政府部门来解决行政纠纷活动。第一，向作出决定的行政机关提出申诉。这种申诉方式使行政机关享有较大的自由裁量权，难以对他进行有效的控制。第二，向行政长官和行政会议提出申诉。行政长官会同行政会议可委托由一个或不少于两名行政会议议员组成委员会，以非公开的形式进行聆讯。第三，向行政申诉专员公署提出的申诉。为了加强和完善香港的行政申诉制度，专门设立了行政事务申诉专员公署。该公署是一个独立于政府的法定组织，申诉专员由行政长官任命，直接对行政长官负责。无论是英美法系还是大陆法系，纵观国外行政复议机关的发展过程，总体呈现出以下发展特点：（1）行政复议制度是社会发展的必然要求，各国根据各国国情的需要普遍建立了适合各国的行政复议制度；（2）各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用侵犯公民的合法权利；（3）行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家；（4）司法公正性。由此可见，行政复议机关相对独立性的加强是法治建设的重要一步。（二）国外行政复议机关独立法律地位对我国的借鉴1、行政复议机关及其复议人员具有独立的法律地位 在国外，行政复议机关及其复议人员都具有独立的法律地位，有效地保证行政裁决的公正。国外的行政复议机关例如英国的裁判所，是依据议会通过的法律设立的，裁判所相对于独立于行政机关，裁判所的大多数官员和政府官员没有直接的联系。裁判所可以超脱于政治影响之外，只根据事实和法律裁决案件，不受行政机关及其官员的任意干预，而且干预的可能性也比较小。与我国的行政复议机关相比较，行政复议机关没有独立于行政机关之外，行政复议机关的工作人员也相当于行政机关的工作人员，造成行政复议的结果容易受到非法律因素的影响。2、复议人员均为受过专门培训的专业化人士 国外复议机关的工作人员大多都是经过专业培训的复议人员，其中的人多数都是当地的法律界人士，既有法律知识，又有行政管理经验，代表着各方面的利益，或者是各方面的专家，他们的知识和经验的高度专业化是客观正确并且高效的处理行政案件的基础，可以说，行政复议机关高度的专业性是行政复议机关相对于法院的最大的优势，在某些情况下，行政复议机关可能成为处理某些专业技术案件的唯一方式。在国内，行政复议机关中的复议人员相当于行政机关的工作人员，大多都没有进行专业化的培训，没办法处理一些专门程度较高的案件。3、行政复议机关有不同的分类和不同的管辖范围 如上文所述，国外的行政复议机关会根据专业领域的不同而进行分类，而每一种分类的行政复议机关的管辖范围都只限定与之类型相对应的特定的行政领域。这样，既可以保证行政案件能得到特定的专业人士的处理的同时，又可以为不同类型的行政复议机关积累处理特定类型行政案件的经验，可以说是实现行政复议机关专业化处理案件的关键。相比较之下，我国的行政复议机关并没有进行不同领域的分类，而是根据作出原行政行为的机关的上一级行政机关作为行政复议的机关，只要是该下级行政机关作出的违法不当的行政行为，上一级行政复议机关都有管辖权。四、对加强我国行政复议机关相对独立性的构想 行政复议是近代民主政治的产物，在世界范围内已经得到了普遍的发展和应用。行政复议制度，作为一种行政机关内部的自我纠错机制和对行政相对人的救济保护机制，从开始登陆中国的舞台到现在，发挥着越来越重要的角色。并且随着行政权力对经济和生活的介入日益加深，他对社会主体的影响日益扩大。 魏继华谈行政复议法的重大发展与突破河南社会科学2000(6)35但是，行政复议制度在我国的实践情况实在令人堪忧，人民群众对行政复议的认同感也日益下降。行政复议案件的总数往往比行政诉讼案件的数量还是少，这样就说明行政复议制度作为一个年轻的制度，它跟国外成熟的制度相比，还存在着很多的不足，因此，笔者提出了几点加强行政复议制度独立性的构想：（一）设置独立复议机关和复议人员我国行政复议行政性的倾向最大的弊端是行政复议活动缺乏公正性，行政复议机构隶属于行政机关，难以对行政机关实行有效的内部监督。在各级政府配套成立行政复议委员会，保证其独立性、公正性能够达到最终裁决的目的。另外，建立职业化、专业化、独立化的行政复议人员对实现行政复议的公正性也尤为重要。行政复议人员由于职位的特殊性必须具备专门化的知识，知识的专门化会成为又一道阻碍不正当的干涉的鸿沟。其次，对于重大复杂和专业化程度较高的复议案件，成立“专家陪审”制度，据了解，目前实际上已经有个别的行政复议机关聘请非本机关的的专家作为复议顾问，以保证复议结果的权威性和公正性。1设置行政复议委员会对于如何设置行政复议委员会，学者们的意见并不统一。有学者认为，行政复议委员会必须符合三个条件：有独立于行政机关之外的常设工作机构；有一支精通法律且熟悉行政工作的稳定的专业化的队伍；审查的程序规范化。撤销各行政机关办理行政复议的职权，按照省以下的垂直管理模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，独立运作。中央行政复议委员会为管理机关，仅对权力机关负责。为了保证行政复议委员会的独立性、中立性和专业性，我国行政复议委员会应在县级以上各级人民政府中统一设置，赋予其独立法律主体地位，由其以自己的名义受理、审查、和裁判行政复议案件。该行政复议委员会并不隶属于同等级的人民政府，而是一个办理行政复议案件的专门机关，作出的复议结果对行政机关具有一定的行政约束力并对行政机关具有一定的处分权。为了提高办案效率和裁决质量，每个委员会内部按照不同的类别分工给不同的部门。在某一行政复议委员会管辖的范围内设立若干个派出机构，作为委员会派驻到各地的机构，以委员会的名义受理行政复议案件。2设置专门化、独立化行政复议人员对于设置专门化的行政复议人员，复议机关应当从培训机制上、组织结构进行相应的调整。根据上述行政复议机关的设置模式，行政复议机关人员应当采用垂直管理体制，即由上级复议机关领导任命，杜绝行政复议机关工作人员兼任行政机关人员或者行政复议机关工作人员相当于该行政机关工作人员的情况，将行政复议人员独立化。复议机关人员的使用、调配、交流由上级复议机关统一管理，以避免受到以往模式中行政机关的各种干涉；各级复议机关工作人员均不得兼任政府管辖下的其他受薪职位，其待遇和受薪均由复议机关系统统筹。而且，为了保证复议机关的灵活性和专业性，复议机关在处理比较复杂的案件时，可以吸纳具有相关专业知识的人员进行合议。对于不同类别不同部门的复议案件，交由不同专业领域的复议人员进行复议审查，有利于行政复议的裁决质量和保证裁决的公正。（二）改变行政复议审查程序 程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。行政复议应当在坚持合法、准确、及时、便民原则的基础上，增加公开性、灵活性和独立性，增加必要的程序规定，做到既保证行政效率，有维持其公正性。第一、规范和完善行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各环节的规定并细化。第二、改变以往“上级复议”的复议程序，加强行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性，杜绝复议结果受到原行政机关的各种干预。在以往的行政复议审查程序中，作为作出原行政行为的上级机关行政复议机关，对于下级所作出的行政行为进行复议。这种审查程序虽然在表面上行政复议机关是依据中立、客观的立场进行复议审查，但在实际生活中就难免受到其他因素的影响。因此，在独立的行政复议机关-行政复议委员会当中，行政复议的审查是由独立的行政复议机关进行，对于行政复议结果的审查，由独立的行政复议机关的上一级复议机关进行核查监督，行政复议的结果不受到法律以外的影响，行政复议委员会独立于行政机关，与作出行政行为的行政机关不存在隶属的关系，从根本上杜绝了“官官相卫”的情况。（三）以立法方式明确行政复议机关独立的法律地位我国行政复议法和行政复议法条例在行政复议机关的建构制度上仍然存在诸多的不足。针对其独立性而言，主要表现在，它并没有对行政复议机关相对独立性方面进行阐述。尽管一个制度如何完善，但是没有法律的保护也是形同虚设。第一是尽快出台行政复议条例，进一步加强行政复议法的操纵性。第二是建立健全的全国统一的各项配套制度建设，进一步增强行政复议工作的统一性、规范性，为提高行政复议办案质量提供制度保障。主体表现在法律法规中明确规定行政复议委员会本身以及其独立的法律地位；保证该独立的行政复议委员会的职权的依法行使；对于内部复议人员的职责和任命作出明确的规定；对于行政复议委员会的复议审查程序作出适当的指引等各项条例。第三是开展行政复议法律文书清理，制定统一的各类行政复议文书，统一行政复议案由。第四是为行政复议案件审理及行政工作提供具体指导和帮助，以增强行政复议案件适用法律的权威性。（四）完善行政复议监督制度有权力就应当有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。对行政管理活动中的违法或者不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救，那么对于行政复议本身的违法或者不当应如果解决？一是通过司法审查来纠正违法的行政复议活动。二是设立复议监督机构-行政监察机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定的确有错误的，可以依法再次做出处理。作这样的设想是因为，行政复议委员会在实施监督和指导的过程中，有对行政复议机构工作的处分权，为了保证其行政复议结果的公正性和权威性，行政监察机构也应该有权力对违法或不当的行政复议决定进行处理。此外，还必须赋予行政复议委员会和行政监察机构公告调查报告权，行政监察在一定时间内发表工作报告，对行政复议机关可造成一定的压力，有利于提高行政复议机关的工作质量和工作效率。综上所述，行政复议机关的独立性是行政复议机关维护其公正性与权威性的关键，也是人们信任、使用行政复议制度的关键。但是，我国现行的行政复议机关独立性方面仍存在很多不足的地方，不仅使行政复议的结果容易受到影响，也因此引发了其他的社会问题。所以，有必要加强我国行政复议机关的独立性，以形成具有我国特色的行政复议制度。