广东省国有企业改革与发展调研报告.doc

广东省国有企业改革与发展调研报告（2005年8月28日）课题组顾问：朱森林 王兆林课题负责人：黄 挺课题组成员：黄 挺 陈 池 宋子和 曾广灿 陆景奎李金亮 张长生 周林生 余树华 柯春霖执 笔 人：黄 挺 张长生 周林生 余树华 项目联系人：周林生广东经济体制改革研究会为完成省发展和改革委员会委托我会承担的广东省国有企业改革和发展研究课题项目，对我省国企改革的历程、成果、经验和存在问题形成较为准确和深刻的认识，我会从今年1月至7月，组织了47位专家学者分成6个调研组先后赴惠州、清远、江门、广州、深圳、珠海、湛江、茂名、中山、韶关、肇庆、云浮、汕头、潮州、汕尾、佛山、东莞等17个市和省粤电集团等多家省属集团公司进行国有企业改革与发展调研。朱森林、王兆林同志担任调研组顾问参与了调研活动。在调研期间，针对调研中所碰到的理论和实际问题，我会先后在省委党校国际会议厅、省社科联会议室、省地税局招待所会议室、省体改研究会办公室举行了多次国有企业改革与发展专题座谈会，并在惠州召开了大型的“经济发展与国企改革高级研讨会”，还向省委省政府领导提交了阶段性的关于深化我省国有企业改革的几点建议，张德江同志、黄华华同志、钟阳胜同志作了重要批示。从改革开放开始到90年代初，我省利用先发性的优势，勇于突破僵化的旧体制给国有企业放权让利，积极探索企业经营机制的转换和企业制度的创新；自上个世纪90年代中后期以来，广东在对国有企业进行公司制改造、力争国企三年脱困、调整国有经济结构和重组国企资产等方面，仍然有所作为，特别是在探索建立新的国有资产监管体系方面，出现了在全国影响深远的深圳模式。但是，从社会主义市场经济的制度建设和现代经济运行的内在要求来看，我省国有企业改革还存在着诸多问题。为使国有企业的资产质量得以提高，为使国有经济的结构得以进一步优化，为使国有企业和国有经济在发展地方经济和增强广东的综合经济实力中得以发挥更重要的作用，这些问题是必须加以解决的。然而，由于理论和实践在一定程度上的脱节，更由于历史问题和现实问题纠缠在一起，要解决这些问题，又呈现出特别大的难度，从各个方面来看我省国企改革的的确确进入到“啃硬骨头”的攻坚性阶段。在我省国有企业改革与发展的这个关键时期，更需要决策层的清醒认识、果断的决心并制定出强而有力的政策措施，从而完成我省国有企业改革攻坚的历史使命。本报告，将从理论与实践相结合以及历史与现实相结合的角度，对我省国企改革的成果、经验和存在问题进行综述，并提出进一步推动国有企业改革攻坚的对策建议。一、 我省国有企业改革与发展的基本判断（一）主要成果改革开放初期，我省充分利用中央赋予的“特殊政策、灵活措施”，利用改革开放的先发优势，从给国有企业放权让利到转换企业经营机制再到制度创新，均表现出敢为人先、勇于创新的精神，涌现了全面综合配套改革的先进典型顺德和创造了人间奇迹的经济特区深圳。这个时期广东国有企业改革是走在全国前头的。90年代中后期以来，广东稳步推进国有企业产权改革，对国有企业进行了公司制改造，推进国有企业三年改革脱困、国有经济结构调整重组，培育了一批大企业集团，建立了新的国有资产监管体系，从而使国有经济的结构逐步趋于优化，国有资产的质量逐步提高，国有企业的竞争力有所增强。我省国企改革与发展已取得重大突破和进展，获得了丰硕成果，国有企业、国有经济在发展地方经济，增强我省经济综合实力中发挥了重要的作用，这些是应该充分肯定的。1、通过产权制度改革，国有企业由单一投资主体逐步向投资主体多元化转变，以股份制为主要形式的混合经济逐渐发展壮大，探索了公有制的主要实现形式。从调查结果来看，我省各市县国有企业的改制面较高，改制形式多样，成效比较显著。如茂名市实行产权改革的改制企业351户，占国有企业总数74.84, 改制的形式主要有：改为民营/民营控股8户，经营者/职工持股217户，关闭/破产126户。清远市截至2004年10月，全市已改制企业623户，改制的形式主要有破产210户，出售198户，关闭198户，职工持股17户。2004年清远市工业总产值235.0亿元，其中国有及国有控股企业产值为19.53亿元，占8.3%，三资企业和个体私营企业产值为89.4亿元和121.58亿元，分别占38%和51.7%；2004年全市GDP248.2亿元，增长率达到了19.6%。清远市国有经济所占比重大幅度下降，基本上实现了国有资本从一般性竞争领域退出的改革目标，促进了生产力的发展和经济效益的提高。部分省属集团改制成效显著。如省丝绸集团属下的85户企业，80户实施了改制，改制面为94.12%；改制形式灵活多样，核心是推行了股份制，实现了股权的多元化；改制效果好，改制企业中，79户实现赢利。省丝绸集团的成功经验表明，国有企业要搞活，关键在于推行以股份制为主的改革，打破纯国有的单一产权结构，实现股权多元化，形成较好的法人治理结构，建立起有效的激励与约束机制。从我省工业经济来看，国有控股的混合经济已成为国有及国有控股经济的主体，且发展较快。据统计，我省国有控股工业产值已从1999年的1894.53亿元增加到2003年的3145.19亿元，其占国有及国有控股工业产值的比重也从1999年的66.30%上升到2003年的81.71%。2、国有企业的体制和经营机制发生了质的变化，初步建立了现代企业制度，国有企业逐步成为市场经济的主体。我省国有企业的改革从外到内，从浅到深，从易到难，从以政策调整、放权让利为主，现已转到以制度创新为主的攻坚阶段。经过20多年的改革，70%左右大中型企业进行了公司制改造，85%左右的小型企业进行多种形式改革，绝大多数国有企业由工厂制转变为公司制企业，国有企业在长期计划经济体制下形成的僵化的体制基本被冲破，国有企业的管理体制由党委领导下的厂长负责制逐渐转变为公司法人治理结构，计划生产、计划供应和大锅饭式的分配制度逐渐被按需生产、市场营销和员工按劳分配、按贡献大小取酬所取代。国有企业初步成为自主经营、自负盈亏的市场主体，正在向着现代企业制度的目标迈进。例如佛山市通过改革搞活了佛山照明股份公司、佛塑集团等一批国有企业。同时，围绕国企改革这个中心环节，各项综合配套改革都取得了很大进展，比如改革了国资管理体制，初步建立了新的国有资产监管体制，解决了国有资产多头管理，无人真正负责的问题；社会保险体系基本形成，为分流安置国有企业职工创造了必需的社会条件；政府推行行政管理体制改革，重新定位和转换职能，初步实现了政企分开、政资分离，为国有企业真正走进市场创造了制度环境。3、调整了国有经济的布局和结构，打破了公有制经济一统天下的格局，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的“多赢”局面。改革开放前夕的1978年，全省城乡国有和集体经济占经济总量99%以上，非公有制经济几乎是零。经过20多年的改革开放，尤其是90年代以来积极贯彻“有进有退，有所为有所不为”的方针，成功组织了以煤炭、纺织、制糖等三个特困行业脱困为突破口的脱困攻坚战，到2000年全省72%的国有大中型亏损企业实现了脱困。期间各地也加快了国有资本从一般竞争性领域特别是劣势企业退出的步伐。在国有经济布局和结构调整的同时，按照“抓大放小”的方针，做强了一批大企业，放活了大批中小企业。湛江糖业，经过改革调整，整个行业从33家工厂调整为21家，实现了全部亏损转到厂厂盈利，做到了工厂经营者、职工、蔗农和当地政府四满意。国有经济的战略性重组，使我省国有经济比重相对减少，大体形成了国有经济、“三资”经济和民营经济各占三分之一的国民经济“三足鼎立”新格局。这种新格局的出现打破了过去国有经济“一统天下”，全省处处呈现多种所有制经济万马奔腾、生动活泼、欣欣向荣景象。4、通过改革，我省国有资产总量增多，资产质量提高，国有经济在国民经济中有效发挥主导作用，并在促进广东经济发展中作出了贡献。据统计，到2004年，全省国有及国有控股工业企业在户数比1997年减少63%的情况下，销售收入、利润总额、资产总额分别增长了124.72%、258.83%和30.77%。根据最新公布的统计数据，目前广东省国有资产总量已达12000亿元，居全国地方国有资产总量排序首位。通过两个战略性调整重组促进国有经济结构优化和资产质量的提高。在结构调整和资产重组方面，我省国有资本逐步从一般竞争性行业退出、向关系国民经济命脉的基础设施、交通能源领域、技术密集型行业集中，提高了国有资产整体的质量，对国民经济的主导作用显著增强。到2003年，广东电力热力的生产和供应业、石油加工炼焦及核燃料加工业、交通运输设备制造业和通信设备、计算机及其他电子设备制造业四大行业中国企的产值占全部国企产值的比重上升到64.0。其中，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和交通运输设备制造业中国企的产值占全部国企产值的比重上升为26.6和10.3。从工业行业来看，广东国有及国有控股工业产值在电力、煤气、水生产、交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、石油加工及炼焦业、化学纤维制造业、黑色金属矿采选业、烟草加工业等行业的占比均在50%以上。电力、交通、钢铁等行业的国企盈利占全省国企盈利的80%以上。可见，广东国有工业在关系国民经济命脉和产业优化方向的行业仍居支配地位并发挥了主导作用。5、促进了全省经济社会的全面发展，使城乡面貌发生了巨大变化。我省在推进国有企业改革的同时，积极发展“三资”企业和个体私营经济，鼓励外资和私营企业参与国企改革，使国资、民资和外资互相参与、互相渗透、互相促进，不仅发展壮大了国有经济，也促进了“三资”经济、民营经济的发展，使全省呈现出多种所有制经济互相竞争、互相促进的生动活泼的发展局面。同时，围绕国企改革，促进各项改革的深化，从而大大加快了全省经济发展，使广东一跃成为全国经济大省，多项经济指标名列全国前茅，人民群众的生活水平大大提高，人们的精神风貌发生质的变化，城乡处处呈现繁荣兴旺景象。广东的巨变，令世人瞩目！（二）基本经验我省国有企业改革和发展不仅取得了丰硕的成果，而且取得了不少宝贵经验，创造了各种改革模式。这些经验其实也是20多年广东国企改革和发展的重要成绩，归纳起来主要有以下八方面：1、解放思想更新观念是深化国企改革的先导和前提。中国改革开放始于1978年的“实践标准”的讨论，讨论促使了“解放思想，实事求是”思想路线的恢复。不断的思想解放和理论创新，使我国的市场取向改革持续展开和深化。我省改革开放之所以能先行一步，根本问题，就是坚持贯彻了邓小平理论和“三个代表”重要思想，敢想敢干，勇于开拓。20多年来，我们经历了几次大的思想解放，每次思想解放都推动改革和开放向前跨越。比如1992年邓小平同志南巡和党的十四大的召开，创新了许多重要的理论问题，促进人们的思想进一步解放，明确了改革的目标是建立社会主义市场经济体制，立刻掀起了公司制的改革热潮，顺德的产权制度改革思路也是在这种背景下提出来的。深圳市充分发挥“特”字的作用，进行了一系列先行性的探索，不断地深化改革，充分发挥了“窗口”和“试验区”的示范作用，对我省及全国产生了积极的影响。深圳市、佛山市对旧体制之所以敢于突破，率先进行了许多改革试验，就是由于他们对改革有比较深刻的理解和认识。在这次调研中我们发现，对国企改革思想认识的不同，是造成我省90年代后期以来国企改革落后于浙江、江苏等长三角地区的重要原因，也是造成我省各市县国企改制进程和效果出现较大差异的主要因素。实际上，国企改革困难之日，往往也就是认识上不统一，思想混乱之时。比如，党的十六大和三中全会以后，省委省政府召开了国企改革与发展座谈会，张德江同志作了非常好的讲话，本来深化改革的形势非常好，但2004年春以后，在境内外出现了一股诋毁国企改革的言论，他们借口防止“国有资产流失”和“私有化”，反对产权制度改革，弄得很多人认识模糊，不敢改、不想改，使国企改革陷入了“困境”。因此，要取得国企改革攻坚战的胜利，首先必须进一步解放思想，更新观念。2、以产权制度改革为中心的综合配套改革是国企改革攻坚的核心内容。传统的国有企业是计划经济体制的重要内容和微观基础，不仅政企不分、政资不分、企社不分，而且产权模糊，出资人不到位。要建立现代企业制度，解决企业深层次问题，就必须坚持以产权制度改革为核心，同时加快政府行政体制、投资、财政、金融、社会保障、医疗、劳动工资、人事等方面的体制改革。只有以产权改革为中心进行综合配套改革，才能完成国企改革的任务，才能建立完善的市场经济体制。进行产权制度改革，必须规范操作，正确地进行资产评估、产权界定、合理定价，防止国有资产流失。1992年顺德市(现改为区)率先进行了以产权改革为突破口的综合体制改革，经过三年攻关、四年完善，到2000年基本完成了综合体制改革的任务，极大地促进生产力的发展，使经济走向良性循环。顺德综合体制改革的成功经验为全国、全省经济体制改革提供了宝贵的经验，不少市县借鉴顺德的经验，成功推进了本地区的国有企业改革。如中山市在1998年开展的公有制企业产权改革中，配套进行了政府机构、公有资产监管体制、事业单位体制、社会保障体制和劳动人事制度等综合改革。由于选择了综合配套的改革路径，只用4年多时间就基本完成了以公有产权为核心的综合体制改革任务。到2002年2月底止，不仅中山市国有工业、商业企业实现全部转制，而且包括市属集体所有制企业在内的公有制转制企业已占市原统计的市属公有制企业的95%以上。以公有制产权改革为中心的综合体制改革，大大促进了中山市经济的发展，自2001年以来更是在16%以上，其中2003年和2004年为18.6%、18.7%。 3、坚持“以人为本”是国企改革发展的根本出发点和落脚点。社会主义的根本任务，是发展生产力以满足人民群众对物质和文化不断增长的需要。改革是为了解放和发展生产力，这与人民群众的根本利益是一致的。实践证明，要使改革顺利进行，必须以人民利益为出发点，要让广大群众从改革中得到实惠，改革决不能损害人民群众的根本利益。各地在国企改革中普遍注意到以人为本，尽最大可能保障职工合法权益，企业改制方案必须征询职工大会或职代会意见。各地都高度重视做好职工安置工作，企业的员工分流安置方案都获得职工大会或职代会表决通过。一些市县还专门成立职工安置工作领导小组，出台相关文件明确职工安置的要求和政策，使改制企业的欠薪、欠保、集资款等得到了妥善处理。佛山市推动企业改革从实际出发制订了具体政策。例如对从国有企业改制为非国有控股企业的职工，都给予改变劳动身份进行经济补偿，并做出妥善安置，使改革能够稳定有序进行。又例如清远市采取8项灵活措施加快国企改革，在改革中始终把安置职工作为首要工作，全市截至2005年初市属国企共改制企业145家，安置职工6300多人，在没有财政拨款的情况下，采取多种办法、措施发放了各项安置补偿费11600万元，处置企业债务25400万元，既较好地推进了国企改制，又完善安置了职工，保证了社会的稳定有序。对于解决国有企业改制过程的信访问题，深圳市政府有关部门坚持讲法律、讲政策、讲原则、讲道理，并注意讲究工作方法。在市委、市政府的正确领导和有关部门的大力配合支持下，市国资委立案的210宗信访件中91%已结案，为促进改革，稳定社会做出了应有贡献。4、对国有经济布局和结构实施战略性调整，对国有企业实施战略性改造是搞活国有企业，提高国有资产质量的有效途径。通过国有经济布局和结构调整和资产重组，我省国有资产在从一般竞争性领域和劣势企业退出的同时，又加强向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域进入。这一出一进，盘活了国有资产，已成为提高国有资产质量的有效途径。如广州市近年来，通过资产调整重组，让国有资本向支柱行业和重点企业集中，发展壮大了一批骨干企业，大大加快全市经济发展步伐，使全市经济结构和产业结构逐步趋向合理，并迅速增强经济综合实力，经济总量在全国大城市中名列第三，仅次于上海和北京。深圳市经过前两年的调整改制，基础设施、公用事业和关系国计民生领域的重点企业国有净资产占市属企业国有净资产的67.06%，比2002年提高了近10个百分点。竞争性领域中的传统工业以及商贸、零售业中的国有资本已基本退出。国有企业资产负债率降为51.64%，比2002年下降7个百分点，基本接近国际公认的50%水平。原来国有企业潜伏的财务风险、债务风险、法律风险基本得到解除。2004年市属国有企业实现利润总额比2002年增长31.1%；纳税总额比2002年增长29%。可见，通过国有经济结构和布局的调整、重组，优化国有经济结构，完全能够有效提升国有资产质量，明显提高国有资本的运营效益。5、从实际出发，制定和实施配套的法规政策，采取灵活的措施是国企改革顺利进行的重要保证。政策的威力是很大的，要使国有企业改革顺利进行并不断深化，必须认真落实有关改革的政策法规。改革开放以来，省委省政府从广东实际出发，出台了一系列政策法规，如1995年的关于建立现代企业制度的试点总体方案以及6个配套文件，1997年的99号文关于加快中小企业改革的步伐，2000年5月颁发关于印发广东省省属国有企业资产重组总体方案的通知（粤办发20009号），2003年8月颁布了鼓励国有企业开展产权制度改革的关于推进省属国有企业改制的意见（粤府办200367号文）。这些文件对国有企业改革重组的途径、方式和政策都做出了比较详细、明确的规定，是比较切合实际、具有较强操作性的文件。不少市县为解决国企改革中的动力不足，消除国企改革的障碍，解决困难和防止改制过程中国有资产的流失，也围绕国企改革制定了系列配套的政策和法规。如深圳市围绕国有企业改革先后制定了60多个文件，其中今年上半年围绕国资监管新制定了11个文件；广州市围绕国有企业改革先后出台了十几份文件，对推动企业改革重组起到很大作用，迅速搞活发展了珠江啤酒集团、珠江钢琴公司、广州汽车集团和广钢集团等一批大企业。肇庆市近年来先后制定和出台的肇庆市国有工业企业改革对劳动者劳动关系处理的暂行办法等文件，较好地处理了国企改革中在岗员工、离退休员工的经济补偿问题，赢得了广大职工的支持，促进了国企改制的平稳推进。6、深化企业内部改革，加强企业管理是国企改革和发展的永恒主题和基础工程。国有企业内部经营机制转换是关系到企业能否实现可持续发展的根本性问题。我省国有企业发展的实践证明，企业如不进行管理创新和技术创新，没有内部机制的转换，投入再多的资源，给再多的优惠政策，也难以为继。惠州市TCL集团，原是一个靠5000元起家的小企业，在进行公司制改造以后，不断改革内部三项制度，特别是改革分配制度，按照与市政府签订的“授权经营，增值奖股”协议，对经营者实行股权激励和年薪制，建立长效激励机制，效果十分显著，企业很快发展成为享誉中外的大企业集团。粤港投资控股有限公司认真总结过去粤海集团的教训，在重组期间出台了“十八条禁令”，对于分支机构设置、借款、人事任免、工资管理、应收账款管理、帐户管理、合同管理等18个方面的事宜，进行了严格的规定，加强了管理。又在此基础上，出台了一系列内部管理规章制度，使企业内部管理逐步制度化、规范化和程度化，效果十分显著，公司已实现由2000年成立时的亏损转变为年年盈利，2004年盈利更是上升到8.92亿港元。7、建立健全新的国有资产监管体制是国企改革促进其健康发展的重要举措。长期以来，国有资产管理是“五龙治水”，处于无人真正负责、出资人缺位的状态。深化国企改革，必须解决这个问题。从90年代初，我省便进行探索，但由于认识不统一，出现了反复，可贵的是深圳市一直坚持探索。他们在全国率先按三个层次的架构建立新的国资管理体制。党的十六大以后，深圳又进行深一步改革，在2004年建立了深圳市国有资产监督管理委员会，一是将原市国资办、体改办、企改办、市委组织部、劳动局、财政局、集体办和农林局涉及国有资产监管和集体经济宏观管理的职能统一纳入新的国资委，其特点是实现了从单纯行使监管职能的行政机构向以出资人职能为核心的政府特设机构的转变，做到管资产与管人、管事相结合，权力、义务和责任相统一；二是对经营性国有资产和行政事业性国有资产实行统一管理，把行政事业性国有资产也交给国资委监管，这在全国是一个全新的尝试；三是撤销了三家市属资产经营公司，由市国资委统一行使出资人职能，实现了从“三个层次”向“两个层次”的体制转变。新的国资监管机构成立后，一手狠抓制度建设，强化监督力度，努力提高国有资产监督管理水平；一手抓国有企业深化改革，特别是产权制度改革，坚决地排除了阻力和干扰，使去年市国有企业的经营状况继续向好，利润总额完成了全年的经营计划，在前年增长20%左右的基础上又有所增长；各项改革措施得到了继续推进。今年初市政府和国资委又出台了有关国有资产监管的十一项制度，这将对进一步完善深圳市国有资产管理体制将发挥重要的作用。深圳市的经验值得其他地区借鉴。8、建立有权威的领导组织体系是打好国企改革攻坚战的组织保证和关键所在。国有企业的改革是一项开拓性的社会系统工程，所涉及的很多方面如社会保障制度等都必须在全社会的范围内全面进行，因此，必须加强领导，协调各方面力量，统一作战，综合推进，这样做了，改革就搞得好。据我们的调查，广州、深圳、清远、惠州、肇庆等不少地区都成立了由书记市长亲自挂帅的国有企业改革领导机构，促进了部门间的相互配合，减少了改革的阻力，增加了配套性，保证了改革的有序推进。如肇庆市于2001年底成立了市国有企业改革工作领导小组及其办公室，市委书记亲自担任领导小组组长，市长任第一副组长，市几套班子的有关负责同志担任副组长。2003年又根据政府机构改革的情况进行了调整充实，成员单位由原来的14个增加到16个，同时领导小组办公室的人员得到充实，建成了强有力的市直国有企业改革的领导组织体系。有权威领导组织体系的建立和完善，保证了全市国企改革的较顺利进行。惠州市由党政一把手亲自挂帅，实施大项目大集团带动战略，不断深化国企改革，通过调整重组和深化企业内部改革，培育了一批企业集团，推动全市经济迅猛发展，使该市由传统的农业地区迅速成为现代化的海滨工业城市，成为粤东地区的重要的工业基地。（三）存在问题广东国有企业改革与发展虽已取得了丰硕的成果和经验，但不能估计过高。从全省来看，国有企业的公司制改造比较好，但产权制度方面的改革还有大量工作要做；改制工作推进较快的主要还是中小企业，大型国有企业动作相对迟缓；市、县国企改革进展较快，而省属国有企业改革明显滞后；国有资本的退出主要还是劣势企业，国有经济布局和结构仍不够合理。已经改制的企业，也出现不少新情况、新问题，存在不少亟待解决的历史遗留问题。国有经济虽然保持了发展的势头，但与“三资”经济和民营经济的发展相比，日显缓慢。国有企业改革需要攻克一系列堡垒，目前我省攻克的主要是外围的堡垒和中小堡垒，大堡垒的攻坚战才刚刚开始打响，这种状况与我省经济发展的要求很不适应，与中央的要求(特别是当好排头兵的要求)还有很大距离。具体地说，主要表现在以下五个方面： 1、对国有企业深化改革的总体要求认识不足，缺乏改革的总体规划和具体指导。改革开放初期，广东发挥敢闯敢冒，敢为天下先的精神，许多改革都走在全国前列。许多改革举措，中央还没有提出广东却率先试验了。然而，现在面对中央提出的一些明确的改革思路和措施，广东有的地方却显得有些犹豫不决、步伐迟缓，而且缺乏改革的总体规划和具体指导，一般性号召多，具体指导与落实不够。对全省国有企业改革也没有一个强有力的机构组织领导、综合协调和检查督促。我们应当清醒地看到，广东正处在兄弟省市拼力赶超的激烈竞争之中，而影响经济发展的体制性障碍依然存在，如果改革不能深化，将会影响广东建设经济强省和构建和谐社会的大局，甚至落在兄弟省市后面。广东应当有一种忧患意识和“危机感”，居安思危。存在上述问题，从认识上找原因，主要在于对我省深化国有企业改革的总体要求认识不足，在有些问题的看法上分歧比较大，还没有把认识统一到中央关于深化国有企业改革的有关精神上来。比如说，对国有经济布局和结构进行战略性调整问题国有资本要不要从竞争性领域退出，怎么进，怎么退，认识很不一致。有的光强调“劣势企业退出”，也有的不顾企业实际和市场规律，盲目推行“做大做强”的发展战略，搞“拉郎配”式的兼并重组，制造了一些新的“问题集团或公司”。国有独资与控股企业所占比例仍然过大，多数还分布于一般性的竞争领域，国有资本分布过广、过宽的问题仍很突出。由于企业的优劣是动态的，对优势的认定又带有很大的主观性，原先一些所谓的优势企业，因为管理和机制上的问题逐步显现，也加入到了劣势行列中。这种一定要等到企业出了生存问题再来改革的思路，使得改革成本大为增加，政府和企业都不堪负担。还有一些利益集团或既得利益群体，由于狭隘的利益思想作怪，消极对待改革，消极等待上面出改革的政策，对于企业要求改革的合理诉求置之不理，对企业改革遇到的难点问题采取矛盾上交或回避的态度。有的强调管理，把主要精力用于抓管理的规范化建设，回避深化改革，惟恐因改革而背上国有资产流失的罪名。在对待制约广东国有企业改革与发展的深层次问题上，一些主管单位各说一词，各搞一套，严重影响了地方和基层企业改革的积极性。2、产权制度改革阻力较大，国有企业改制和实行产权多元化的进程较缓慢。在国企产权制度改革方面顺德的经验并没有很好地向全省推广。与江、浙、沪等省市比，我省产权制度改革力度小、进展慢。到2003年全省国有企业9265户，其中国有独资6044户，占65.2，国有控股2357户，占25.4，国有独资和控股企业比例仍然过大，省属企业绝大多数仍然是国有独资，或“一股独大”，这与中央的要求是有较大差距的。出现这种情况的主要原因：一是认识上有片面性，对产权制度改革一直存在争论，原先是姓“资”与姓“社”之争，现在是改革与“流失”之争，很多人怕被扣上“国有资产流失”的帽子，不想改，不敢改，宁可观望。二是产权转让的程序过于复杂，环节太多，周期太长。特别是近一、二年国家有关部门出台的一些政策、命令，使企业产权改革实际上很难操作。三是国有产权进场交易平台和规则不完善，相关工作不到位。一些进场交易流于形式，形式单一，“一刀切”，不利于顺畅流转。四是缺乏改制企业债务处置机制。一些改制企业一旦改制立项被批准，各类债权人便纷纷上门要求企业清偿债务，各种收费也接踵而来，加大了改制企业负担。给本来就困难的国企雪上加霜，影响了企业改革的进程。3、有关配套改革政策措施不够完善、缺乏执行力度，改革动力不足。改革在进入到制度创新阶段后，我省政策优势在弱化，又没有及时研究修订有关政策，使改革政策措施不配套，特别是对推动企业产权制度改革的政策不配套、不完善。省政府【1997】粤发99号文，对推动中小企业改革起了积极的作用，但是，随着形势的变化，有些政策规定已经不能够适应新的要求，有的新政策例如企业改制职工改变身份，应给予经济补偿，全省都没有作出统一规定。许多省市都认真贯彻国家8部委2002年的859号文，加快了企业产权改革，可是我省却没有什么动作，错失了时机。省政府2003年出台的67号文和75号文内容有些矛盾，还没有来得及贯彻执行，就被实际上废止了。由于全省对在企业改制中解除劳动合同、实行经济补偿没有统一的规定，各地各行其是。有的企业虽然改了制，与职工在形式上解除了劳动关系，但没支付经济补偿金。有的企业包袱沉重，拖欠职工工资、医药费、集资款和社会保险费。下岗职工参加医疗保险方面也困难重重，如韶关市，下岗职工必须先交15年养老保险，才能买医保，就是70岁的退休工人也不例外。退休人员属地化管理难施行。这一系列问题都影响了企业和职工改革的积极性。4、政府改革滞后，政企、政资关系仍未理顺，影响现代企业制度的建设与完善。目前，广东国有企业国有股“一股独大”的情况尚很突出，在国有控股和几个国有法人参股的企业中，在法人治理和企业内部制度方面，均存在着各种不同的缺陷；由于政府改革滞后，政府职能转变不到位，政企仍然未能真正分开，政府部门和一些行政性公司，仍在充当企业的“婆婆”，还在严重干扰企业的制度建设和正常经营；如何坚持党管干部原则和依法办事相结合，各部门理解和执行不一致，国有企业干部市场化选拔的阻碍较多；企业董事会不能真正发挥决策中心的作用；企业投资决策程序不规范，投资失误依然是国有资产流失的主要源头，国资管理风险依然很大。因此，完善公司法人治理结构，建设现代化企业制度的任务仍然是艰巨的。存在上述问题，除了公司治理方面缺乏完善的机制外，根子主要在于政府职能改革滞后，政企、政资关系仍未理顺，大多数国有企业只是在形式上进行了公司制改造，建立了法人治理结构，但是并不完善，企业内部机制能否真正转换，完善的法人治理结构能否形成，关键还在于政府改革的深化。5、国有资产监督管理机构有待准确定位，监管机制尚未成型，体制尚不健全。我们认为，国家对国资委的性质职能定位，还值得探讨，比如“特设机构”特在哪里，怎么特？是一种什么样的机构？现在国资委一方面担当国企“老板”的角色，另一方面又担负政府管理部门的职能，连民兵、计生工作都管，这两种角色在管理目标上是存在一些矛盾的，很容易造成既当“运动员”又当“裁判员”，对履行两种职能往往顾此失彼。国资委与政府之间，国资委与所投资企业之间，各级政府的国资委之间的关系仍未理顺。同时“三统一”“三结合”也没有完全落实。国资委履行职责存在许多困难，这必然影响国有企业的改革攻坚。二、我省国有企业改革攻坚的对策措施今年是改革攻坚年。国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。我省要抓住机遇，下大决心，加快国有企业改革步伐，打好攻坚战，为落实科学发展观塑造经济运行的微观基础。要打好攻坚战，必须解决四个问题：一是创新理论，提高认识；二是明确目标，做好规划；三是落实政策，组织好攻坚队伍；四是加强领导，精心策划。我们认为，未来五年即到2010年，我省国企改革的总体目标是：继续实施国有经济布局和结构的战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制；以产权制度改革为核心，通过多种有效形式，在两年内全面完成国有中小企业改制，进一步放开搞活国有中小企业；用三年时间基本完成国有大型企业规范化公司制改革，实现企业产权多元化，发展混合所有制经济，建立比较完善的现代企业制度；落实政策措施，妥善处理改制企业中的遗留问题，理顺劳动关系，完善社会保障体系；改革行政管理体制，转变政府职能，完善国有资产监督管理体制，从根本上解决制约国有企业改革与发展的体制性障碍。为此，我们建议下一步改革的重点应该围绕以下七个方面展开：（一）认真解决认识问题，统一思想，正确处理几个重要关系，为深化改革扫除思想障碍。实践证明，深化改革，必须坚持观念更新，理论先行。要通过学习党的十六大和十六届三中全会文件，再来一次大的思想解放运动。当前，对几个问题要进一步探讨，统一认识，扫除深化改革的思想障碍，特别要注意排除“左”的思想干扰。1、进一步明确国有经济、国有企业与社会主义发展方向的关系，正确认识国有企业的市场定位和作用。我国的经济体制改革之所以能极大地促进生产力的发展，正是因为它符合于社会主义的发展方向，国有企业改组为股份合作制或股份制企业，都是国有企业的社会主义化，是公有制有效的实现形式。实行国有资本有进有退战略，收缩国有经济在一般竞争性领域的战线，也正是为了增强国有经济的竞争力、控制力，巩固社会主义公有制的主体地位。改革过程中难免出现某些局部的失误，但是不存在大方向的问题，不必因噎废食。2、进一步明确改革、发展、稳定的关系。“发展是硬道理”，改革是为了推动发展。改革也是一场革命，深化国有企业改革是更广泛、更深刻的利益关系调整，产生一些阻力是自然的。但是，没有经济体制的不断变革与完善，就不可能带来经济发展的广阔空间。因此，必须继续把改革作为推动发展的重要动力。当前，在部分同志思想中有种强调发展而忽略改革的认识和倾向，应该引起重视。同时，要深化改革，促进发展，还必须有个稳定的局势，要正确处理国家、企业和职工之间的关系，把各方面工作做细做好，符合人心、民意，确保安定祥和的社会环境。3、进一步明确深化改革与规范运作的关系。在进行国有产权转让过程，处理国家与职工的劳动关系，保护出资者和职工合法权益等方面，要做到规范、有序和健康进行，力求做到程序的合法和合理。但强调规范不等于停止深化改革，因为改革过程有很多新情况、新问题，我们不可能事先都预见清楚；如果坐等规范，把什么都想清楚了才开始改革，其结果往往是坐失良机。因此，应当允许边改革，边规范；在改革中不断完善和规范，在规范中不断深化改革。切忌片面强调规范，而放弃改革。4、进一步明确国有企业改革与国有资产流失的关系。国有资产在转让过程中有可能发生正常的交易贬值，这极可能是由市场的供需关系造成的。清除历史旧帐的改革肯定会有正常的成本付出，这不能说是资本流失。至于那种人为地偷掏国有资产的现象，是产权管理相关法律法规不健全，产权交易监管不到位而产生的问题。所以不能把国有企业改革与国有资产流失划等号。从另一方面看，不改革，国有资产也存在着严重的“坐失”。因此，在继续推进国企改革的过程中，应该通过加强监管，堵塞漏洞。更要增强加快国企改革的责任感和紧迫感，加快国企改革，保证国有资产不再大量“坐失”。不要认为“坐失”就不负领导责任。“坐失”是不负责、无作为的表现，同样应当追究领导责任。5、进一步明确统一部署与从实际出发、防止“一刀切”的关系。综合考虑各项改革政策措施的关连效应，就必须统一部署，高度重视政策的统筹性、配套性，加大政策指导力度，不能各行其是。另一方面，考虑到各地、各行业情况的差异，试图靠一个文件、一个命令就包罗一切、解决所有问题也是不切实际的。必须注意分类指导，对于不同地区、不同类型的企业，在政策上要区别对待，在做法上允许采取多种形式，分门别类制定相关的实施细则，坚持一企一策，不搞“一刀切”。（二）研究制订广东国有经济布局和结构战略性调整的总体规划，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。 我省对经济布局和结构的调整虽然做了大量工作，取得了很大进展，但结构性的矛盾依然很突出。为了进一步落实科学发展观，促进经济社会全面协调发展，要继续对国有经济布局和结构实施战略性调整，一般竞争性领域的国有资本要进一步收缩、退出，该进的要进一步进。1、要结合我省的情况，抓紧研究提出对全省国有经济布局和结构进一步调整的指导意见和总体规划。哪些要进，哪些要退，哪些由国资控股，哪些可以放开，在规划中要加以明确。通过规划，明确调整的目标、原则、重点和方向，增强主动性和前瞻性，使国有经济有进有退深入有序地进行。2、完善国有资本有进有退、合理流动的机制，严格按照中央的要求，加快推进国有企业改制和国有产权转让。有计划地采取退出战略，用两年时间，完成一般竞争性领域国有中小企业的整体改制工作，并完成该领域劣势大型企业的股权转让或整体退出工作。对于应该“进”的行业中大中企业，特别是特大型企业和垄断性企业，要加大改革力度，引入市场机制，尽可能实现投资主体多元化，转换经营机制。 3、加快企业资产调整重组，充分发挥国有大型重点企业的作用。要加强对重点骨干企业的专题研究，明确发展方向和战略目标，按照产业关联、优势互补的原则，按照市场经济规律的要求，采用市场机制与政府政策指导相结合的办法，加大资本运作力度，推进企业的整合和资产重组，增强企业自主创新能力，培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。但要防止采用行政手段拼凑所谓“国企航母”。（三）坚持以产权制度改革为核心，大力推进企业产权主体多元化，发展混合所有制经济，通过多种有效形式继续搞活国有企业。建立现代产权制度是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是构建现代企业制度的重要基础。坚持以产权制度改革为核心，大力发展以股份制为主要形式的混合所有