试谈我国混业监管的制度选择样本.doc

金融监管竞争、冲突和协调
——兼论中国混业监管制度选择
廖 凡 中国社会科学院 副教授
上传时间:-6-13

关键词: 混业经营 金融集团 监管竞争 监管冲突 监管协调
内容提要: 怎样应对因金融创新和混业发展而加剧金融监管竞争和冲突，构建适应中国国情混业经营监管体制，是目前金融监管中一个突出课题。金融竞争有其本身价值，不可一概而论，而应对金融冲突也需要注意到其深层背景。金融集团发展强化了金融监管竞争和冲突，也使得金融监管协调更为必需。综合监管和功效监管基础上伞形监管是金融监管协调两种路径，从中国现实情况出发，借鉴伞形监管经验，建立分业监管基础上协调机制，是更为可取选择。
在中国经济以前所未有水平高速发展并逐步融入全球市场背景下，良好和健全金融体系关键性日益凸显。中国金融业现在正处于一个关键转折期，也处于一个关键发展期，完善金融监管体制，提升金融监管能力成为刻不容缓任务。[1] 其中，怎样应对因金融创新和混业发展而加剧监管部门之间竞争和冲突，构建适应中国国情和现实需要混业经营监管体制，就是一个相当突出问题。
《商业银行法》修订和《证券法》修订时，以“国家另有要求除外”但书形式，为混业经营深入发展预留了空间。不过，对于和此对应金融监管体制调整，立法部门并未明确化，只作了标准性要求。面对以英国金融服务局为代表单一监管架构晚近以来流行，相关在中国设置某种形式综合监管机构呼声不绝于耳。然而，且不管单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为关键问题是，这么一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足成熟市场体系和监管实践，所意味着巨大机构和制度融合成本，和随之而来监管权力高度集中等等，全部令人不得不慎重考虑制度移植中“排斥反应”。从中国现在现实情况出发，建立分业监管基础格局基础上协调机制，处理关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，可能是更优选择。
本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突原因、表现形式和可能造成结果。第二部分分析金融集团发展对于金融竞争和冲突影响。在此基础上，第三部分讨论作为应对方案金融监管协调两种路径。第四部分结合中国金融监管体制演变和特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上协调机制更为可取，并就中国金融监管协调机制健全和完善提出提议。最终是一个简短结论。
一、金融监管竞争和冲突
(一) 金融监管竞争
在金融监管权被多个监管机构分享任何体制下，监管机构之间竞争全部不可避免。实践永远不会一直被规则束缚，即使是在严格分业经营、分业监管体制下，金融创新和由此产生非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属问题。而在混业经营体制下，不管是采取全能银行还是控股企业形式，不一样性质金融业务之间相互交叉和渗透全部大为加强，使得金融监管竞争愈加凸显。
根据公共选择理论，公共政策生成并非基于抽象“公共利益”，而是不一样利益集团各自特殊利益角力和妥协结果。[2] 不一样金融监管机构首先不可避免会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）压力和影响，其次本身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。所以，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己监管范围，同时主动进入和消减其它监管机构势力范围。这种监管竞争被形象称为“地盘之争”（turf war）。
金融监管竞争被广为诟病一个可能产物是所谓“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致减弱整体监管水平，损害消费者（投资者）和社会公共利益。通常来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。和此相关另一个可能后果是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品不一样金融机构因受到不一样监管者监管，造成规则、标准和执法实践上不一致，从而造成金融机构尝试改变其类属，方便将自己置于监管标准最宽松或监管手段最平和监管机构管辖之下。[3]
不过，不应过分高估上述问题严重性。就竞次现象而言，首先，在监管机构数量有限、监管体制相对集中情况下，竞次问题并不会十分突出；更关键是，经过为各监管机构设定更为清楚监管目标和任务，并建立和落实有效问责机制，竞次倾向能够得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己监管失败负担责任。就监管套利而言，该问题关键同以经营主体/机构作为监管划分标准“机构监管”模式相联络，经过向着眼于金融产品/业务“功效监管”模式转变，并加强不一样监管机构之间协调，有可能加以处理。即使无法完全处理，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。[4]
金融监管竞争拥趸理由植根于传统“分权和制衡”理念、金融机构选择自由、和对于监管弹性追求。面对日益细化和复杂金融市场，监管机构通常力有不逮，难免出现判定错误。基于以前提，多“脑”思索、多“眼”监督监管体制，比集中判定单一监管更有利于降低监管决议错误。[5] 更为关键是，在合而为一综合监管体制下，失去了监管机构之间制衡，将没有力量制约监管机构可能过分监管（over-regulation）：单一机构监管会不可避免趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由能够成为独断和反复无常监管政策制约原因。[6]
（二）金融监管冲突
金融监管冲突能够在两层意义上加以了解。在基础意义上，金融监管冲突是指因为监管权限本身划分不清，或因为金融创新发展超出现有规则框架，而造成不一样监管机构之间职权/职责冲突。假如说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展肯定结果。这方面一个直观例子，就是边缘金融产品或替换金融产品出现。这些金融产品兼具不一样传统金融产品特征，游走于边缘，难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既能够表现为主动冲突，即不一样监管机构竞相实施监管，从而造成监管反复（regulatory duplication），也能够表现为消极冲突，即不一样监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空（regulatory gap）。
在另一层意义，可能也是更深刻意义上，金融监管冲突是指不一样监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法（手段）乃至监管文化方面差异，在监管实践中所表现出矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，这种分歧可能演变为现实冲突；即使是在画地为牢情况下，金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。
从监管目标上看，因为银行同宏观经济亲密联络，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为关键目标；保险监管者将保护保单持有些人利益作为关键目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，和降低系统性风险三个目标给相同重视。[7] 和监管目标相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力（solvency）审慎性监管（prudential regulation），而证券监管者在审慎性监管之外，更重视经过对业务经营行为（conduct of business）监管，确保市场公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上差异，经过长久实践，形成了各监管机构不一样监管风格或说监管文化。和较为温和内敛银行和保险监管不一样，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进执法手段处罚不妥行为人，遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法方法监管文化，和银行和保险监管者侧重监管对象安全和稳定更为“家长式”（paternalistic）监管文化相去甚远。[8]
二、金融集团发展及其影响
作为金融混业经营载体金融集团（financial conglomerates）多年来在全球范围内快速发展，[9] 既使金融监管竞争和冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。现在对金融集团并无普遍适用法律定义，就其基础内涵而言，大致是指含有统一协调组织结构，关键业务为金融业务，而且在银行、证券、保险业务中最少从事两种业务企业集团。[10] 金融集团形式多样，代表性类型包含全能银行型、银行母企业型和金融控股企业型。金融集团发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来风险传输和利益冲突、各专业监管机构无法取得实施监管所需要充足信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营情况下，针对同一集团审慎监管和业务经营监管之间分歧会更为显著，系统性稳定目标和消费者保护目标之间冲突会愈加频繁，不一样监管方法和监管文化之间碰撞也会愈加猛烈。[11]
在中国这么一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富国家，金融集团发展影响更多表现在加剧了监管消极冲突，即因没有监管部门有效实施监管而形成监管真空。中国即使尚无金融集团立法，但实际上金融集团已经广泛存在，其中现有历史形成特例，也有多年来金融市场改变及金融混业政策逐步开放产物。因为缺乏明确规范，中国金融集团形态和结构不一而足，大致能够分为三类：（1）由纯粹控股企业控股下属金融机构形成金融集团；（2）由金融机构设置/控股其它金融机构形成金融集团；（3）由大型企业控股金融机构形成混合集团。中国金融集团在立法滞后情况下事实发展及其对监管消极冲突加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有200余家关联或控制企业，除工商企业外，还包含商业银行、证券企业，信托企业、租赁企业等金融机构，几乎涉足了中国全部金融业务领域。金融和产业和金融机构之间资金融合，是德隆能够快速膨胀关键原因。德隆事件充足显示了金融集团发展对于监管消极冲突强化效果：金融集团监管权限、市场准入资质及许可、金融业务和工商业务联营限制、集团内部关联交易控制（“防火墙”制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通和信息共享和应急协调机制缺位，则使得集团风险没有得到立即识别、评定和化解，造成损失扩大。
三、金融监管协调两种路径
金融监管内在竞争和冲突，尤其是金融集团发展带来强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限日益模糊，传统以经营机构作为监管基础机构监管逐步转向以业务/产品作为监管基础功效监管，以使监管权限划分更为合理；在此基础上，经过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不一样方法，协调监管运作。
（一）从机构监管到功效监管
所谓机构监管（institutional regulation, entity regulation）是指将金融机构类型作为划分监管权限依据，即同一类型金融机构均由特定监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券企业监管由证券监管者负责，保险企业监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管关键方法。[12] 在机构监管体制下，特定类型金融机构全部监管事项由对应机构监管者统一负责，而不管其包含何种金融业务。机构监管有其合理性，但伴随金融机构业务多元化，尤其是金融集团出现，机构监管方法逐步不适应现实发展。最突出表现就是，银行、证券企业、保险企业等往往提供功效相同金融产品，而这些业务却受到不一样监管机构根据不一样标准进行监管，形成监管差异；监管上差异会造成激励方面差异，在其它市场条件不变情况下，会使得市场竞争条件出现差异，不利于公平竞争。
相比之下，功效监管（functional regulation）基础理念是，相同功效应该受到相同监管，而不管这种功效由何种性质机构行使。[13] 在金融监管领域，功效监管概念最早出现在20世纪80年代早期美国，在此以后成为美国历次金融改革法案必备话题，并最终在1999年《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA）中得以确立。[14] GLBA“要求了功效监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验监管者置于其最熟悉金融业务监管领域”。[15] 为了表现功效监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行适用豁免，要求商业银行大部分证券业务转交单独关联机构或子企业进行，并接收SEC监管。 同时，为了处理功效监管下金融创新产品在监管归属上潜在争议，GLBA第205节专门要求了对“新混合产品”（new hybrid product）监管权：标准上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就和新混合产品相关证券商注册要求和联邦贮备委员会（以下简称“联储”）协商并取得一致。
在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功效监管优势显著。不过，如上文所述，在包含整体风险和清偿能力审慎性监管方面，功效监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团监管上表现得尤为突出：在各功效监管机构对金融集团多种业务实施功效监管同时，还需要有一个机构从整体上把握金融集团风险和清偿能力，实施审慎性监管。为此，GLBA明确要求联储作为金融控股企业总体监管者，或所谓“伞形监管者”（umbrella regulator），对于金融控股企业及其子企业拥有法定监管权，有权基于审慎性需要，对其财务、风险和合规情况等进行检验，并随时要求其提交相关汇报。[16]
（二）单一监管：最好选择？
截至，已经有最少50个国家在不一样程度上确立了综合监管体制：或设置全方面负责全部金融部门监管单一机构，或给予特定机构监管最少两个关键金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）权限。[17] 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管这种结构性改革真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局（Financial Services Authority, FSA）建立。下文讨论将关键围绕以英国FSA模式为代表单一监管模式展开。
单一监管拥趸列举了其很多优势，如愈加好监控跨部门金融风险、更有效监管金融集团、避免监管俘获、有利于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。[18] 不过，正如有学者所指出，在全部支持单一监管关键论证中，全部能发觉其一系列对应抵销性缺点。[19] 所以，笔者不拟对单一监管优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管最好选择：（1）金融监管者选择单一监管关键理由是什么，和这些理由是否充足；（2）单一监管之于金融竞争和冲突影响怎样；（3）单一监管有效发挥作用所需外部条件怎样。
在世界银行对实施综合监管国家进行一项抽样调查中，问题之一是采取综合监管关键理由。各国监管者选择最多三个理由依次是：（1）愈加好监管朝向全方面混业发展金融体系；（2）最大化规模和范围经济（economies of scale and scope），降低监管成本；（3）处理现有监管机构沟通和合作不佳问题。[20] 第一个理由关键是基于这么一个认知，即金融混业发展不仅在模糊金融机构界限，也在模糊金融业务/产品界限，传统金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不一样行业关键金融业务仍然是能够清楚区分。[21] 比如，银行业关键业务是吸收活期存款和发放商业信贷，和二者之间不匹配性（mismatch），这一关键特征是其它金融产品所不可替换。[22] 含有显著差异关键业务存在，是功效监管必需性和合理性基础；非关键业务模糊化，则能够经过监管协商和冲突处理机制来应对。对于第二个理由，该项调查汇报本身即指出，就规模经济而言，并无确凿数据表明新监管机构运行成本低于之前各监管机构运行成本之和；[23] 而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部组织结构趋向于反应传统机构界限，其是否有利于提升效率，尚待观察。[24] 至于加强监管沟通和合作问题，一样没有充足证据表明，综合监管机构内部各部门之间沟通，会自然比功效监管机构之间沟通更为良好。[25]
尽管单一监管能够消除监管机构之间地盘之争，预防竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构庞杂和权力集中易于强化单一监管机构官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门情况下，代表不一样金融领域各部门之间机构内竞争仍然存在，强势部门（如银行监管部门）有可能取得单一机构主导权，从而产生片面监管风险。一样，反应传统监管机构特征各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。 缓解这一问题方法是整合监管规则，即以统一监管方法和规则，替换各部门所依靠传统方法和现有规则。然而，规则整合难度更甚于机构整合；在设置综合监管机构国家中，只有极少数制订了适适用于整个金融体系监管统一规则。[26]
在单一监管模式有效发挥作用外部条件方面，一项针对68个国家金融监管体制实证研究显示，金融监管集中程度/可能性和制度环境良好程度成正比，和市场规模和中央银行参与程度成反比。[27] 换言之，这意味着：（1）制度环境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于实现综合监管；（2）市场规模越大，越不易于实现综合监管；（3）中央银行在金融监管体系中角色越主动，越不易于实现综合监管。这一研究结果对于意欲效仿单一监管国家不无参考价值。
四、中国制度选择和完善
（一）分业监管抑或单一监管
了解一国金融监管体制最好方法是用历史眼光观察。美国坚持功效监管基础上伞形监管架构、拒绝集中监管，当然表现了历史形成牢靠传统，英国采取单一监管架构、整合监管权力，在很大程度上也是历史形成而非刻意设计结果。这一标准，既适适用于对中国现有金融监管体制分析，也适适用于对可能借鉴和移植探讨。
改革开放以来，中国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营，混业监管”――“混业经营，分业监管”――“分业经营，分业监管”三个阶段。现行金融分业监管体制确实立，假如从1995年《商业银行法》颁布起算，不过十余年；假如从1998年保监会成立和《证券法》颁布起算，还不到十年；而假如从银监会成立起算，则不过短短数年。现在各监管部门还处于做好各自领域基础监管工作，完善分业监管体制阶段，更需要是总结监管经验，巩固现有结果，获取更多分业监管收益，而不是在缺乏足够论证和经验支持情况下贸然开启监管整合。
总结中国现在对分业监管体制诟病，其实关键集中在两个方面：第一，不能有效监管金融集团；第二，不能有效应对以形形色色理财产品为代表金融创新发展。不过，经过确立功效监管标准，并在此基础上建立法定监管协调机制，上述两个问题全部能够得四处理，下文将作深入讨论。相反，基于上文相关分析，中国现在并不适于建立单一监管体制。
首先，中国金融市场尚处于发育阶段，金融部门之间差异多于共性，绝大部分金融机构之间还有着清楚划分，远未发展成熟到需要/能够由单一机构实施一体化监管程度。其次，如上所述，单一监管有两层含义，即机构统一和规则统一。假如仅仅整合机构，那么所形成综合机构和伞形架构其实区分不大，并不能充足发挥综合监管优点。然而，鉴于中国现有三大监管机构规模，即使仅仅进行机构整合，也将意味着巨大变革成本。至于监管规则统一，考虑到中国金融市场和金融法律制度实际情况，更是极不现实。再次，以四大国有商业银行为代表存款类金融机构现在仍然在金融业内占据统治地位，金融业仍然以银行为主导，[28] 实力上显著不均可能造成银行业监管部门在单一机构中取得压倒性优势，使得监管资源分配或监管政策设计出现倾斜。最终，因为中国金融监管体制建立时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间关系比较复杂，监管独立性并未充足确立。在这种情况下，相对于多头监管，大一统单一监管模式更有可能为行政干预和利益集团监管俘获发明条件。
所以，从中国现在实际出发，单一监管并不宜，保持和完善现有分业监管体制，是更为明智选择。至于因金融创新和金融集团发展而加剧金融监管冲突，则能够经过加强机构间监管协调来处理。
（二）金融监管协调机制完善提议
1. 建立人民银行主导法定监管协调架构
经过《银行业监督管理法》和修订后《中国人民银行法》对金融监管协调机制作了标准性要求。其中，《银行业监督管理法》第6条和《中国人民银行法》第35条要求银监会和人民银行应该在相互之间及同其它金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《中国人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。不过，迄今为止金融监管协调仅限于银监会、证监会和保监会不定时召开监管联席会议，停留在政策层面，不是法定机制，内容也以“务虚”为主，实际收效甚微。实际上，从本文第三部分相关金融监管协调分析中不难发觉一个共性特征，即存在一个总体意义上监管者，对金融机构进行总体监督和控制；惟其如此，金融监管协调才含有坚实平台。反观上述法律相关协调机制条款，并未创设这么一个监管主体，甚至也没有提供推定出这么一个总体监管者余地，难以形成真正有效监管协调。既然根据上文分析，中国并不宜实施单一监管，那么当务之急，便是确定功效监管基础上伞形监管者。
现在来看，最适合担任伞形监管者，莫过于中国人民银行。中央银行在金融监管中必需性和关键性毋庸置疑，即使是在实施综合监管国家，中央银行在公布和修订相关审慎性法规、授予或吊销金融机构牌照和制订相关金融系统整体关键法律方面也继续发挥关键作用。[29] 出于有效推行货币政策职能、防范和化解系统性风险，有效行使最终贷款人职能，和发挥比较优势和降低监管成本等考虑，中央银行需要行使一定金融监管职能。[30] 同时，担负宏观经济良好运行职责中央银行，也能够愈加好在防范金融风险和许可适度风险行为以保持宏观经济活力之间保持平衡，而不像并不负担宏观经济职能其它监管机构那样，存在过分压制风险以预防金融机构倒闭倾向。[31] 就中国实际情况而言，首先银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样超然地位；其次，人民银行历史上曾经是金融市场全方面监管者，银监会、证监会和保监会监管职能均袭自人民银行，人民银行拥有“三会”所不及影响力。伞形监管者职责，由人民银行负担最为适宜。
有鉴于此，应由国务院依据《中国人民银行法》第9条授权，以行政法规形式确定人民银行总体监管者地位，建立人民银行主导下常设金融监管协调架构。在此架构下，对多种金融理财产品以“功效”为基础协调监管，并由人民银行作为金融控股企业法定监管者。
2. 协调金融理财产品监管
现在中国金融机构推出各类金融理财产品，是金融创新集中表现，也是监管乱局源头之一。现有理财产品涵盖多种金融机构，包含商业银行人民币和外币代客理财业务、信托投资企业资金信托业务、基金管理企业基金管理业务和委托资产管理业务、证券企业定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险企业投资连接保险和万能保险业务等。 各类理财产品即使在法律性质上即使尚无清楚界定，但全部含有相当程度信托色彩，在功效、运行机制和监管思绪方面也大致一致。[32] 然而，因为缺乏监管协调，各监管部门在这一领域基础上是根据机构监管标准各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通和能否跨地域分支机构经营等基础问题上各执一词，既不利于相关业务顺利开展，更不利于有效监管和投资者保护。
为处理这一问题，需要改变监管方法，由机构监管转向功效监管。对于已经有理财产品，依据其基础功效（如信托），由人民银行会同“三会”协商确定基础监管规则，报请国务院以行政法规形式公布，作为该领域监管依据。在此基础上，有权监管机构依据相关产品具体功效，能够制订实施细则；假如在实施中出现分歧，一样经由协商处理，如无法取得一致，能够经过常设协调架构中争议处理机制，由人民银行报请国务院裁断。对于未来金融创新，也依据功效标准加以协调监管：任何监管部门对可能包含其它部门权限混合金融产品制订规则时，应事先和该部门及人民银行进行协商，达成一致；如无法取得一致，则可诉诸争议处理机制。
3. 明确金融集团监管权限
严格说来，即使是在和《商业银行法》和《证券法》修订之前，中国法律也并未明文严禁经过控股企业形式建立金融集团。《商业银行法》第43条严禁商业银行“从事信托投资和证券经营业”或“向非银行金融机构和企业投资”，但并不严禁其它企业投资控股商业银行；《证券法》第6条要求“证券企业和银行、信托、保险业务机构分别设置”，而控股企业之下作为独立法人子企业，理论上也符合“分别设置”要求。可见，最少对于金融控股企业这种形式而言，其实一直不存在法律障碍。修订中增加“国家另有要求除外”但书，只是为更多形式金融集团（如银行母企业型）和金融混业预留空间。这么，对于金融集团首先立法未予整体严禁，其次却又没有对应规则加以规范，造成中国金融集团无序发展，形成监管空白。现在主监管制度既无法律约束力，也难以清楚划分监管权限，作用有限。以立法形式明确对金融集团监管权限和分工，已是势在必行。
中国现在金融集团模式不一，在监管上也应有对应区分：对于金融控股企业，即由纯粹控股企业控股不一样金融机构形成金融集团，根据上述监管协调架构，由人民银行作为伞形监管者，负责金融控股企业整体监管；各金融子企业业务，则由各监管机构根据功效标准进行对应监管。对于金融机构作为母企业形成金融集团（如银行母企业型），由母企业功效监管机构（如银监会）在并表基础上对母企业进行监管，其金融子企业则由其它对应功效监管机构监管。
五、结论
金融监管竞争和冲突是和金融监管相一直话题，金融集团发展使得这一话题愈加引人注目。怎样应对和处理，并不存在绝正确理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要/能够在多大程度上容纳监管竞争，和在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制构建，正如金融监管模式选择一样，受制于一国独特国情，受制于其在政治、经济、历史、金融市场和监管资源方面条件。在这个意义上，每个国家全部有其不一样于其它国家、选择或不选择某种模式理由。
中国多年来金融集团和金融创新发展不停挑战现有监管体制，也提出了监管协调迫切要求。惟其如此，我们更需要对实践中到底需要处理什么问题和怎样处理这些问题进行冷静分析，而不是贸然移植“优异”模式。当此分业监管体制全方面确立时日尚短，制度成本收益尚待深入把握之际，保持制度连续和稳定，应该成为优先考虑目标。在现有分业监管格局下，经过确立功效监管标准，并在此基础上建立中央银行主导伞形监管架构，足以处理现在实践中存在关键问题。这应该成为目前和未来一段时期内中国监管体制基础定位。
原载于《北京大学学报·哲学社会科学版》第3期。
注释:
[1] 参见温家宝：“全方面深化金融改革 促进金融业连续健康安全发展”（在全国金融工作会议上讲话），载新华网，，最终访问于5月31日。
[2] See generally James M. Buchanan and Gordon Tullock: The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press (1962).
[3] See Christos Hadjiemmanuil, Institutional Structure of Financial Regulation: A Trend Towards ‘Megaregulators’?, in Financial Regulation: A Guide to Structural Reform, Arner & J.J. Lin eds., Thomson, Sweet & Maxwell Asia, , at 142.
[5] 参见约瑟夫 J. 诺顿：《全球金融改革视角下单一监管者模式：对英国FSA经验批判性重估》，廖凡译，载《北大法律评论》第7卷第2辑（6月），第568页。
[6] See Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4.
[7] See BCBS, Core Principles for Effective Banking Supervision (1997), Introduction; IAIS, Insurance Supervisory Principles (1997), §3, Par. 7-8; IOSCO, Objectives and Principles of Securities Regulation (1998), Art. 4.1. See also Joint Forum, Cross-Sectoral Comparison of Core Principles (), at 13.
[8] 参见杨勇：《金融集团法律问题研究》，北京大学出版社，第195页；Elizabeth F. Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, 14 U. Miami Bus. L. Rev. 1, 52-57 ().
[9] 世界银行抽样调查显示，从1990年到，金融集团在银行业市场份额从53%增加到71%，在证券业市场份额从54%增加到63%，在保险业市场份额从41%增加到70%。See José de Luna Martínez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, World Bank Policy Research Working Paper 3096 (July ), at 10.
[10] See IOSCO, Principles for the Supervision of Financial Conglomerates (1992), at 3; Joint Forum, Supervision of Financial Conglomerates (1998), at 64; European Commission, Directive /87/EC (Financial Conglomerate Directive) (), Art. 2.
[11] Charles Goodhart, et al., Financial Regulation: Why, How and Where Now? Routledge, 1998, at 148, 156.
[12] See Roberta S. Karmel, Functional Regulation, 501 Practicing Law Inst./ Corp 9, 9 (1985).
[13] 参见杨勇：《金融集团法律问题研究》，前注8, 第190页。
[14] GLBA第二章章名即为“功效监管”。See GLBA, 113 Stat. 1338 (1999), Title 2.
[15] James A. Leach, Modernization of Financial Institutions, 25 Iowa J. Corp. L. 681, 688 ().
[16] GLBA, §111.
[17] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 2; Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, at 92-93.
[18] See Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, Part V (at 74-87).
[19] 参见诺顿：《全球金融改革视角下单一监管者模式：对英国FSA经验批判性重估》，前注5，第544页。
[20] 有15个国家参与此项调查。See José de Luna Martínez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 10.
[21] See Jonathan R. Macey, The Business of Banking: Before and After Gramm-Leach-Bliley, 25 Iowa J. Corp. L. 691, 709 ().
[22] Id., at 698-99, 707.
[23] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 9 (FN.8).
[24] 参见诺顿：《全球金融改革视角下单一监管者模式：对英国FSA经验批判性重估》，前注5，第567页。
[25] See Sundeep Tucker, FSA Examines Governance of Retail Investment Fund Sector, Fin. Times, May 7, ; Eilis Ferran, Do Financial Supermarkets Need Super Regulators: The United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, 28 Brooklyn J. Int'l L. 257 (), n133, 135.
[26] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 31-32.
[27] See Donato Masciandaro, Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks, 18 Transnat'l Law. 351, 367-68 ().
[29] See Martínez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 12.
[30] 参见廖凡、王斯曼：《略论人民银行和银监会监管职能划分和协调》，载《金融法苑》第8期，第53-54页。
[31] See Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4.
[32] 参见郭雳：《中国银行业创新和发展法律思索》，北京大学出版社，第55-72页。