地理信息产业发展调研研究报告.doc

地理信息产业发展调研汇报落实落实相关开展第一次全国地理国情普查通知（国发9号）要求和李克强总理、张高丽副总理关键讲话精神，推进地理国情监测长久化、业务化发展是根据测绘地理信息“十三五”计划要求，形成测绘地理信息“5+1”服务格局，推进测绘地理信息供给侧改革关键工作。不停拓展深化地理国情监测应用，建立起稳定应用平台和顺畅应用机制是地理国情监测长久化、业务化发展关键和前提。为此并依据局机关调研计划安排，由局相关司室和单位相关人员组成调研组，历时1年，对各地“十三五”地理国情监测长久化、业务化发展思绪进行了调研，对相关问题组织教授进行了深入研究。相关情况以下：一工作情况，在地理国情普查工作行将结束之际，为探索地理国情监测应用技术、方法和机制，为地理国情普查结果大规模应用做些准备，本局组织开展“地理国情普查服务于自然生态空间监测研究和示范”课题研究。该项工作于8月结题后，本局又组织相关单位对该课题形成结果进行了系统梳理，在此基础上关键开展了三项工作：第一，深化在课题研究中形成和国家发展改革委合作关系，相继和浙江、福建、湖北、广西、贵州等省（区）签署相关协议，推进地理国情普查结果在空间性计划“多规合一”和市县经济社会发展计划编制试点工作中应用。11月，联合国家发展改革委赴浙江开化、福建永春等地了解相关工作进展情况。第二，结合测绘地理信息“十三五”计划工作，对22个省级测绘地理信息部门“十三五”地理国情监测发展思绪进行了梳理，找出了存在突出问题。第三，就地理国情监测应用机制建设等相关问题组织教授开展研究，形成相关研究汇报。分别于6月、9月召开教授研讨会，听取了浙江、山东、北京、上海、福建、甘肃、青海等省级测绘地理信息部门，和部分局属机关和企业意见和提议。二关键认识1省级测绘地理信息部门关键思绪从各地测绘地理信息“十三五”计划来看，省级测绘地理信息部门推进地理国情监测长久化、业务化发展关键思绪有以下两点：1、普遍重视地理国情监测和当地域经济社会发展战略“融合”关键包含：第一，关键服务于“战略”。其中，服务领域关键有：为当地域落实落实国家重大经济社会发展战略提供服务；为制订和实施符合当地域发展条件经济社会发展战略服务；为当地域政府及其相关部门管理决议工作提供服务。服务内容关键有：生态文明体制改革相关工作；资源环境及生态调查评价；自然资源环境审计及责任追究；城市、农业、生态等空间开发利用监测评价及管控等。附表1为对部分省（区、市）情况汇总。据统计，有7个省级计划将服务“多规合一”作为地理国情监测关键领域，有4个省级计划提出要加强“生态红线监测”。广西、海南、浙江、吉林、河北五省测绘地理信息部门和审计部门签署了合作开展自然资源资产审计协议。有10个省级计划提出要加强“国土空间改变监测”。第二，以“融合”为服务方法。所谓“融合”，是一个服务方法，指服务方和被服务方在服务和被服务过程中逐步融为一体，形成一荣俱荣、一损俱损统一体。和“融合”服务相对应方法是“保障”服务，其是指服务方仅仅提供一个保障给被服务方，二者保持相对独立，在发展过程中互不影响、互不干涉。在测绘地理信息领域，地理国情监测作为服务方轻易在服务过程中和作为被服务方经济社会各领域形成统一体，形成“融合式”服务，其通常不含有产品服务概念；而基础测绘经过标准化产品为经济社会各领域提供保障服务，“标准化产品”是保障方（基础测绘业务）和被保障方（经济社会各领域）发生联络纽带。地理国情监测是兼有融合式和保障式特点服务，而融合式服务将是关键方法。目前，市县“多规合一”和空间性计划编制是地理国情监测关键“融合”服务领域。据了解，浙江省开化市开展市县多规合一试点工作较早，也较为成功。在制作完成统一空间计划底图以后，以主体功效区计划为基础，开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价两类基础性评价，在此基础上确定开发强度，划定生态保护红线、永久性基础农田红线和城镇开发边界，和生态空间、农业空间和城镇空间等“三区三线”，制订综合空间管控标准，经过有机整合各类空间计划关键内容，最终达成编制一本计划、绘制一张蓝图、建设一个平台、制订一套技术规程、创新一套体制机制目标。这一过程中，地理国情监测服务完全“融入”各个工作步骤，和空间计划工作本身组成不可分割统一体。细究其作用，大致包含四个方面：一是为计划工作提供工作底图，方便在一张图上叠加融合各类、各专业、各行业计划空间信息；二是为城镇发展、农业生产和生态保护三类空间划分提供分析评价服务；三是为正确确定各类空间边界开展专题测绘；四是建立统一空间计划信息管理平台，支持信息共享和计划衔接协调。经过提供这些服务，促进测绘基准、基础地理信息和地理国情普查结果成为各类空间计划空间定位依据，并进而形成统一空间体系，为建立统一空间计划体系和统一空间计划编制机制提供了必备条件。，国家局制订印发了相关加紧推进长久化地理国情监测工作通知（国测规发7号）。其中明确将地理国情监测分为基础性地理国情监测和专题性地理国情监测两种类型。据了解，大部分地域已经普遍接收这一分类，并据此布署当地域“十三五”工作。在被调查22个省（区、市）中，有14个省级计划中明确了“基础性监测和专题性监测”，8个省级计划对此没有明确。另外，湖南省除明确提出基础性和专题性地理国情监测外，还提出第三类地理国情监测类型，即预警性地理国情监测。另外，各地还结合当地域实际，因地制宜地开展表现当地域发展特色区域性监测，如云南九大高原湖泊生态环境监测、青海湖湿地监测等。2、地理国情监测机制建设引发高度重视被调查22个省（区、市）中，有8个省提出要建立部门间协作机制，有12个省提出建立结果审核公布机制。云南、河南、河北、江西4省提出要探索建立地理国情监测纳入年度投资计划管理方法。尤其是，云南省地理国情监测“十三五”计划作为全国第一个省级地理国情监测计划，已由云南省人民政府同意印发实施，每十二个月财政投入约6000万。附表2为对部分省（区、市）情况汇总。2教授见解在整理分析各省情况基础上，对相关教授部分专题研究结果进行了梳理，取得以下认识。1、应用是关键教授们认为，地理国情监测长久化、业务化建设有两项工作关键，一是业务建设，关键要处理“干什么”问题；二是业务保障制度建设，关键要处理制度保障问题。通常来讲，确定某一次地理国情监测内容或任务是相对轻易，不过要使这“一次性”变为“数次性”，也就是要促进地理国情监测业务长久化，需要寻求并确立其支撑点。实践证实，这一支撑点就是要树立“应用是关键”观念，并加紧建立长久化应用机制。其中关键点有二：一是要制度化地获取应用需求。所谓“制度化”是指要对地理国情监测需求分析做出制度性安排，以确保需求连续和稳定。地理国情监测是一个应用型测绘地理信息服务，应用需求是其生命。来自于不一样部门、不一样领域应用又是伴随时间不一样而动态改变。不过，作为一个稳定业务需求又必需是相对稳定。怎样将这种动态、改变需求进行规范化，满足业务建设“相对稳定”需求就成为关系该项业务能否可连续关键。所以，建立需求取得制度就显得十分关键。二是要搭建稳定应用舞台。关键是要明确地理国情监测应关键领域。早在本局在开展测绘地理信息发展战略研究中提出地理国情监测设想之时，地理国情监测就被明确为战略提供服务。所以，本局对地理国情监测业务定位应该是：地理国情监测是测绘地信部门践行“服务大局、服务社会、服务民生”三服务宗旨中服务大局业务，负担着为国家重大战略提供融合式服务神圣职责。从目前来看，参与资源环境及生态调查评价、负担国土空间开发利用管制技术支撑职责，为“一带一路”战略、京津冀区域协调发展战略、长江经济带战略等提供服务应该是地理国情监测长久化应用关键平台。三是要连续保持服务权威性。权威性首先来自于质量，对地理国情监测服务质量做出确保是永远正确话题。除此而外，鉴于地理国情监测属于政府公共服务范围，其“权威性”还来自于其程序正当性也就是应该尽可能经过推行对应行政程序来维持地理国情监测权威性。调查后认为，对于基础性地理国情监测而言，行政程序正当性对于维持其权威性更显关键。2、机制是关键制度化地开展地理国情监测应用是推进地理国情监测长久化、业务化发展关键步骤。建立地理国情监测应用机制，是制度化推进地理国情监测应用保障。教授认为，地理国情监测应用机制建设关键是需求获取机制，在稳定获取来自于经济社会发展各领域应用需求同时，形成地理国情监测业务和国情研究、资源生态环境监测评价、国土空间开发监测管理等业务良好互动关系。为此，首先需要明确地理国情监测这一工作性质。关键包含四个方面：地理国情是基础国情。应该愈加深入地了解和挖掘国发9号文件、李克强总理、张高丽副总理对“地理国情是基础国情”这一关键论断深刻内涵，并用以指导地理国情监测应用机制设计和建设。比如，我们全部知道，中学地理、历史等教科书中所采取各类指标应该是基础国情。依据这一论断，其指标取值应该出自对周期性地理国情监测结果基础统计分析。当然，这也对地理国情监测结果权威性提出了愈加严格要求。所谓“权威性”，前文已述及，关键是指技术上可靠性和行政程序上正当性。地理国情监测是测绘工作。它有很完整工艺步骤，有严格标准和质量确保体系，有稳定队伍支撑，且含有标准化、规范化、高精度特征。地理国情监测是以需求为导向业务工作。其任务直接起源于各政府部门，结果直接服务于政府部门，效果由各级政府部门进行评价。地理国情监测是国情研究工作。关键使用地理信息技术和地图语言，研究各类自然经济要素和开发活动位置及其改变规律。需要注意是，研究对象有两类，第一个是经济社会要素，第二个是各类开发活动。依据上述四条对地理国情监测性质要求，建立以下五种应用机制，并以此制度化推进应用是可行。机制一：将基础性地理国情监测打造成维护中国基础国情权威性关键工作。目前，本局确定基础性地理国情监测关键任务是“维护更新地理国情普查结果数据”。这完全没有表现出基础性地理国情监测应用价值，和提出地理国情监测这一命题初衷相悖。应该在此基础上再往前走一步，具体以下：深入了解和挖掘李克强总理、张高丽副总理和国发9号文相关“地理国情是基础国情关键组成部分”这一命题深刻内涵，建立起“基础性地理国情监测”和“基础国情”之间关系（以下用“基础地理国情”这一术语表述这一关系）。依据相关研究，基础地理国情最少应该包含两类：一是和中国国家关键利益和基础国策（包含政治、经济、资源、生态、环境等方面）相关数据和信息。二是和行政管理、新闻传输、对外交流、教育科研等对社会公众有影响活动中和地理空间相关基础信息数据。在深入研究基础上，研究编制“基础地理国情指标目录”，并定时修订，将基础地理国情纳入目录进行管理。“基础地理国情指标目录”是确定基础性地理国情监测基础统计工作内容关键依据。定时开展基础性地理国情监测，在更新地理国情普查数据库同时，经过基础统计工作，获取并更新基础地理国情数据。将基础地理国情数据纳入本局关键地理信息数据公布机制进行统一管理，规范审核和公布程序，形成政府公布结果，并立即经过公报等形式对社会公布使用。机制二：联合编制“地理国情监测需求计划（计划）”，并报政府同意。这一机制关键关注怎样制度化地取得专题性地理国情监测应用需求。关键针对经济社会发展部门对地理国情监测需求因时、因地改变快，不利于形成地理国情稳定业务这一问题。参考浙江省、云南省做法，具体以下：由测绘地理信息部门牵头各相关部门建立地理国情需求计划（计划）编制机制，制度化开展地理国情需求计划（计划）编制工作，确定一定时间内地理国情监测需求及任务。将地理国情监测需求计划（计划）报送本级政府同意后，作为测绘地信部门编制地理国情监测年度计划关键依据。有两点需要说明：一是所谓“一定时间”，为确保其可操作性，能够是1年、2年，但通常不超出5年；二是应该突出其实施刚性，列入计划（计划）任务必需按时、按要求完成；三是应该明确测绘地理信息部门向相关部门反馈结果路径和要求。机制三：建立年度需求征集机制。这一机制一样关键关注怎样制度化地取得专题性地理国情监测应用需求。在已经确定一定时间内地理国情监测业务关键前提下，鉴于不一样地域政府及其部门年度工作关键时有改变，所以，需要做好地理国情监测计划和地理国情监测年度计划之间衔接关系，以愈加有效地服务于政府及其相关部门工作，从而彰显地理国情监测业务价值。具体有以下几点：明确一定时期内地理国情监测业务关键。综合考虑一定时期内政府经济社会发展关键，经过一定形式明确地理国情监测业务关键。其中，所谓“一定时期”是指一定经济社会发展周期，比如年度计划期；所谓“一定形式”，能够采取编制五年计划形式，也能够采取其它形式；所谓“地理国情监测业务关键”，关键是指关键方向。根据中央和地方事权划分改革方向，国家级地理国情监测关键围绕以下需求确定内容：（1）党中央、国务院确定重大战略实施、重大工程建设、关键政策论证和实施效果评定等事项；（2）生态文明体制改革总体方案中确定大江大河大湖和跨境河流、生态功效关键湿地草原、海域滩涂和部分国家公园等管理、国家主体功效区计划实施和评定、资源生态环境承载力监测预警等；（3）相关部门年度关键工作；（4）基础性地理国情监测，关键包含地理国情普查数据库及基础地理信息数据库更新工作。省级地理国情监测关键围绕以下需求确定内容：（1）当地域重大战略、重大工程建设实施监测评定；（2）表现当地域发展特色区域性监测；（3）省级相关部门年度关键工作；（4）基础性地理国情监测，关键包含地理国情普查数据库及基础地理信息数据库更新工作；（5）国家测绘地理信息局安排相关监测工作。省级以下地理国情监测任务应该由省级测绘地理信息部门指导市县测绘地理信息部门研究确定。向相关部门征求年度地理国情监测需求项目提议。依据地理国情监测业务关键方案做出标准性安排，结合年度预算约束，统筹地理国情普查数据和基础地理信息数据更新需求，编制年度地理国情监测需求项目指南，明确需求项目申报标准、拟监测关键领域、申报程序，明确测绘地理信部门、应用部门在责权利等方面关系，并向相关部门印发，征集相关需求项目提议。未来自于各部门需求项目纳入地理国情监测年度计划，推行项目设计、报批程序，按要求组织开展具体实施工作。根据承诺时间、质量等方面要求，向应用部门反馈结果。整合年度基础性地理国情监测项目结果、年度专题性地理国情监测应用项目标结果，形成本局地理国情监测年度工作结果报送国务院及相关部门。机制四：按年度实施测绘地理信息部门和相关部门和地域签署合作协议制度。合作协议是双方或多方对一定时期内合作目标结果、关键任务、责任分工、工作机制等内容达成共识，如近期国家测绘地理信息局、国家发展改革委和浙江、广西、贵州、海南、福建等省级人民政府签署省级空间性计划“多规合一”试点协议等。按年度实施和相关部门和地域签署协议是获取地理国情监测业务需求，推进地理国情监测长久化、业务化关键路径。其具体工作包含按年度细化合作内容，确定监测任务，并依据部门和地域需求改变拓展合作领域等。机制五：结果服务提供机制。只有不停深化地理国情监测应用，广泛传输地理国情监测应用成效，让“好”成为全社会评价地理国情监测业务共识，地理国情监测长久化、业务化发展才有基础，计划计划管理、财政投入等业务保障制度也才能真正建立起来。所以，设计有效结果服务提供机制至关关键。本局已就地理国情监测服务工作明确了编制公报、专报、皮书等形式。这些服务形式需要本局在现有工作基础上愈加重视地理信息数据分析研究工作。应该围绕国家关键战略，成立专门队伍，强化本局应用分析能力建设，不停提升地理国情监测“公报”“专报”“皮书”等在业界影响力，形成品牌，助力地理国情监测长久化、业务化发展。三下一步工作提议地理国情监测长久化、业务化发展需要各级测绘地理信息部门去推进。从调研来看，各地关键思绪离业务化、长久化要求还有相当距离。关键问题有：地理国情监测业务范围不够明确，和基础测绘和相关部门资源环境监测评定工作业务边界不够清楚。在由国家发改委、国家测绘地理信息局联合印发测绘地理信息事业“十三五”计划已经明确新时期测绘地理信息“5+1”服务格局情况下，部分地域仍然将地理国情监测和基础测绘混为一谈（占已印发计划总数83%）。工作模式有沿袭基础测绘倾向和趋势，融入经济社会发展大局，拓展应用，践行“按需测绘”愿望不足、措施不多、能力不强。下一步，本局应该深入强化对各地地理国情监测指导，强化应用机制建设，为长久化、业务化发展提供动力。（一）召开全国地理国情监测应用相关会议。研究地理国情监测业务性质，重申其在新时期测绘地理信息服务格局中定位，研讨相关应用机制建设、管理制度完善等重大问题，深入统一思想，形成共识。（二）连续开展相关研究工作。测绘法修订完成后，在现有教授研究结果基础上，深入深入研究地理国情监测体制问题，出台统一性、可操作性顶层设计方案，明确建设目标、关键任务、力量布局和体制机制，确定管理模式、服务模式结构性改革任务等，以指导全国地理国情监测开展。（三）继续推进地理国情监测“进职责”，建立稳定投入机制等。在地理国情监测工作发挥作用、产生影响基础上，争取将地理国情监测纳入测绘地理信息部门职能、机构、人员编制等“三定”要求。同时，落实国务院同意地理国情监测立项时“由国家测绘地理信息局牵头组织实施地理国情监测工作，所需经费由中央财政和地方财政按负担工作任务共同分担”要求，探索建立地理国情监测纳入年度投资计划管理相关方法。（四）稳步推进测绘地理信息生产服务组织体系优化调整，借助机关分类改革，完善队伍布局和结构，建立专门从事地理信息分析专业人才队伍。