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香港社会福利制度研究及启示内容摘要：香港社会福利制度经过多年发展，已形成较为健全和完善管理体制，对香港繁荣和稳定起到了主动作用。也给一向致力于建立完善社会保障制度内地以有益启示。关键词：香港，社会福利制度，评价，启示完善社会福利制度是中国建设友好社会关键内容，而在社会福利制度建设上，香港地域发展经验值得关注和研究。一、香港社会福利制度过去香港长久在经济上实施低税率，不干预自由港制度，政府对社会福利负担很有限。到20世纪60年代早期，香港经济高速发展，人口数量伴伴随大规模移民潮而剧增。伴随多种多样社会问题出现，社会服务需求增加，要求建立统一社会保障制度呼声也越来越高。60年代中期以后，香港开始逐步建立起向低收入者和弱势群体提供援助社会福利计划。1965年香港政府公布了第一个社会福利政策白皮书，标志着香港社会保障事业真正进入发展阶段。经过几十年发展，现在已经建立了较为完善社会福利制度。(一)社会福利管理体制香港社会福利管理体制能够分为两类：一类是直接管理，即和法律关系紧密感化和社会救助这两项工作由政府直接管理机构负担；另一类是间接管理。即大量为家庭、儿童及青少年、老年人、残疾人、小区服务工作是经过非政府福利机构(即民间福利机构)管理，是由众多服务单位负担。间接管理模式充足表现了社会福利社会化客观要求。在香港社会福利管理体制中，存在着主导、中介和服务三种角色。主导角色是政府在“卫生福利局”之下设“社会福利署”和诸如教育、卫生、民政等相关部门和下辖机构(如区及办事处等)，其关键职能是实施宏观管理，具体有六项：制订社会福利发展计划和福利政策；制订各类社会福利服务专业化标准、规则和条例，规范各类服务；拟订对非政府福利机构资助计划；监督和评定非政府福利机构服务；对福利服务机构人员实施有计划专业化培训；直接管理从事感化和社会救助工作服务机构。中介角色由香港200多个非政府民间福利机构充当，其中绝大部分接收政府资助，最大机构是东华三院。这些非政府福利机构作为民间团体被政府称为“合作伙伴”。它们关键职能是中介管理，具体有三项：依据政府社会福利发展计划和本身条件确定具体服务计划；筹集资金，其关键起源是向政府申请资助，少许起源靠服务收费和募捐；对下属服务单位实施人财物全方面管理，以确保服务计划和服务质量落实。服务角色由香港3200多个福利服务单位负担，其中政府直接管理有360多个，非政府福利机构管理有2900多个，还有少数私人创办福利服务机构。这些单位从不一样层次、不一样侧面为香港市民提供福利服务。(二)社会福利制度关键内容1、社会保障及救助制度。香港民众享受社会保障和救助种类，关键包含：(1)老年保障方面，政府公务员享受长俸(或年积金)、恩俸等。部分私营企业和社会公用事业机构雇员享受公积金或年积金。(2)在失业保障方面，雇员关键享受长久服务金或遣散费，破产欠薪保障，部分雇员享受公积金或年积金，被解聘时可领取；政府公务员被解聘时，亦可领年积金。(3)在工伤保障方面，雇员关键享受工伤死亡赔偿，伤残赔偿和职业病赔偿，(4)在医疗保障方面，雇员关键享受疾病假期和医疗津贴。(5)在生育保障方面，女性雇员关键享受分娩假期和分娩期工资。(6)在福利方面，雇员关键享受有薪假期。政府公务员及部分社会公用事业机构人员还享受房屋津贴、儿女受教育津贴等。(7)在收入保障方面，凡收入低于公共援助计划厘定标准个人或家庭，可取得包含基础援助金，长久个案援助金，老人补助金，伤残补助金等公共援助现金补助。(8)在灾难保障方面，灾民可享受现金援助和物资援助，包含丧葬补助、死亡补助、伤残补助、受伤补助和临时补助、提供急需食品和必需生活用具和临时住所等。(9)在暴力及执法伤亡保障方面，凡遭受暴力罪行或因执法而意外伤亡人士及死者家眷，均可享受现金赔偿。(10)在交通意外伤亡保障方面，凡因交通意外伤亡人土及死者家眷，均可享受援助金。2、社会服务制度。香港民众所享受社会福利服务种类关键包含：(1)老年人服务。其内容和方法包含老年活动中心、老年综合服务中心、老年日间护理中心、家务助理服务、老年户外康乐巴士服务、老年度假中心、义务工作计划、老年义工计划、老年小区网络计划、老年卡计划、护理安老院、安老院、护养院、老年宿舍、疗养院照料补助金、临时居所、老年住房和私营安老院等。在老年小区服务方面，全港有老年活动中心260多间，老年综合服务中心28间，老年家务助理队120多个。另外，高龄人士可享受高龄津贴。(2)残疾人服务。其内容和方法包含展能中心、呵护工场、辅助就业、康复服务市场顾问、小区康复网络、残疾幼儿照料及训练、家居训练、社交及康乐服务、辅助医疗服务、住宿照料、尤其交通服务。另外，伤残、弱智人士可享受伤残津贴、政府和志愿机构对她们还提供包含教育和训练、职业康复、医疗、日间照料等社会服务。(3)儿童服务。香港儿童服务均统一由社会福利署负责，服务内容和方法包含保护儿童服务、监护儿童服务、儿童住宿照料服务、寄养服务、领养服务、幼儿中心服务、暂托幼儿服务、幼儿中心缴费资助计划等。对残疾儿童设有“早期教育及训练中心”和“特殊幼儿中心”。对缺乏正常家庭环境儿童提供服务则包含：为儿童提供住宿服务；社会福利署“寄养服务课”及民间机构安排孤儿到认可家庭进行寄养，由社会福利署“儿童领养课”审批领养儿童申请，并进行追踪监督。另外，社会福利署还设有“保护儿童课”和“监护儿童事务课”，负责因为父母离婚、家庭暴力等原因造成儿童保护和服务。(4)青少年服务。青少年是香港社会福利服务所关注关键群体，其目标在于帮助她们健康成长。服务内容和方法包含青年事务办事处、儿童及青年中心、学校社会工作服务、外展社会工作服务、综合服务队和为青少年举行专题活动。全港设有200多个青少年中心，为青少年提供指导、教导和援助服务，还为部分处境较为特殊青少年提供专业社会工作个案服务。(5)家庭服务。家庭服务内容和方法包含家务助理服务、家务指导服务、受虐待妇女住宿服务、临床心理服务、热线电话服务、家庭生活教育、体恤性住房安置、给床位住客服务、露宿者服务、家居照料示范及资源中心、医务社会服务和禁毒服务等。3、教育及医疗保障制度。(1)教育保障。首先，香港推行九年强迫无偿教育。香港法律要求：在政府为每一适龄学童提供学位条件下，每一儿童家长全部负担其儿女人学接收文化教育义务。从1971年开始，香港政府实施小学全部无偿教育，1978年9月开始，又为全部小学毕业生提供初中学位，并在大部分官立及资助中学取消了初中各级堂费及类似费用，从而实现普及初中教育。有学校还提供学童交通车及无偿午餐服务。其次，政府财政预算把教育列为优先考虑一个项目。教育经费自1975平均占财政预算17%，教育开支占香港当地生产总值比重平均为3%，教育经费开支百分比，已靠近甚至超出加拿大、英国、澳大利亚和瑞士等发达国家水平。第三，注意应用技术类教育和成人职业教育。为了适应工商界要求，港府注意发展多种类型工业技术教育，以培养技术员及技工。由政府夜学部等多个机构推进下，现每十二个月香港有50万人报读多种成人职业技术教育课程，她们全部得到政府资助。(2)医疗保障。香港社会医疗卫生服务，是香港社会福利关键项目之一，港府为了配合社会经济发展需要，逐步改善对市民医疗卫生服务，在增加医疗机构同时，注意扩充设备，提升防病治病水平，使医疗卫生事业走向普及和现代化。医务卫生署在1977年开始实施医疗服务分区化。把全港分为5个区、并分设5所区域性中心医院作为该区医疗服务总枢纽和联络中心，配以地域医院，一般诊所和专科诊所，组成综合区域医疗服务网。香港市民只要持身份证，缴付低微费用，便可取得政府医院和政府补助医院医疗服务，通常收入低下居民，及部分中等收入市民大全部在这两类福利性医院就诊。4、公房廉租制度。香港地窄人稠，住房问题凸现。20世纪70年代，港府成立房屋委员会，统筹公屋计划、建设和管理，同时定下“十年建屋计划”(后改为四年建屋计划)，标志着有计划兴建新型公共屋村新时期开始。到80年代，港府推进“居者有其屋”计划，采取以房委会建房为主，和私人机构参与居屋计划相结合方法，加速了公屋建设。1980年起，每十二个月建成公屋单位3万个以上，以低于市价30%左右出售给公屋租户或收入有限家庭。1988年港府正式提出长远房屋策略白皮书，这是香港政府处理居民住房问题长久计划。其标准是确保全部家庭在其本身能够负担楼价和租金范围内，全部能够买或租用合适住所。公房这一住房形式成为香港社会一项关键福利方法之一。因为申请人住公房，购置居屋，全部需含有严格审查条件，尤其是家庭人口及收入限额条件，所以，能够确保中下层居民享受这一福利方法。一旦家庭组员各方面条件发生改变，尤其是家庭收入超出限额数目，就要被迁出公房，走自置居所、购置居屋或按市值价交租金或自行置业之路。二、香港社会福利制度评价经过多年发展，香港已建立了完善福利服务制度和架构，可和亚洲任何地域媲美。完善社会福利制度对香港社会稳定和经济平稳发展起到了主动作用，使得香港这一空间有限，资源匮乏大城市展现繁荣稳定局面。应该说，良好社会福利制度首先得益于香港政府对社会福利制度建设高度重视。港府把社会福利视为关系社会经济发展及社会全方面进步关键内容。首先，较早建立起了统一管理社会福利工作政府职能机构，制订了统一发展计划和政策，对社会福利机构实现了统一管理，对福利费用实现了统筹使用；其次，重视对社会福利事业投入，港府社会福利服务常常开支逐年增加，从1980年不足10亿港元，已增至324亿港元。其次，非政府民间机构担当关键角色。香港社会福利保障制度，一个最大特点是官助民办，民间机构作用巨大。香港政府很注意发挥民间机构在开展社会福利工作方面特殊作用。它们认为，民间社会福利机构，灵活自如，专业程度高，应变能力强。充足发挥民间社会福利机构作用，可为社会和需要者提供较完善、较丰富和质量较高社会福利服务。为此，香港政府经过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方法，大力扶持和发展民间社会福利机构。在1973年社会福利白皮书中还明确提出，政府和民间社会福利机构是“合作伙伴”关系，并正式表示将和民间志愿社会福利机构携手，共同为市民提供福利服务。现在，非政府社会福利机构已成为香港社会福利工作关键角色。如不将社会保障服务计算在内，非政府社会福利机构经过政府拨款取得用于社会福利开支，已占社会福利总开支三分之二左右，其雇佣专业社会福利人员已占全部社会福利人员80%。在香港全部福利服务中，大约五分之四是非政府社会福利机构提供。第三，社会福利服务专业化程度高。适应城市现代化需要，香港大力发展社会福利服务专业化。首先在大学里开设社会服务专科，开展社会福利服务研究，进行社会福利专业教育，培养专门人才。其次，经过多个教育方法，在社会上培养造就了一大批从事社会福利服务专业人土。另外，她们利用资格审查、组织培训等方法，不停提升非政府社会福利机构专业化服务水平。现在，香港已形成了包含专业教育、专业人土、专业机构、专门政策等在内社会福利服务体系。第四，福利经费起源广泛。香港福利经费起源，关键有6种：(1)政府拨款。政府拨款占社会福利经费关键比重，这部分经费关键用于对认可服务根据不一样性质而给不一样程度资助。(2)公益金。香港于1968年成立了公益金，用集体方法来为社团筹集捐款，然后分配给相关机构。(3)政府奖券基金。70年代，香港经过立法成立了政府奖券基金，关键用于资助福利机构非常常性开支。(4)皇家香港赛马会捐款。皇家香港赛马会每十二个月全部将一部分收入拨作慈善用途，其中有一部分是用于资助社会福利服务事业发展。(5)捐款。香港每十二个月全部要举行多种多样募捐活动，筹集款项，筹款形式关键有义演、义卖、个人捐款、机构捐款，电话热线捐款，上街募捐等，受到慈善机构、演艺界、新闻媒介、热心著名人士和大企业、和数十万市民主动参与。(6)私营服务。是指私人经营，纯靠收费以达收支平衡福利服务，如私营安老院及托儿所等，政府立法进行监管。起源广泛经费为香港社会福利制度运转提供了充足物质保障。当然，香港社会福利制度也并非是尽善尽美，在香港汉字大学亚太研究所抽样电话调查中，有66%被访者不满意政府在福利方面施政表现，83%被访者认为政府应该进行福利制度改革。总来说，香港社会福利制度也有其先天缺点，政府缺乏对整体社会保障作全方面立法和长远计划，比较重视于补救和预防性保障项目，缺乏支援性和发展性保障项目。劳工社会保障保险只散见于部分单项法规，社会保障项目繁多而保障水平较低，如老年津贴数额甚少，医疗设备及人员不足，公屋住户租金越来越重等。已经有法律，亦有不周之处，覆盖面未能达成全社会，不少人无法享受到应有保障服务。在社会福利服务领域中，多年来存在着政府和社会组织之间合作。多年香港社会福利署对这种体制进行评定，在肯定其主动作用时，还认为在这种体制下，政府只着重于资源投入，对服务产出重视不够。另外，政府对服务机构干预过多，使服务机构存在缺乏自主权，管理成本增加，运转效率低等问题。针对如许缺点，香港特区政府现在正致力于以降低政府干预，重视管理效率、强调服务效果，使福利服务市场化、社会化，顺应社会福利服务需求为关键社会福利制度改革。三、香港社会福利制度启示尽管，香港社会福利服务发展背景及历史和内地有很大不一样，在这方面我们不可能照搬，但内地也能够从香港经验中得到部分启示。第一，加强政府在福利服务宏观管理方面作用。经验证实，政府直接充当福利服务供给者角色存在效率低下问题，福利社会化任务之一就是改变政府这种角色。然而这并不意味着政府责任弱化，从香港经验看，政府责任还应加强，政府角色就是作为间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补助，以后由独立社会机构提供服务。政府用于福利服务资金不因为角色转变而降低，不过在使用方法上有所改变，不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构，而应用来建立新资助和补助制度。同时，从香港经验看，政府首先必需加强发展计划方面职能，立即公布计划目标，给社会各界提供指导。其次，政府必需完善福利服务指标体系，建立有效统计渠道，这么才有可能立即反应行业发展情况。再次，政府必需建立福利服务行业标准，比如设施、人员、服务质量控制等等，为服务机构提供准绳。最终，政府必需代表受助人及公众对福利服务机构进行监督，保障受助人正当权益。第二，官办福利服务机构必需进行改革，使其成为独立于政府主管部门服务供给者。长久以来，官办福利服务机构依附于上级主管部门，缺乏应有自主权，也缺乏本身发展动力，造成人浮于事，效率低下。重构政府和下属机构关系，首先要把营运自主权下放给服务机构，其次应改变政府直接向下属机构拨款措施，改为资助或补助，根据服务机构业务量提供资金，促进服务机构改善服务以吸引更多服务对象。第三，激励民间组织开展社会福利服务。大力激励民间组织、企业从事社会福利工作。在健全法律、完善制度、加强监管情况下，逐步将绝大部分社会福利服务项目交给不以盈利为目标民间组织和企业具体实施。现有从事福利企业要立即和政府福利机构脱钩，改造成为不盈利独立法入团体。政府相关部门则关键负责政策制订、从业资格审查、审批和进行管理、监督和培训，并对经费实施统一筹集和分配、逐步和民间组织、社会福利机构形成在发展社会福利事业方面合作伙伴关系。第四，开展社会福利教育，培养专门人才。为提升社会福利服务专业化水平，应逐步开展社会福利服务方面教育，培养一大批专业人才，提升社会福利机构专业化水平。具体可在大专院校中开设社会福利服务专业，实施专门教育，培养专门人才。和此同时，为这些专门人才广开就业门路，对社会福利服务从业机构和人员实施严格持证从业制度。在教育和培训方面，应主动借鉴香港优异经验，主动开展社会教育和业余培训，举行各类型专业福利人员培训班，推进深圳社会福利事业走上专业化道路。第五，广开经费起源，设置社会福利基金。应依据经济发展水平和政府财政收入增加，逐步增加社会福利方面政府拨款。同时，经过设置社会福利基金等方法，扩大福利经费起源。在民间方面，发动社会力量支持福利事业。对于福利经费筹集，分配使用及具体开支等，应建立严格有效监督体制，以确保其合理使用和充足发挥其效用。