天津市以宅基地换房建设示范小城镇的调研研究报告.doc

天津市以宅基地换房建设示范小城镇调研汇报
02月06日
起源：城市中国网 黄跃

天津市自下六个月开始，主动探索以宅基地换房建设示范小城镇新模式。现在，这项探索已初具规模。为总结天津市建设小城镇有益经验，国家发改委城市和小城镇改革发展中心近日赴天津进行了专题调研，现将相关情况整理汇报以下。
截至11月底，天津市前后共建设了四批宅基地换房示范区，累计使用挂钩周转指标52075亩，包含全市范围内61.5万农村人口。表1显示了各指示范区大致情况：
表1：天津市宅基地换房各指示范区统计
批次
挂钩周转指标
指标下达时间
包含乡镇和行政村
农村人口
现在情况
第一批

(5个示范区)
12405亩
.4
3镇42村
8.6万人
农户全部入住
完成复垦
第二批

(12个示范区)
9075亩
.6
9镇80村
11万人
农户全部入住
正在复垦
第三批

(12个示范区)
19995亩
.7
11镇132村
22万人
新房正在建设
四批

(9个示范区)
10600亩
.8
9镇98村
19.9万人
前期计划编制

[1]包含东丽区华明镇，津南区小站镇，武清区大良镇、南北辛庄村。
[2]包含西青区张家窝镇，北辰区双街镇，津南区八里台镇、葛沽镇。
[3]包含东丽区金钟镇、军粮城镇，津南区北闸口镇、辛庄镇等。
[4]包含大港区中塘镇、小王庄镇，东丽区新立街，西青区中北镇、王稳庄镇、精武镇，武清区东蒲洼镇，宝坻区高家庄镇、静海县大邱庄镇。
现在，前两批17个示范区已基础建设完成，19.6万个农民已经住进了漂亮小城镇。
一、关键做法
天津市宅基地换房，其最大特点是将农民集中居住和新型小城镇建设有机结合起来。在大多数示范区，农村宅基地复垦后形成建设用地指标全部用于新建小城镇内工商业和公建配套设施建设。以下是天津市宅基地换房关键做法：
1，尊重农民意愿，尽可能满足老百姓实际需求。天津市在确定示范镇之前，要求全部申请试点村召开村民代表大会进行表决，只有拥护率超出95%，且村民自愿签署整理宅基地法律协议后才能正式取得试点同意，由此较为充足地尊重了农民意愿。另外，各示范镇在实际操作中也尽可能地满足老百姓实际需求。比如天津市静海县子牙新镇，仅就“享受宅基地换房人员资格认定”这一条，负责具体操作相关部门就在征求村民和村委会意见基础上来往返回修改20余次，最终出台了累计13条认定可享受赔偿人员指导意见[5]，从而使得很多原本无法享受政策赔偿村民能够享受到宅基地换房福利[6]。另外，为使来自9个不一样行政村村民在换房后仍能就近居住在一起，当地操作者不厌其烦地帮助农户调换她们随机抽到还迁房。

[5]参见静海政发［］68号文“静海县子牙示范小城镇宅基地换房置换措施”。
[6]比如长久在村里居住生活但又没有本村或本组农业户口人员，这批人在华明镇建设过程中就无法取得对应人均35平方米房屋赔偿，在子牙这个项目中就能够了。

2，统一颁发大产权证，提升还迁农民房屋市场价值。天津市将全部示范小城镇建新区用地均转为国有划拨用地，集中居住农民全部能够领到类似经济适用房房屋全部权证，依据相关政策，自住满五年后只要缴纳一定百分比土地出让金，就能够将现行分配所得住房在市场上自由出租或出售。在东丽区华明镇，全部还迁农户已经领到大产权性质房产证，当地房屋私下交易价格已经达成每平方米6000-7000元水准。在津南区辛庄镇还未完全建好农民安置区内，已经有些人在楼道和居民户门口公布求租信息了。

3，由村委会和居民小区并存到撤村建居，逐步改革农村基层管理制度。为平稳实现农村基础公共治理体制变迁，天津市采取渐近式改革方法：首先，在新建小城镇内部以3000户为单位设置小区居委会，以邻近300户为单位设置邻里，以邻近30户为单位设置居民小组，居委会、邻里和居民小组关键负责计划生育、社会保障、户籍管理等日常性事务；其次，临时保留村委会，经营管理过渡时期集体经济资产；最终，实施三改一化，完成全方面转型。对村集体经济组织进行股份制改造，采取资产变股权、村民变股东方法，将原来封闭集体福利转变为开放个人财产权。将农村改为小区，撤消村委会，建立起完善小区管理和服务体系。将全部农民改为城镇居民，实施基础公共服务一体化。

4，定位城市居民新需求，主动发展现代设施农业。在华明镇一块总计2126亩宅基地复垦区域里(包含部分承包地)，由华明镇农业投资企业投资1.29亿建起一批专业化有机蔬菜大棚基地。据该农场经营者介绍，一个已建成占地8分高科技农业大棚，年租金收入为6000元。现在，这家农场已注册“华明有机蔬菜”商标，产品关键销往华润联锁超市。另外，该农场还向城市中高收入居民出租大棚，代为租客耕种和管理3-4个品种有机蔬菜，每十二个月收替换管费2.7万元。由农场确保棚内卫生、产品外观形状，确保质量，成熟产品全部无偿配送给租客。假如租客不想租整个大棚，还能够以畦为单位租用，代管费每十二个月800元。

二、取得成效

基于多年扎实工作，天津市宅基地换房在以下多个方面取得了较为显著成效：

1，促进了人口集聚。据了解，天津市镇均人口仅7674人，其中5000人以下占60%，10000人以下镇区占83%；村均人口仅1107人，其中500人以下村占27.5%，1000人以下村占63%。经过宅基地换房，极大地促进了人口集聚。在前三批已经初步完成23个示范小城镇和8个中心村，大多数示范小城镇总人口数全部不低于1万人，中心村人口也全部超出1000人。比如，天津市东丽区华明新镇就经过整合12个自然村总计使得4.2万人聚居在华明新市镇。天津市津南区葛沽镇新镇则集聚了13个村庄4.6万人。

2，促进了土地集约利用。，天津全市全部乡镇人均建设用地高达247平米；以村为单位统计人均建设用地则更高，为256平米/人。经过宅基地换房，也极大地提升了农村土地利用效率。仅以第一指示范区为例，项目完成后，人均建设用地由原来193平方米降至65平方米，节省土地66%用于小城镇工商业发展。另据统计，全市前三批254个村原本占地7778公顷，集中居住后共可节省73%土地用于小城镇建设。

3，复垦工作扎实，确保建设用地指标立即归还。因为天津市委市政府高度重视，全市率先开启第一指示范区已全方面完成土地复垦863.06公顷，全额完成了国土部下达827.3公顷周转指标归还任务。开启第二指示范区土地复垦也已基础完成，正等候国土部验收。7月刚开启第三指示范区也已经完成了绝大部分土地复垦任务。

4，农民基础生活条件得到显著改善。在我们实地调研多个示范小城镇里，各安置居民楼之间不仅比较宽广，绿化条件也很好，新建小城镇道路管网、供水、供热和燃气管网设施也全部很完备，农民居住条件显著比以前要好。另外，每个示范镇里全部为建设了中小学校、医疗卫生、街道办事处、派出所等非经营性公建设施，有效地满足了小城镇居民公共服务需求，农民生活也愈加方便了。又因为大多数示范镇管理机构利用集中经营后土地收益支付了小城镇居民物业管理费，并合适补助了农民上楼后水、电、气等费用，农民生活开支压力还是比较小。

三、仍需注意多个方面

1，土地权属调整。关键有三个方面：第一，宅基地复垦后新增耕地到底归谁？我们在调研时了解到，部分示范镇将这些新增耕地也在农民上楼过程中一道收走了，假如原住农户想继续经营这部分土地，还得向镇政府缴纳对应租金。我们认为，这部分新增耕地到底是归小城镇资产管理机构、合并以后新村还是原来农户，必需在事前给出清楚地界定，不然会给侵犯农民利益留下空间；第二，农民原有承包地权属。即使天津市在就提出要坚持承包责任制不变基础标准，但在后续出台《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理措施》(天津市人民政府令第18号，8月)及其它关键操作性文件中，并没有对宅基地换房过程中承包地权属调整提出统一规范意见，部分示范镇在操作中也将农户承包地收走了。像前面提到华明有机农场，全部土地全部由华明新镇经营和管理，农民想要租种农场大棚还得缴纳承包费；第三，进入小城镇农村居民在转为城镇户口后，怎样将这部分土地资产在现行法律框架内给予保留，天津市还没有给出明确地指导意见。

2，新建小城镇产业发展。在我们调研走访多个示范镇中，即使政府投入很大，多种设施也全部应有尽有、很齐全，但粗略感觉，整个小城镇人气还是不够，工商业发展到底能否形成规模全部还需要连续观察。我们担心，假如小城镇产业发展不起来，不仅集中居住后农民没有可连续收入流量，整个小城镇在公共服务和基础设施维护方面投入也就没有了可靠支撑[7]。

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[7]据了解，现在小区中，物业费、取暖费、电梯费、村委会工资等全部是由镇政府补助，假如政府资金链担心，整个小城镇日常运行就很困难。

3，农民进入天津主城区或其它城区需求。天津市现在建成前三指示范小城镇全是在一个镇区域内单打独斗，全部集中居住农民也仅仅变成了新建小城镇内城镇居民，这种方法轻易忽略那些已经想要定居于主城区、取得对应公共服务农民需求。

四、政策提议

1，加强对农民土地财产权利保护。在以后项目立项中，各乡镇必需出具得到村民认可土地权属调整方案，然后才能取得审批。宅基地复垦后形成耕地标准上应该作为农民财产权仍归原农户全部，绝不能由村、镇或新建小城镇管理机构无偿收走。镇政府或村能够统一组织土地规模化经营，但必需按时足额地向农户支付租金。在非自愿前提下，也绝不许可以任何名义收回农民承包地。新建小城镇内农民转为城镇户籍后，原有承包地和宅基地复后新增耕地仍应以财产权形式给保留。

2，要重视挂钩新城计划和建设质量，将新镇建设和产业发展相结合。提议其它地方在开展试点时借鉴华明镇在计划和建设方面经验，要经过高质量计划和建设，完善基础设施配套，综合处理农民绝大部分问题。在新镇建设过程中不能只考虑住问题，更不能盲目地搞宜居类型小城镇，要经过商住结合、建设和就业相结合方法处理农民长久收入起源问题。应该给农户搭配一部分产业用房或商住用房，许可农户利用这部分资产出租或自主经营，大力发展服务业。

3，挂钩地点选择要考虑农民现有就业情况。华明镇百分之八十农民已经从事非农产业，她们对土地依靠性已经不像传统农业社会那样强，这是华明镇成功一个关键原因。提议各地在开展挂钩时，要注意农民非农就业情况，不能让仍然以务农为主农民强制上楼，增加她们生产就业困难。

4，挂钩试点宜选择在级差地租高地方。天津市华明镇及其它示范镇成功，关键还是得宜于这些镇处于特大城市郊区，含有较高级差地租。提议其它地方在开展试点时也应该尽可能选择级差地租比较高乡镇，这么更轻易开展工作。其它地方也能够在现行法律法规许可情况下，合适扩大拆旧区和建新区物理半径，将跨镇挂钩 [8]和促进农民进城相结合，满足农民在不一样区域定居多样需求。

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[8]这一点在天津市第四指示范区中已经有所表现。以西青区中北镇为例，该镇属于天津市新城扩展区，近几年发展很快，该镇土地出让平均价约在300万以上，但因为土地指标限制，该镇建设一直难以推进。然而，出于对更高地价反应，本镇很多农民已经私下将大批农地转为建设用地用于工业出租或房产开发，镇政府基础处于无法控制状态。在第四指示范区中，天津市政府决定将中北镇和较偏远北稳庄镇进行城镇建设用地增减挂钩，由中北镇以每亩60万元价格收购北稳庄镇建设用地指标，专题用于对原本在农地上建起工商业房屋进行重新计划和布局，改造镇容镇貌。同时，较为偏远北稳庄镇则能够利用这笔指标款对分散宅基地进行整理和复垦，改善当地老百姓生产和生活条件。

5，挂钩试点要重视各部门统筹协调。城镇建设用地增减挂钩是一项综合性工作内容，包含方方面面，必需由综合部门牵头，整合专业部门力量，才能处理实际过程中多种问题。天津市就是由发改委牵头，综合了包含国土、计划、建设、水利、环境保护、农业等各多个相关部门，集中协调处理问题，从而使得宅基地换房试范区建设工作轻易落实，工作也比较细致，提议其它地方在开展试点时要重视这一点。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组

执笔人：黄跃

1月

（起源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心《城镇研究动态》）（版权申明：本文版权归城市中国网全部，摘编转请注明出处）