将民族区域自治导向国家整合的过程-毕业论文.doc

中央研究院近代史研究所集刊

第 65 期（民国98 年9月），81-137

(C)中央研究院近代史研究所

民族自治与中央集权
—1950 年代北京藉由行政区划
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将民族区域自治导向国家整合的过程

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吴启讷

摘 要

1950 年代，北京的新政权以「民族识别」和「民族区域自治」两项
新政策，取代了清末和民国针对边疆少数民族地区推行的行省化政策。
本文考察中共在建立五个省级民族自治区的同时，调整边疆行政区划的
过程，指出其政策实未改变清朝与中华民国政府的国家整合目标，且在
执行方式上，汲取了中国历朝和苏联强化中央集权、防杜少数民族分离
的经验。在新疆，中共以「自下而上，广封众建」的方式，操作各级民
族自治地方的行政建置、辖境划分事务，让维吾尔人的政治资源受到其
他少数民族的稀释与制衡。而在其它四个自治区，中共也因时因地制宜，
或将汉人聚居区划入内蒙古，使蒙古人成为少数；或压缩藏族与回族自
治的地理空间；或整合、笼络非汉民族中人数最多又温驯的广西僮族，
扩大其自治区域范围，造成僮族与岭南汉人地方主义传统相互牵制的局
面。本文认为，中共推行民族区域自治制度的手法灵活、细腻而有原则，
最终不止成功地在法律上将非汉民族地区事务明确定位为主权国家内
政，同时也将该制度中潜在的离心因子有效局限在可控制范围内，真正
实现了中央政府对这些地区直接有效的政治统治和行政管辖。

关键词：行省化、行政区划、中央集权、民族区域自治、分离主义

本稿写作过程中，承谢国兴教授多方指教，三位匿名审查人为本文提供了中肯的意见和极具建
设性的建议，谨此衷心致谢。
收稿日期：2009 年3 月16 日，通过刊登日期：2009 年8 月6 日。
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中央研究院近代史研究所助研究员

1950年代，中共经由「民族识别」，在中国大陆建立了制度化的「民族身分」与族群关系的整体框架。以此为基础，中共又建立了以否决少数民族脱离中国国家体制为前提的「民族区域自治」制度。

毋庸质疑，中共从事民族识别，进而实施民族区域自治的动机，确有源自共产党意识形态理想主义的一面；而无论在其革命时期，还是建政之后，它都曾尝试从制度面设计及建立维护少数民族各项权益的体制。迹象显示，「民族区域自治」制度至少并非全然无效，因为它得到了少数民族民众某种程度的支持。在这项制度实施后相当长的一段时期内，原本在清朝和中华民国时代频传的民族冲突和政府弹压似乎大幅减少；少数民族民众在文化、资源分配、乃至政治参与等方面的具体权益，得到某种程度的保障，汉族民众甚至抱怨当局对少数民族过度优待，排挤了汉人的权益。对于中央政府的不满，似乎只来自少数民族上层，而这与汉族地主、资本家对共产党的不满似乎并无不同。

然而，不论是中共早期主张的民族自决，还是后来主张的民族自治，从来都不是无条件的。在建政之前，中共即坚持，民族的自决、自治，必须服从于“无产阶级的自决”；伴随民国时期外患情势的持续升高，中共在动员民族主义情绪高涨的汉人民众与知识分子方面的需求不断增加，必须相应调整党在涉及非汉民族政治权力议题上的表述，逐步在民族自决、民族自治周围架设起国家统一、领土完整的框架。
建政之后，中共同样基于统治中国的政治需要，选择立足于中国国家政权的角度，整合少数民族和边疆的资源。为了永久杜绝边疆少数民族地区脱离中国国家体制与共产党一元化控制的可能，北京将王朝祖先间接统治王朝边缘土地和人民的政策，改为全面的直接统治，目标在于确保国家主权及于边界范围内的每一角落。民族区域自治制度与其背后由共产党掌握实质权力的体制，正是此一全面直接统治的关键环节。

当然，中共并不是改间接统治为直接统治的始作俑者。汉、唐帝国在其扩张过程中，都曾致力于以各种方式将朝廷的控制力投射到之前仅在名义上臣服的边远外缘地区；继承蒙元土司制度的明朝，不仅经由「众建诸蛮」的方式削弱土司，也在西南地区实行「改土归流」。十九世纪末，清朝面对前所未见的国际、地缘政治格局，更加速推动化间接统治为直接统治的进程。具体而言，是着手将王朝的「藩属」乃至「属国」改制为政府直辖的行省，一方面驻军、设治、收税，另一方面建立统一的教育体系，推广儒家的文化价值，期待从文化上渐次同化这些「半开化」的民族。继承清朝的中华民国北京政府和国民政府，都依循类似的政策方向，持续推动这一进程，然而并未完全达成预期的成效。行省化措施，依序在回部、满洲、内蒙古盟旗，以及藏语区东部得到了初步的正面结果，新疆、东三省、热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海和西康相继建省；但在琉球、朝鲜、外蒙古和由拉萨政权直辖的藏语区，却因种种原因无法推行。大体而言，1950年代以前，在前一类行省化的地区，中央政府的权力仍然无法实质而深刻地投射到地方基层，甚至地方割据或列强入侵，都曾使其中一些省分在一段时间内与中国实质分离；而后一类未能行省化的地区，则在法律上或实质上脱离了中国的势力范围。

与此对照，中共以革命手段夺取国家政权前后，却在边疆少数民族问题上，采取了一种看似逆向思考、逆向操作的姿态：它放弃了清朝和中华民国针对上述两类区域的行省化政策，改采「民族分类化」和「民族区域自治」两项在外观上与之背道而驰的政策。

为何中共不仅不鼓励同化，反而推行分类化；不仅不继续完成并且巩固行省化，反而推动边疆少数民族自治，甚至透过调整行政区划，为他们具体划设了广大的自治空间？答案的关键在于，中共意识到，面对二十世纪与汉民族主义一同觉醒的少数民族的民族意识和民族主义诉求，仍然坚持在边疆少数民族地区以「行省」的形式寻求国家整合，已是一个不合时宜的选项；相反地，承认少数民族的「民族身分」和「自治权」，但将其有效限制在民族主义的另一个产物─「国家主权」和「领土完整」的范围之内，却是一个可行的选项。质言之，中共并不打算改变清朝与中华民国政府所追求的整合性目标，但却打算放弃「行省」的外壳，代之以新创建的「民族区域自治」制度，以其新颖的外观，化解或至少减缓少数民族的不满与反抗；同时落实清末以来「行省化」进程的实质内容，即在法律上将（之前在王朝朝贡体制下属于主权模糊地带的）非汉民族地区事务明确定位为主权国家内政，在实务上推动中央政府对非汉民族地区直接有效的政治统治和行政管辖。

既然中共在国家整合方面与清朝和中华民国目标一致，则它不可避免地会利用前朝的政治遗产与传统的政治手段，尤其是以行政区域划分来强化中央集权的体制。但更值得注意的是，中共成功的秘诀，在于借用苏维埃俄国（以列宁主义和斯大林主义为核心内容）的「现代」手法，重新包装传统。用太祖的名言概括之，可谓「古为今用，洋为中用」。

本文首先尝试从涉及边疆少数民族区域行政区划问题的中国传统、苏联经验，以及二者在中共推行民族区域自治政策之前，对中国各政治势力的影响等问题切入，讨论中共民族区域自治政策的历史渊源；继而选择新疆和新疆境内的「三区」，剖析1950年代中共运用行政区划调整，限制、改变民族区域自治制度中潜在的离心倾向之细腻手法与详细过程；然后将视角扩大到其它几处设立省级民族自治区域的边疆地方，进一步观察中共如何因地、因时制宜，以灵活而有原则的操作手法，达成最终的国家整合目标。

一．王朝传统与清末、民国的遗产
公元前三世纪，秦始皇为了达成将王朝中央权力直接投射到远近各地的目标，推动以郡县制永久取代封建制，并设计了相应的行政区域划分原则，成为此后一千多年历朝地方行政体制和政区界线划分的蓝本。直到唐朝后期的藩镇之乱，这项制度在保障中央集权、压制地方离心倾向的功能上才渐渐呈现疲态。

十三世纪，元朝创设行中书省（后简称行省）制度，是古代王朝地方行政制度的重要变革。在划分地方府、州政区界线时，大都朝廷一反秦汉以降侧重山川地形或历史传承等因素的思维，刻意将自然与人文环境差异甚大的区域划属同一行省，同时将自然及人文环境接近的区域分别划入不同的行省之中，以减弱政区内自然生态特征与经济、文化及政治特征的趋同倾向，造成各行省「犬牙相入」、相互牵制的态势。
依「犬牙相入」模式划界的效应，首先是导致各行省无山川险阻可依，失去以往地方势力割据称雄的地理条件；其次，行省内部不易在文化、经济因素的驱使下，形成地方传统利益圈；再次，既阻断了地方传统和文化身分认同累积的过程，同时也阻碍了新的省籍认同的形成；最后，行省与所辖路、府、州、县间的统属关系并不固定，可视中央的政治需要随时调整。
元朝的行省制度与「犬牙相入」划界模式，在遏止汉人地区的地方割据上证实有效，因而也被应用在强化对非汉人地区的控制之上，例如对付新臣服的藏语区。这些经验相当程度上影响了明、清朝廷、中华民国和中共政府的政治思维。明、清两季在划定藏语区和其它非汉人聚居区的行政区域时，便大致沿用了相同的政策逻辑。

元朝设置与中书省、御史台、枢密院平行的中央机构─宣政院，专责藏语区行政事务，并于其下建立约略与藏语安多(Amdo)、康(Kam)及拉萨三个藏语方言区范围相当的脱思麻、朵甘思、乌思藏三个宣慰司。朝廷时常调整宣慰司的管辖范围，有时将其边缘区域划归属中书省派出机构的行省管辖，意在以中书省的直接控制，取代由藏裔僧人主持的宣政院的间接控制；有时又扩大宣慰司的辖境，意在将朝廷原先经由行省根植于基层的控制力移转到宣慰司，其中包括利用原行省内州县汉人人口较多的因素，牵制藏人。

清朝初期沿用明朝的旧制，将西宁、河州等处划归甘肃行省，并将松潘、阿坝等地和雅砻江以东的打箭炉等土司划归四川行省。十八世纪初，清朝结束蒙古和硕特部对藏语区的统治，派兵进驻拉萨、昌都、里塘等地，任命西藏贵族管理藏语区行政事务，接受清廷驻藏大臣的监督。1720年代，又将原属青海蒙古管辖的各个藏人部落收归清政府直接管理。至此，清政府得到重新调整藏语区行政区划的机会。

雍正年间，清政府以金沙江为主要基线，划分西藏和四川、云南的界线；又以当拉山（唐古拉山）为界，划分驻藏大臣和青海办事大臣的管辖范围。拉萨甘丹颇章政权的直接管辖区域，从此大致固定在卫藏（Dbusgtsang，今中共西藏自治区的主体部份）和金沙江以西的康区（今隶属西藏自治区昌都地区）。拉萨当局在其直辖区域中设基巧（类似中国王朝的总管或总督）和宗、溪（相当于县）两级行政区，每个基巧管辖十余个宗、溪。同时，金沙江以东的康区和安多地区（今四川、云南、青海藏语区）与拉萨间不再有政治与行政隶属关系；它们在名义上隶属于清政府，不过实质上处于部落自治状态。10清朝将青海办事大臣驻所设在甘肃省的西宁府，意在利用此一地处多民族、多文化边缘地带的城市与中原的多方关联，强化牧区与北京间的纽带。由于办事大臣辖区事实上已具备省级政区的位阶与功能，故此举乃为青海建省、并设省垣于西宁埋下伏笔。

清朝末期，朝廷在边疆非汉民族地区的统治遭逢内外两面的挑战：
其一是清政府传统控制力的衰弱；其二，更严重的是西方列强对中国边疆的觊觎。

在边疆危机面前，满洲朝廷在某种程度上放弃了联合其它少数民族共同监视汉人的政策，转而以中华王朝的立场处理边疆事务。这一方针，成为清末「新政」的重要组成部份。具体而言，即是推动原为藩属的清朝边疆地区与内地政治一体化的「行省化」政策。在危机感的驱动下，以行省化为目标推行的「新政」显得急切而鲁莽，除了早在1884年即已行省化的新疆较为平静外，内外蒙古、藏语区的僧俗贵族十分担忧其传统利益遭受损害。

在内外蒙古方面，朝廷开放汉人移民进入内蒙古草原垦殖，随之设置州县管辖汉人农民。然而，朝廷设置的州、县与蒙古盟、旗的辖境诸多重迭，导致蒙古贵族不满，对其传统保护者的向心力也连带减弱。而对北京的向心力本来就较内蒙古盟旗为弱的外蒙古王公，更不排斥俄国的引诱，预留了脱离中国的后路。

藏语区方面，清政府设立川滇边务大臣，在整个康区推行改土归流政策。在边务大臣赵尔丰经营下，川边辖境跨过金沙江，纳入雍正以来由拉萨噶厦政府管辖的昌都地区，并于1905年起，着手筹划将川滇边务大臣所辖范围改建为行省。尽管该计划因清朝崩解而中断，但却成为民国时期西康省的建省蓝图。与上述蒙古的例子相似，赵尔丰以扩大汉人向川边、康区、云南等地的拓殖为核心的新政措施，受到当地藏人部落的抵制。康区藏人并请求拉萨噶厦政府前来设立「基巧」，派官直接统治。康区州、县与土司、寺院及噶厦设立的地方行政区「基巧」、「宗」的管辖范围重迭的现象层出不穷，这种奇特的「双重统治」现象，使青康藏高原东部多民族杂居区的族群关系陷入紧绷，也进一步引发了西藏亲英派贵族对北京朝廷的不满与反制。

1910年代初，外蒙古和西藏反向利用汉人革命派「驱除鞑虏」的主张，展开脱离中国的政治动作；而内蒙古以及民国建立后的满洲和新疆等地，具有政治企图心的上层或宗教人士，也利用反汉意识，展开以独立为诉求的政治运动。民国肇建，分别受到俄、英势力强烈影响的外蒙古与西藏，除各自寻求脱离中国外，也试图将自身的势力分别扩展到内蒙古和川、滇、青等省藏语区。外蒙古王公的动向未得到多数内蒙古王公的主动响应，加上北京政府利用欧战和内战导致俄国势力衰弱之机，短暂恢复对外蒙古的控制；然而日本势力又逐渐渗透到内蒙古东部，以致外蒙古虽于1920年代初在苏联操控下，最终脱离中国，但已无力广泛介入内蒙古事务。另一方面，在英国的鼓励下，西藏也积极寻求独立。英国基于追求尽量扩大其与俄国势力范围间缓冲区的亚洲战略，仿效俄国分割内外蒙古之例，主张将川、滇、青三省藏语区划为「内藏」，要求中国政府撤回对「内藏」的实质统治，同时必须承认拉萨直辖区域─「外藏」─的完全自治。噶厦政府不仅驱逐清朝驻藏大臣，拒绝其后中华民国政府在拉萨设立常设办事机构的要求，更致力于将政治影响力扩展到康区和安多。1912年、1917年和1930年，藏军三度攻入康区，川、滇、青三省军队则数度反攻，将藏军逐回雍正时期拉萨政权控制的范围。
面对内蒙古盟旗和藏语区的局势，民国政府选择继续推动行省化，阻止边疆内缘步上外蒙古及西藏的后尘。民初的北京政府，藉由倡导「五族共和」，重新整合边疆少数民族的资源；国民政府成立后，强调「中华民族主义」对外和对内的双重意义，持续加快边疆行省化的进程，以此应付来自苏联、日本和其它潜在外敌的威胁。1930年代后期，日本入侵中国东半部菁华地区，国民政府的政治中心与军事主力被迫西移，意外使得蒋介石获得一大机会，得以压制西部半独立的地方汉人军政势力，并将国家力量直接投射到更具分离倾向的西部边疆非汉民族地区。因此，清末开启、北洋踵继的边疆行省化进程，遂在抗战最艰困的时期，由国民政府部份完成。
自清末到民国，中央政府在筹划新疆、东北、内外蒙古、青海、西康等地建省的过程中，对于元朝行省制的传统有了更多的领悟和更为成熟的发挥。在这些地区，政府更加广泛地利用以往在农牧边缘地带累积的控制力与向心力，将其尽力扩大到向心力不足的非汉人区域，并且较以往更加频繁地运用行政区划调整措施，来追求边疆整合的目标。1884年新疆建省时，清政府将位于哈密以西，但汉人和汉语穆斯林（「东干」、「汉回」、「回民」）人口相对较集中的甘肃省镇迪道划出，与原伊犁将军辖区合组成新疆省，不仅延续准噶尔汗国及乾隆设置伊犁将军府时期控准（北疆）制回（南疆）的格局，更借助迪化的人口、经济与政治优势，强化对塔里木盆地穆斯林的监控。

1905年，清廷内阁中书尹克昌在奏请设置建昌（即西康）行省时，主张将四川省的雅州府、宁远府、打箭炉厅和云南省的丽江府、永北厅、永宁土厅等人口相对密集区划入新行省，就近控制康区巴塘、里塘、明正、瞻对各土司，同样是基于利用这些地方汉人或汉化程度较高的其它少数族群既有政治资源的考虑。
1928年，国民政府将位在内蒙古河套和中部地区的热河、察哈尔、绥远等三个「特别行政区」，改制为行省；在西套蒙古地区设立宁夏省；次年初，又完成青海建省。在划定上述省分界线时，国民政府并未局限于北洋时期「特别行政区」的范围，而是扩大了各省的辖境。在察哈尔，舍弃了以阴山和长城为标志的传统界线，将汉人密集而相对富庶的河北宣化道十县划入省内；热河省与绥远省也分别划入原属河北省及山西省的部份县分；在西套蒙古，将邻近土地肥沃、汉人和汉语穆斯林人口密集的甘肃省宁夏道七县划出，与阿拉善地区合组为宁夏省。前面提及清朝将青海办事大臣衙门设置在甘肃省西宁府的例子，可见民国青海正式建省时的行政区划，显然也是延续了清朝的政治设计理念。

抗战爆发后，国民政府开始推动即将成为战略后方的西康建省工作。1938年7月，西康建省委员会决议，将四川省雅属6县和宁属8县，加上2设置局改隶西康。该14县2设置局人口合计近130万，汉人比例和农业产出皆相对较高；康属32县则以藏语人口为主，总数仅约70万。15建省委员会主席刘文辉等人宣称，此举有利于协助康区开发，其实这与阿坝地区羌藏杂居的7县仍隶四川背后的政治考虑是相同的。国民政府在上述地区行省化措施的实质成效，并不像表面上那样理想。宁夏、青海二省事实上是甘肃汉语穆斯林军、政、教一体势力的家族化领地；西康主政者刘文辉的势力，其实只能控制雅砻江以东，接近四川的宜农地带，相较于基本上停留在中世纪型态的噶厦政府藏军，西康省军甚至在军事上居于劣势。

日本的入侵，一度完全破坏了中国政府整合东北和北部边疆的进程。1930年代前半期，日本实质占领满洲之际，也控制了全部东蒙古，并将势力范围扩展到河套与西套蒙古，扶植了以蒙古民族自治为名的德王、李守信傀儡政权。日本控制下的满洲国，曾一度将东北和东蒙古划设为19省2特别市，其中在东蒙古设「蒙政局」（又更名「兴安局」），辖下分兴安东、兴安西、兴安北、兴安南4省；这4省又曾整并为「兴安总省」。抗战结束后，国民政府立即着手恢复战前内蒙古的行政建制，继续推行各省分割内蒙古的政策。

1945年9月，国民政府重建热河、察哈尔、绥远3省政府，并将原满洲国辖境划设为9个省。东蒙古的哲里木盟划归辽北省；呼伦贝尔地区划归兴安省；西布哈特地区划归嫩江省。上述地区在1931年前设置的各县也一并恢复。17国民政府在内蒙古设置的省、县政府，分割了盟、旗的部份征税权。汉人农民在缴纳省县政府租税后，往往拒纳盟旗地租。南京的边政当局甚至进一步主张废除盟、旗，改置州、县。18继清末之后，国民政府此举再度激化了盟旗与省县在行政管辖方面的冲突。
面对这一情势，一些内蒙古菁英以反对带有殖民色彩的「二重政治」为由，呼吁中央政府废除在盟旗之上所设之省县；另一些人则以国府业已承认外蒙古独立为由，要求允许内蒙古自治。有人更以对抗共产党民族自决自治赤化主张的诱惑为由，主张建立包含全内蒙古范围的统一的自治政府。
面对中央政府和汉人地方军政强权的压力，追求整个内蒙古自治与更改以内地化为目标的行政区划的主张，一时难以实现。内蒙古政治菁英乃选择国府控制程度严重不足的东蒙古，向南京发难。1946年5月，部份蒙古菁英代表集会召开「东蒙古人民代表会议」，决议在前满洲国兴安总省的范围内，自行成立「东蒙古人民自治政府」。该会议后来成为1947年中共建立「内蒙古自治政府」的基础。
毫无疑问，累积二千多年中央集权经验而形成的王朝传统与政治遗产，在很大程度上具有难以替代的价值。但是，面对二十世纪因新旧因素交集，倍加复杂的边疆少数民族问题，传统政治思维与政治手法的极限随即浮现。追求建立中国民族国家的革命政党与共和政府，也发现「老办法」不足以应付新问题。检讨「老办法」，借鉴「洋办法」，创造「新办法」，是统治现代中国的必然选择。
孙中山在1920年代推行的「联俄容共」政策，让国民党与北洋政府以外的其它政治势力，有机会见识到苏维埃俄国这一同样继承了大笔帝国领土遗产的多民族大国，建立在党国一元和民族分类化两根支柱之上的民族政策，并得以领略其中奥妙。国民党从布尔什维克党国一元化体制中受到启示，其它非共政治势力则基于各自的经验与需求，尝试在苏联式的民族分类方法和动员民族资源二者之间建立连结。只有中国共产党，同时领悟到苏联民族政策两项基础缺一不可的秘诀。

二、苏联经验对中国各政治势力的影响
（一）苏联的民族分类政策及联邦制名义下的一体化政策
1917年，布尔什维克建立政权后，面临各民族急于瓜分沙皇帝国遗产的危机，此一状况势将弱化苏维埃政权本身。通权达变的列宁，既放弃了在沙皇俄国的废墟上建立统一国家的原始设想，也改变了曾经站在意识形态的角度支持民族自决的立场，转而主张在国家结构形式上，实行联邦体制。但列宁为他这项主张设立了两项条件：第一，联邦制将是完全统一前的过渡形式；第二，布尔什维克党在任何状况下，都不应联邦化。
显然，苏维埃政权推动建立后来被称为「苏联」的联邦体制的真正动机，在于吸纳民族自决的能量，以求阻止民族自决的真正实现，从而维系沙皇遗留的领土扩张型帝国的命脉。在现实中，布尔什维克党不仅成为替代性的统一体制的权力中枢，而且更成功地将统治力辐射到沙皇体制从未到达过的社会基层。
然而，对于苏维埃政权而言，当时的俄属中亚等地尚处于部落状态，莫斯科对于各「民族」间的差异无从分辨。这种模糊状态，恰好为普遍使用突厥语、信仰伊斯兰教的中亚人民，提供了（「泛突厥主义」和「泛伊斯兰主义」所主张的）在「突厥」与「伊斯兰」认同之下，联合对抗俄罗斯人殖民统治体系的可能。对此，布尔什维克党人的解决手段，是对中亚的突厥语穆斯林进行「民族识别」，从而肢解现有的突厥斯坦共和国，并永久分化突厥语群体，消除从中出现「突厥民族」认同的可能。
1920年中，俄共在中亚地区识别出五个「民族」，他们原本广泛分布于突厥斯坦、布哈拉和花喇子模等「社会主义共和国」或「人民共和国」之中，任何一个共和国都没有明显的「多数」或「主体」民族。布尔什维克借口此一情形不利于「弱小民族」的自决，不利于消除「民族」间的文化隔阂与冲突，更不利于列宁民族政策的实施和「各民族」经济文化的发展，于是在1924年一年之内，让这五个中亚「民族」各自成立共和国或自治共和国。「民族识别」与「民族共和国」划分之后，这五个「主要民族」在「自己的」国家看似均居于多数，成为「主体民族」，然而从现实结果看，被分类、命名后的诸「主体民族」，并非真的生活在「自己的」国家中，他们在中亚总人口中其实仅占34.6%，且在各自的共和国中仅勉强过半；更甚者，在中亚各主要城市中，俄罗斯人均居多数，「主体民族」反而居于绝对少数，而此一城市民族人口比例模式，在苏联体制下，更呈现持续扩大的趋势。
其后，斯大林曾在1949年初透过苏共代表米高扬(A.I.Mikoyan)，颇具诚意地向太祖传授苏联向中亚移民的经验，劝告中共采苏联模式向新疆移民，控制中国中亚地带的经济命脉。
（二）苏联经验对国民党和盛世才的影响国民党在「联俄」过程中，对苏联操弄漂亮辞藻的高明手腕备感钦羡。蒋介石意识到，苏联民族政策的秘诀，可以借用「民族的形式，社会主义的内容」这句描述苏联「社会主义民族艺术」政策的术语概括之。此语暗示，以往统治当局和被统治民族双方以极其认真的态度看待的「民族」问题，已经只剩下「形式」；「问题」的关键被转向「建设社会主义的核心力量」，亦即列宁所缔造的布尔什维克党。
1925年7月成立的国民政府，有意师法苏联强化一元化统治的经验，建立一个「以党治国」的体制。在这个体制之下，国家的最高决策机关不是政府，而是党的决策组织。
1930年代前期，苏联支持下的新疆汉人将领盛世才，取得了对这个多民族广阔省分的控制权。苏联在盛世才对待新疆非汉民族的政策上的影响尤其重大，对后世也产生了长远的影响。盛氏离弃了民国初年的「五族共和论」和国民党的「中华民族宗族论」，挪用斯大林式的「民族平等」口号和以「分而治之」为目的的分类化(Korenizatsiia)手段，「识别」出维吾尔、哈萨克等14种「民族」群体，并且为每一个新的「民族」类别创造出特定的历史文化渊源。此一行动，代表官方首次用「维吾尔」这一概念，指涉新疆南部使用突厥语系语言的非游牧人口。

正如在苏联一样，实行民族分类政策的目的，在于破坏从突厥语系穆斯林当中产生更大范围「民族」认同的可能性，并且假造出「民族」间的竞争，以追求整合性的政治目标。盛世才宣称：「民族平等政策使14个民族了解到，新疆不仅属于中国，而且也是属于他们自己的。」事实证明，从苏联学到的统治术，确乎可以抵消反汉民族主义势力的部份能量。多数新疆人看来都接受了这种「民族身分」，仅有少数维吾尔知识分子对此抱持异议。此种分类和分类方法，基本上为中共政权继承，仅仅在细节上作了些微的调整。
1942年末，盛世才基于政治投机的考虑，归顺中央政府。蒋介石在接手控制新疆初期，使用的是恢复中国传统治边疆手法和「党化」新疆的两手策略。然而，当时突厥语民族中的民族主义运动方兴未艾，其中的激进分子甚至依恃苏联强权的支持，武装反抗中国统治，追求独立建国。面对这一前所未有的态势，蒋重新思考民族问题，决定向土著民族作出重大政治让步，以换取其承认中国对新疆全境的主权。1946年1月，中华民国新疆省政府与伊宁「东突厥斯坦伊斯兰人民共和国」临时政府签订和平协议，后者同意在保有军队和势力范围的前提下，取消其国号。
1945-1949年期间，代表蒋处理新疆事务的张治中等人，真诚希望经由缩减专制传统的影响，建构西方式的民主政治体制，扩大土著民族的政治参与，一劳永逸地解决新疆问题，并以此为蓝本，扩展到其它边疆民族地区。
此外，针对抗战爆发以来，日本、英国和苏联利用中国边疆民族问题，侵夺或要挟中国利益的数起重大事件，1946年3月，中国国民党六届二中全会第十九次大会通过〈边疆问题决议案〉，规定了边疆民族平等参政，以及国家未来设计民族自治制度的方向。稍后，它被具体表述为：边疆民族地方作为中国的地方政区，适用中华民国法律中有关地方自治的规定；国家广泛推行民主选举，边疆民族地方各级民意机关和行政机构内，本地民族人士势将居于多数，地方自治自然等同于民族自治。但边疆民族政区内的民族自治，必须是针对政区内所有民族，区域内各少数民族均有权建立自己的民族自治区域。而且，民族自治的范围应以中央政府的职权为界限，国防、外交、经济、交通、司法等皆具全国性质；反之，中央政府亦有义务保障全国范围内各民族一律平等的权益。
四年多之后，新疆的新主人中共与同一批本地左翼民族主义者在讨论「民族区域自治」问题时，双方的逻辑、论点，甚至用语都与此时极度相似。中共的思路，部份脱胎于国民党大员张治中所表达的上述主张；尤其是张治中顺理成章地承继了盛世才的民族分类学遗产，以「各民族自治」反制「维吾尔自治」的手法，成为中共分散维吾尔人自治效力手法之滥觞。
不同点只在于：其一，国民党比较吝于为民族自治赋予法律上的名分，原因是国民党在很大程度上，还是忌惮各方舆论对于其是否遵循─至少是形式上的─民主政治的监督；其二，国民党强调民族自治等同于地方自治，背后的理由显然是不愿放弃盛世才在新疆及国民政府二十年来在蒙、藏周边地区推动行省化的既有成果。相形之下，中共依照其「人民民主专政」实行者的自我定位，则不必担忧异议者引用法律，对其加以制衡，当然不吝给予名分；而且在执行面，甚至可以更直接而有效地贯彻党意，限缩民族自治的程度与范围。
（三）中共领悟联邦制与党国体制的精髓
在1922年7月第二次全国党代表大会宣言中，作为共产国际支部、苏联政策代理人的中国共产党宣示，党的任务和奋斗目标，是「统一中国本部为真正民主共和国」；「蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。」
从1920年代后期到1930年代后期，由汉人知识分子组成的中共，在江西南部的偏远山区，在「长征」途经的西南和西北崇山峻岭，在陕甘宁「边区」，取得了从历代汉人文人到国民党政权等菁英分子不易取得的少数民族经验。
处在强大的国民党以至日本军队威胁下的中共，为了动员一切能够动员的力量，乃将「少数民族」当作可资运用的力量之一，针对少数族群遭受汉人在政治、经济、文化上的歧视与排挤，提出了「民族平等」的口号，宣称将以此改善少数民族的处境。同时，将取得中国政权当作远期目标的中共，不再天真地尊奉联邦制和民族自决权的教条，除了「民族平等」之外，另又祭出了「民族区域自治」的新旗号，并且（可能比蒋介石和盛世才更深切地）领悟到苏联在表面上的民族平等、联邦制政策背后，以党国体制达成实质而有效统一的秘诀。
中共在西北的基地，邻近控制甘肃、青海、宁夏，敌视共产主义的汉语穆斯林系地方军政集团（「诸马」）势力。为了与「诸马」进行政治竞争，中共针对陕甘宁边区汉语穆斯林聚居的状况，设计了「民族区域自治」的方案，以争取回民的支持。1940年代初期，中共在宁夏省东部的盐池县、甘肃省东部的正宁县（陕甘宁边区割该县东部，另设新正县）等地的汉语穆斯林聚居区，设置了若干个民族自治乡或民族自治镇。
中共党国体制下系统化的民族区域自治体系，则是在完成两个步骤之后，才完整建立起来的：（一）「民族识别」；（二）依「自下而上」（后改称「由小到大」）的顺序，逐级建立被「识别」出来的各民族的民族自治地方。1947年「内蒙古自治政府」建立时，中共尚未完整实践这两个步骤，直到新疆维吾尔自治区成立，才真正取得了民族区域自治的成熟经验，为此后以民族区域自治的名义，全面控制及整合边疆少数民族地区，奠定了基础。
三、新疆的「民族区域自治」与各级行政区划
（一）苏联式联邦制与「民族区域自治」之争
盛世才统治下的新疆，一方面已经完成了民族识别，另一方面却未能避免民族分离运动的扩大。伊宁的分离主义暴动，几乎是在盛氏离任的同时爆发的。尽管苏联扶植的东突厥斯坦伊斯兰人民共和国，同样又配合苏联的政治需求，与中华民国政府签订协议，在名义上取消独立，但伊宁政权仍长期保持对准噶尔盆地的实质控制。当苏联将新疆作为礼物，送给新盟友中共后，权又被中共接纳为共同对抗国民党政府的盟友。1949年8月间，伊宁集团对于向北京新政权争取类似苏联式联邦制下「高度自治」地位的可能性寄予厚望。次月，周恩来当面告知前伊宁政权硕果仅存的领袖赛福鼎等人，中共将要建立的新政权是「由中国各民族组成的统一的国家」，明确排除了复合制国家结构形式的选项。中共为筹备建政而召集的「政治协商会议」和1954年制定的《中华人民共和国宪法》皆规定，国家结构形式实行单一制，全国各地都必须接受中央政府的统一管辖。这又在法律层面阻绝了前伊宁政权期待中共实行苏联式联邦制，将新疆改制为加盟共和国或自治共和国的可能。
中共于1949年10月建政后，新疆仍沿用过去的行省制。但中共公开承诺，未来将在新疆推动民族自治。1951年2月，新疆民族区域自治筹备工作的展开，曾经令伊宁集团相信，这有可能是他们达成长期追求目标的另一次机会。以前伊宁集团参与者为主的新疆本地民族干部，在有关民族区域自治的讨论中，试图将中共有关民族区域自治的定义修正为苏联式加盟共和国、自治共和国的模式。
前伊宁政权幸存的最高阶成员赛福鼎，当然赞同伊宁集团其它成员的主流意见，但他比中下层干部更清晰地体认到，北京在民族区域自治政策中，预设了不可逾越的底线。对此，赛福鼎的策略是降低维吾尔人诉求中的苏联色彩，改从中共民族政策中寻求空隙，期望从北京取得几项实质利益：（一）建立行政位阶高于省级的大行政区级「维吾尔斯坦自治区」，直属中央政府；自治区的共产党组织与人民解放军则隶属共产党西北局；（二）自治区行政组织主要由民族干部组成；（三）自治区内以维吾尔语文作为官方公务语文；（四）除军事、外交、海关交中央政府处理外，其余事务一率由自治区政府自行管理。赛福鼎特别强调，应以民族的称号「维吾尔」，而非地名「新疆」，作为自治区的名称。
1951年3月，转任中共伊犁、塔城地方各级行政职务的前伊宁政权干部共51人，在新疆保卫和平民主同盟伊区委员会图书室举行座谈会，提出了两项主要主张：（一）成立维吾尔斯坦，保障维吾尔作为自治主体民族的权利。（二）由自治民族军队负责民族自治区域内的治安和防务。伊宁集团的诉求逾越了中共民族政策的底线，甚至也超过了中共在进军新疆前就保障伊宁集团政治利益问题与莫斯科达成的默契，在中共的强力打压下，遭到重大挫败。
（二）行政位阶提升愿望的落空与分「省」之议的流产
中共从1949年10月建政到1954年宪法颁布前后这一段时期内，在行政区划上作了较大规模的调整，设置了一些位阶或功能特殊的行政区域。正式的层级和权宜性的层级合计共有八级，由大至小依次为：大行政区（简称大区）、省（自治区、直辖市、行政公署区、地方、地区）、行政区（「行政公署级自治州」）、专员公署区（在指涉政区时简称专区，在指涉位阶层级时简称专署，还有自治州、盟）、县（自治县、旗）、县辖区、乡（自治乡、镇）、乡（镇）辖管理区。37与少数民族有特殊关系者则主要是「大区」、「行政区」、「专署」（「专区」）等三级建制。
中共建政之初，缺乏足以全面替代前政府地方行政体系的各种资源与条件，只好利用各大「野战军」的军事指挥及政工体系，对中华民国遗留下来的一级行政区域的运作，进行全面的或原则性的政策督导。这一作法与历朝以中央临时派出机构监督具有坐大、割据倾向的地方政府相似，但只有中共所设立的大行政区，才是涵盖整个大陆国土范围，且具有统一制度的省级以上行政建制。
1949年末至1954年，中共以华北、东北、华东、西北、中南、西南六个大区，作为地方最高政区，管辖省、省级行政公署和直辖市；大区政府（军政委员会）可独立掌控人事任命、预算、财经计划等，职权堪称广大。39同时，鉴于内蒙古自治区和西藏地方事务涉及敏感的民族与国际问题，该两处在行政上不受华北或西南大区管辖，而直隶于「中央人民政府政务院」，因此该机构在形式上也具有与大区相等的地位。代表伊宁集团利益的赛福鼎目睹这一状况，在明了中共绝不会接受新疆分离，也不会接受新疆成为加盟共和国或自治共和国之后，自然对于实质拥有大区的地位，抱持极高的期待。退一步而言，即使只是比照同期的内蒙古和西藏，仅在名义上拥有与大区相当的地位，至少可以不必面对北京和西安两个顶头上司，同时也可以在较大程度上保障北京承诺给予新疆的特殊政策弹性。平实而论，1951年2-3月间，赛福鼎等人向北京索要大区的地位，并不会显得十分唐突，因为这正好合于太祖对于此一时期建立「强有力的地方政府」的愿望。
然而，随着时局发展，赛福鼎等人的愿望再度落空。1952年夏季，中共恢复国民经济的工作进展顺利，韩战战局也进入稳定对峙的状态，中共领导人转而倾向在即将到来的经济建设时期，加强中央集权。不久，太祖即力主提早结束「新民主主义时期」，进入「社会主义」阶段；同时仿效苏联，全面实行以中央集权为前提的「计划经济」。431952年11月，大区行政委员会不再是最高级的地方政区，其权责限缩为中央政府的派出机构。441953年初，复将主持各中央局的党高级干部调往中央，并逐渐缩减各中央局和各大区的机构与职权。1954年8-11月，六个大区的行政委员会先后撤销，大区共产党中央局一并遭到废除；「省」级行政区域成为一级政区，等于回复到明、清及中华民国时期的状态。1955年初，又将原有的六大军区分割为十二大军区。47面对中央政策的剧烈转折，赛福鼎有关将新疆的地位提升到大行政区位阶的提议未成，可谓生不逢时。
事实上，伊宁集团提议将新疆行政位阶升级的同时，中共治理新疆的要员出于不同的考虑，也曾重弹中华民