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完善我国行政监督体系的探讨打印版

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完善我国行政法制监督体系的探讨
专业：行政管理 姓名：邓小明 指导老师:彭小丁
(惠州学院 政法系，广东，惠州，516007)

摘 要
目前我国已经形成了行政法制监督体系，但仍存在着一系列问题和不足：监督机构之间尚未形成有序的关联结构，监督主体缺乏应有的独立性在监督范围上过窄、监督对象上缺乏制衡性，在监督手段和监督方式上效果差,在监督程序上，缺乏应有的透明度，未能充分保障社会的知情权.针对这些问题，作者探索性地提出了改革和建设我国行政法制监督机制的若干对策。

关键词
行政法制;监督体系；完善

10

目录
一、我国行政监督体系的基本结构 2
（一)内部监督 2
（二）外部监督 2
二、我国行政法制监督存在的主要问题 3
(一）法律监督制度的权力整体配置不合理 3
（二）监督主体缺乏应有的独立性 3
（三）法律监督规则的欠缺 4
(四）监督对象缺乏制衡性 4
三、如何健全和完善我国现代的行政法制监督机制 5
(一）调整行政法制监督体制 5
(二）实行司法独立 5
（三)扩大监督范围 6
(四）建立广泛而普遍的一般行政监督 6
（五)完善行政监察和审计监督 6
（六）加快新闻监督立法 7
（七)建立渠道畅通的公民监督方式 7
致谢 8
参考文献 9

依法治国，建设社会主义法制国家,已经写入我国的根本大法-—宪法，成为全国人民为之奋斗和追求的目标。要实现依法治国这一宏伟目标，关键在依法行政，重点在依法行政,难点也在依法行政.这是因为：一方面，行政机关担负着依法管理国家事物、经济和文化事业、社会事物的繁重任务,是国家权利中最活跃、最普遍的权利。另一方面,行政机关在行使权利的过程中拥有很大的行政自由裁量权，是最需要控制而又最难以控制的权利.因此,要确保行政机关依法行政，就必须加强对行政机关的法制监督，建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度.
一、我国行政监督体系的基本结构
改革开放以来，我国行政监督体系构成、机构建设、制度完善、监督立法、监督效果等方面都取得了巨大成就,为保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻执行，保证党政机关及公务人员的清正廉洁，密切党群关系，促进社会稳定和经济发展，发挥了重要作用。根据监督主体的不同，我国现行的行政监督体系可以分为内部监督和外部监督两个部分。

（一）内部监督
内部监督主要是指行政机关内部的一般监督、监察监督、审计监督和政府法制监督。（1）一般监督。主要是指各行政机关按照直接隶属关系而构成监督。（2）监察监督。行政监察是政府自我制约的一种监督机制，是在国家行政系统内部设立行使监察职能的专门机关,依法对行政机关及其公务人员以及由行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策、决定的情况以及违纪违法行为进行专门的监督。(3)审计监督。审计监督是一种经济监督,是由国家行政机关内部设置的专司审计职能的审计机关，依照法律法规对被审计单位的财政收支活动、经济效益和遵守财经法纪情况进行审核和稽查，并做出评价，将审计结论通知被审计单位及其主管部门的一种专门活动。(4)政府法制监督。尽管这种监督在理论探讨中鲜有提及，但政府法制机构通过办理行政复议案件、规范行政审批程序、推行行政执法责任制、约束行政自由裁量权、对规章和规范性文件备案审查和定期清理等手段，达到对行政机关的具体行政行为和抽象行政行为进行监督的目的。

（二）外部监督
行政机关外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督 即人民代表大会及其常委会的监督；国家司法机关的监督，即人民法院和人民检察院的监督;中国共产党作为执政党实施的监督，等等.外部非权力监督包括：人民政协的监督;广大人民群众、社会群体及新闻媒体的舆论监督等等。

二、我国行政法制监督存在的主要问题
（一）法律监督制度的权力整体配置不合理
总体看权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理,体制设计上有所欠缺.监督机关相互间缺乏应有的配合沟通和有机协调,或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落到实处，影响了对行政监督的权威性和有效性.无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等形式上很健全，实际上由于监督的分散，主体在隶属关系上受多重领导的制约,未能真正形成监督合力。司法机关监督力量偏弱,这种事后监督主要是做一些修修补补的工作.监督内容上较为狭窄，在我国行政诉讼中对抽象的行政行为不受理，使行政相对人的权益受到一定损害。内部监督虽然得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时,也出现无力监督的现象。社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其他如新闻监督、人民监督不能真正发挥应有的作用。行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理,相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督,使监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。权利机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等,由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约.权力机关监督停留在形式上,没有切实可行的配套监督制，难以发挥相应的监督作用.个人收集整理,勿做商业用途个人收集整理，勿做商业用途

（二）监督主体缺乏应有的独立性
权力机关的监督表面看独立性 ，虽然很强,但实际上还是被一些因素所左右,未能真正的独立行使监督权力，仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督.对行政机关的真正的弹劾，罢免、质询等权力行使不够，由于实行的集体领导制，因而监督工作不能落实到人而切实可行。司法监督还需完善，虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法机，不受任何干涉。但实际上司法独立未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府,造成了司法的附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。
(三）法律监督规则的欠缺
首先，法律监督实体规则的欠缺.我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺,主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定,但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能做出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任,一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体,法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺,另一方面，法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威.
其次，法律监督程序规则的欠缺。法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，至今人大法律监督程序仍无专门立法，即使1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,也只作了原则性规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务,人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。正是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。本文为互联网收集，请勿用作商业用途文档为个人收集整理，来源于网络

（四）监督对象缺乏制衡性
首先，行政法制监督对象缺乏均衡性。从法理上说,行政法制监督应当均衡地作用于对象,但在我国往往对行政工作人员监督多，对行政工作机关监督少；对一般公务员监督多，对中高级领导干部监督少,把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境,监督的路子越走越窄。监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多,自下而上监督少；内部监督多，外部监督少，尤其对“第一把手”的监督几乎出现“漏监",没有形成以领导干部为监督重点的监督机制。
其次，在监督手段和监督方式上效果差。许多监督没深入到内部去，做表面文章，走过场甚至是做秀的监督，令人失望.等待有人上门反映问题多，主动出击进行监督少。在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；在监督方式上,经常采用定期监督,而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用;在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。
最后，监督程序缺乏透明度，不能充分保障社会的知情权。监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序,未能形成制度化、具体化。一是一些重要的规范如《行政程序法》、《行政行为监督法》、《人民监督法》等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据；二是既有的一些监督规则措辞笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则,使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为.公开监督的程度也低，往往习惯采用“暗箱操作”。

三、如何健全和完善我国现代的行政法制监督机制
我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计,主要有以下几个方面：1、要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用,根据我国宪法，权力机关对行政的监督是根本的监督,应该在人大内部设立一个专门行使监督职能的监督委员会，统一领导和协调社会各监督主体的工作.鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段，而且权力机关监督的力量不是十分明显,借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察专员制度.

（一)调整行政法制监督体制
我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计，主要有以下几个方面：1、要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用，根据我国宪法,权力机关对行政的监督是根本的监督，应该在人大内部设立一个专门行使监督职能的监督委员会，统一领导和协调社会各监督主体的工作。鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段,而且权力机关监督的力量不是十分明显，借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察专员制度.

（二)实行司法独立
司法独立的基本含义包括两个层面：一是司法机关独立于行政机关（在美国还独立于立法机关）而存在，并自主地开展工作；二是司法机关及其司法官员在以审判为中心的司法活动中所发表的言论及其所作出的行为不受追究,以便有效地保障司法权的行使.司法独立是一项为现代法治国家普遍确立的基本法律准则。可以说，没有司法独立,就没有现代意义上的法治。司法机关在行使监督制约行政机关的权力时，更需要司法的独立。当然,这有待于我国的司法制度改革。使司法监督主体在人、财、物等方面相对独立于行政系统。

（三）扩大监督范围
有必要将所有的抽象行政行为处于全方位的监督之下,将行政复议和行政诉讼范围扩及全部抽象行政行为。在加强对羁束裁量行政行为的监督时，还要多加自由裁量的行政行为的监督，这也是依法治国与以德治国相结合理论在行政法制监督中的具体体现。同时，要着重创制对行政工作机关、中高级领导干部特别是“第一把手”、对失职行政、下级行政机关和公务员对上级行政机关及领导干部监督制度，同级不相隶属行政机关公务员互相监督制度，对监督机制进行调整，尽可能达到监督均衡。当然这只是个相对的概念，不可能有绝对的均衡，在不同的时期也应突出监督重点，不能平均用力，但与此同时也不能忽视非重点对象的日常监督.

（四）建立广泛而普遍的一般行政监督
为了加强上级政府的监督，应加强一般行政监督,即上下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性的监督,可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。事中、事后监督而且有行政强制性和权威性，通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。为增强监督责任心，可设立行政失察责任制，在监督中有过错的，应予以行政处理.

（五）完善行政监察和审计监督
我国的行政监察和审计监督在立法上已逐步向法制化制度化发展，但其监督地位还有待于提高。行政监察和审计监督在实践中需要相对独立地位,只有这样，才能实施真正意义上的监督.把这两个部门置于政府内部，其人、财、物、权归同级政府控制，故很难有效的对本地区和本部门的案件作出强有力的监督，对于所属地区的首长更是无法实施监督，无法真正处于监督的地位。鉴于我国的情况，可以将审计机关移交人大设立,只对人大负责，才能真正做到审计独立，充分发挥审计在防止官员为腐败中的重要作用。在此同时，行政监察和审计监督部门应明确监督权责，建立监督责任制。这是监督主体内部自我良性发展的必然选择，对监督主体，我们在赋予其权力时,应明确其应有的职责，使权责统一.而且也应加强行政监察和审计监督部门监督的程序.监督工作的实施应依法定的职权和程序进行,不得越权监督，越出职权范围监督。监督的程序化要求行政监察和审计监督部门在监督过程中依法进行，但并非一味要求一定要找到一套步骤相连的做法。

(六）加快新闻监督立法
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力，具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点，是一种有极大影响力而灵活的监督力量。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督.

(七）建立渠道畅通的公民监督方式
在行政公开、行政听证的条件下,公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权难以切实行使。与以上监督机制相配套,在具体运作上，我们针对监督机制，还应建立科学合理的监督人员遴选机制和激励机制。监督人员应具备严格的条件，具有专门的知识、经验和品德，并经选举推荐产生，专职地实施监督，不得实行其它职务.同时，在监督人员的工资、奖金、退休金及家庭安全方面应予以切实保障。
总之，健全行政法制监督制度，是一个复杂的系统工程，我们还需要做大量的工作，还要通过长期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡锦涛同志为总书记的党中央，对监督工作极为重视，中央纪律检查委员会已出台了《党内监督条例》，全国人大常委会和国务院正在制定实行工作监督和法律监督的监督法以及行政监督法规。相信不久的将来，我国行政法制监督制度必将进一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉洁的政府也一定会实现。

参考文献
（1）陈奇星著《试论加强和完善行政监督机制》,  社会科学，1999年版.
（2）张立志著《论行政法制监督》,洛阳师专报，2000年版。
(3）应松年著《行政法学教程》，北京：中共中央党校出版社，2001年版.
(4）石东坡著《论行政法制监督机制的完善》、《行政与法》，2001年版。
（5）卓越著《地方人大监督机制研究》，北京：人民出版社．2002年版。
（6）葛晨虹.《论权力制衡与行政监督》， 天津行政学院学报，2003年版
（7）刘靖华著《中国法治政府》,北京:中国社会科学出版社．2006年版.
(8)徐家良著《政府评价论》，北京：中国社会科学出版社．2006年版.
（9）曾维涛著《论完善我国行政法制监督体制的几点思考》,江西财经大学学报,2006年版.
(10）杨海坤著《中国特色政府法治论研究》，北京:法律出版社．2008年版.

致谢
完善行政监督体系是一个老问题，又是一个新问题。本人对这个问题经过长期分析、综合思考，终于顺利完成了管理学的毕业论文《完善我国行政监督体系的探讨》。它既融入了我长期的执着追求,更离不开我导师和各位老师的辛勤培养，我要真诚表达我的谢意。
我要衷心感谢我的指导老师。我有幸听取老师讲授的《行政管理学》，是我受益匪浅，老师的和蔼可亲、治学严谨、工作勤奋给我留下了深刻的印象。还感谢所有给我指点过老师.谢谢你们！