管城执法之法律探讨.doc

中央广播电视大学

毕业论文

题目：

专 业 法 学
年 级 ________________
学 号 ________________
学生姓名
指导教师

论文完成日期 二〇一三年十一月二十五日

目 录
一、城管执法现状及其危害……………………………………2
（一）城管执法现状……………………………………………3
（二）城管暴力执法的危害……………………………………3
二、 城市小商贩存在的意义与问题 …………………………4
三、城管执法的困境……………………………………………5
（一）执法工作的性质和环境是客观原因……………………6
（二）城管执法制度上的缺陷是根源…………………………7
（三）综合执法权缺乏法律依据………………………………8
（四）城管执法局地位尴尬……………………………………9
四、 城管执法的路径探析 ……………………………………10
（一）转变城管执法理念………………………………………10
（二）学习和借鉴各地的好经验，创新城管执法的模式……11
（三）正确认识和处理好以人为本与严格执法的关系………11
（四）转变城管执法理念………………………………………12
（五）完善城管执法的相关法规………………………………12
（六）提高城管执法人员的素质………………………………13
（七）正确认识和处理好树立自身良好形象与有效应对社会舆论的关系…………………………………………………………14
四、结语…………………………………………………………15
参考文献…………………………………………………………15

城管执法之法律探讨

【内容摘要】城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一直为社会所诟病。当前，城管执法的困境是综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律定位。要解决城管与小商贩的矛盾，就必须要明确一个基本问题———如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城里人作为城市既得利益者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利益的保卫者。如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利益的平衡者。显然，我们需要的是后者，需要的是和谐的综合执法。
【关键词】城管执法  环境 　矛盾   利益分析 
现实当中城管与无证商贩之间就如同猫鼠关系。在笔者调查的多起典型案例中，不论是城管还是无证商贩都出现了伤亡。按照波斯纳的新经济法学方法分析，这样战斗对社会来说非常不划算。因为即便城管打赢了，国家很可能按照国家赔偿法来救济相对人；而相对人打赢了，国家可能要按照公务员法及其相关法律规定为城管队员定为公伤。不管怎么样都要这些纳税人来为这个结果埋单。对此,人们不禁要问城管执法难道就是两种方式——要么打人，要么被打，要理清这个问题就必须对冲突双方分别进行利益分析。
一、城管执法现状及其危害
（一）城管执法现状
城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。自2002年以来，一些试点城市都相继成立了城市管理行政执法局，到2005年底，全国已有308座城市（区）设立了城管局。张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007年6月，第3期。

城市管理综合执法实施以来，既得到了理论界的支持，也为城市管理及建设做出了积极贡献，并得到一定好评。但是，由于我国城管执法起步较晚，关于城市管理综合执法的法律法规不健全，城市队伍建设不够成熟，且缺乏城管执法的经验和方法，城管执法中出现诸多问题，面临着十分严峻的现实困境，城管执法成为城市管理中的焦点和难点问题。根据有关部门在一个城市的问卷调查显示，该市市民对城管监察工作满意率只有29.20%。 崔北军：《城管执法中存在的问题及对策》，蚌埠党校学报，2007年，第3期。
据统计，2006年1—5月份，仅广州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件就达320宗，222人受伤。 同上。
目前，在城管综合执法中，滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私、吃拿卡要、作风粗暴、态度蛮横等现象严重，导致市民及社会对城管制法不满，暴力执法和百姓暴力抗法事件频繁发生。
（二）城管暴力执法的危害
1、加重社会矛盾，影响社会稳定
中国政法大学教授马怀德在接受记者采访时说：“暴力执法，会带来暴力抗法。”由于城管执法的对象主要是下岗工人、无业市民和农民等为生计而从事“违法”经营的摊点商贩，这些人一般素质较低，且是处于社会底层的弱势群体，所以暴力执法的直接逻辑结果便是暴力抗法，以及社会大众出于对弱势群体的同情而对城管执法工作的不满甚至愤懑。这种以暴制暴的执法方式，一方面会导致执法对象的暴力抗法，引发一系列执法者与被执法者之间的暴力冲突事件；另一方面，会引起全社会对城管部门执法工作的不支持，给执法工作带来巨大的阻力，这将严重威胁一个城市的社会秩序和稳定发展。
2、削弱法律权威，损害政府形象
城管本是法规的捍卫者，是国家和城市的执法者。执法部门及执法人员在执法过程中执法犯法，动辄挥舞“执法”大棒予以惩戒，更有的执法者的行为严重偏离正常轨道，私自扩大执法范围，将野蛮的执法方式、专制落后的执法理念贯穿到城管执法工作中，这既有悖国家法律法规和政策，也有违法律的初衷，城管的暴力执法和不文明施法会严重削弱法律在城市管理和社会建设中的权威。另一方面，城管部门的执法工作代表的是政府的形象，其工作质量的好坏、文明与否不仅代表执法者本人的素质，还关系到政府在民众中的形象。城管的暴力执法会严重削弱法律在社会大众中的权威，也会损害政府的形象。
二、 城市小商贩存在的意义与问题  
城管执法给城市的发展带来了好的影响，但并没有得到所有的群众的认可。而导致这一点的正是暴力所引起的。从城管制度开始以来，每一年都有一些暴力执法、暴力抗法的新闻，在网络上搜索，城管暴力事件不少，且参与评论的网民对城管的态度是负面的，一些留言甚至是粗俗不堪的。城管执法的主要对象是小商贩。其经营项目主要是蔬菜、水果、简单日用品以及其他简单的手工业等，例如：工作族的早餐、水果滩、小商小贩的价廉农副产品等。这些生活必需品极大的方便了城市人民生活，也缓解了就业压力。即便是西方发达国家的国际大都市依然少不了小商贩的足迹。所以说城市小商贩的顽强生命力本身就说明了其符合城市发展的现实需要。 小商贩这个群体主要是：下岗失业工人和失地、进城农民等，由于生活水平不好，为了维持生计，再加上摆摊的成本较低，才致使他们如此做法。群众总是同情弱者的，也明白小摊贩维持生计的不易，再加上一些城管在执法过程中的粗暴行为，群众的不满也就可以理解了。并且由于网络、新闻的引导，部分网民对于一些暴力执法事件的渲染以及偏激的评论，也是导致群众对于城管执法不满的原因。 
三、城管执法的困境
当前，我国经济体制和社会结构正在发生深刻变革，这种变革带来了巨大的发展机遇，也蕴含着深刻的社会矛盾。特别是随着城市里的低收入群体和外来无业人员增多，各种利用公共空间违规谋生的手段层出不穷，形成了庞大的“地下经济”群体，例如摆摊设点、张贴小广告、黑车拉客等。这些活动对正常的城市环境秩序造成了很大的影响，成为城管执法工作的重点，但也给城管执法工作带来了更复杂的执法环境。
（一）执法工作的性质和环境是客观原因
城管执法局的产生首先是大环境的选择，是为了改变当前我国城市化进程中存在的交叉执法、重复执法的问题。其次，作为一种新体制，城管正处于一个探索阶段，并且一步一步走向完善，在这个阶段环境的作用是十分明显的，马有功认为：在执法环境方面，无论是从宏观到微观，或是从内部到外部等环节都存在一些不尽如人意的地方，或大或小、或多或少地影响和干扰着法律、法规的全面实施。城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所使执法环境变得十分恶劣。首先，在城市管理中，城管执法部门与执法对象之间的矛盾是最尖锐、最不容易协调的：一方面，作为执法方的政府部门有职权与责任对城市管理中的违规违法行为进行管理和处罚；另一方面，作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事“违法”行为，而且其从事的工作也都是市民日常生活中所需要的。这就使城管执法者与相对人之间发生了直接的冲突，甚至是对立的“敌我”两个阵营。正如毛寿龙先生所言：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就丢了“饭碗”，反过来城管人员端稳了“饭碗”，小商小贩就面临着困难。舒圣祥：《城管与小贩的“饭碗之争”》，http//news,

其次，城管执法所面对的执法对象大部分属于城市中的弱势群体，一方面因为执法对象的文化程度、整体素质相对较低，另一方面又迫于生计，所以执法对象更不愿接受城管执法的相关决定而容易与执法者发生对抗，加剧对立双方的冲突。而且，弱势群体在于执法者的博弈中，往往得到社会大众的同情，这使执法者陷入被动、不利的处境，一定程度上激化了执法者的工作情绪，从而进一步触发了城管执法中暴力执法事件。
（二）城管执法制度上的缺陷是根源
首先，城管执法制度使城管执法处于不利地位。城管执法中行使的是一种相对集中的行政处罚权，由城管局统一行使若干行政机关的行政处罚权，而有关行政机关则不再行使这一职权。按照行政处罚法的规定和国务院的要求，行政处罚权相对集中后，对城管执法机关履行职责的活动，原来的有关行政执法部门要积极支持、配合。但是在实际的城管执法过程中，有关行政执法机关对原归属其管辖的违法现象不闻不问，市城管执法得不到其他相关部门的支持。另一方面，城管执法制度使城管执法既处于城市管理的末端，又是城市管理的第一线。使得执法者既要直接面对被执法对象并行使自由裁量权，又成为裁量结果的直接实施者。既开罚单又当面索要罚款的执法方式在程序上存在不合理性，不利于执法工作的顺利进行。其次，城管执法制度的相关法规不健全。从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城管队伍已经经历了13年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。除了缺少法律依据外，城管执法更无规范的执法程序可循。执法者在工作中随意性、自主性很大，使执法工作不能公开、公正的开展。另外，针对城管执法工作的监督机制、保障机制也尚未确立，这就使得城管执法人员疏于法律法规而违规执法，超越法律权限做出有损民众的行为。由于城管执法缺乏强制执法权力保障机制，城管执法工作又不像公检执法具有较高的威严，因而执法对象很可能对执法行为进行反抗，甚至采用暴力抵抗的方式。
（三）综合执法权缺乏法律依据 
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国依法治国的16字方针。城管经常要与综合执法联系在一起，但由于宪法和行政法都未明确规定城管的法律定位，所以城管从身份上说，既不是行政机关也不是法定授权的组织,这导致其法律地位处于模糊状态。但实际上，城管确实在行使行政权力。城管经常要与综合执法联系在一起，我国法律一直没有正式界定综合执法权。综合执法的权限到底有多大，通过对各个地方情况的统计，大致可以锁定以下七方面：一是市容环境卫生管理方面，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；二是城市园林绿化管理方面，依法处罚破坏园林设施即苗木行为；三是公安交通管理方面，依法处罚机动车、非机动车以外的违法占道行为；四是市政管理方面，依法处罚违法占道行为；五是城市规划管理方面，依法强制拆除与处罚未经规划部门许可的违法建设行为；六是工商行政管理方面，依法处罚占用道路的无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容等违法行为；七是法律、法规、规章规定的其他行政处罚权。可见，综合执法权涉及环保、公安、交通、城建、工商等各个工作部门，基本上集中了一个地方政府所有主要的执法权。但是，由于综合执法权不但范围大而且还没有相关的程序法规定，这样就导致综合执法变成城管部门的“自留地”。在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量成为主流，而在做出处罚决定之后，又缺乏有力的救济途径，立法的真空是恣意行为的罪魁祸首。试想一下，没有约束的庞大权力，就相当于一个没有方向盘的重型卡车在市区中高速横行。据《南方都市报》报道，深圳市城管部门的一辆执法车，突然被深圳市某街道的城管执法车卡死。两名市执法队员当场亮出执法证，对方称他们假冒。言语不和之间，后者对前者拳打脚踢。事发后相关领导赶到派出所协调处理，连连声称：“这完全是一场误会”。如此的嚣张，城管连自己人都打，那么还有谁来管城管。
（四）城管执法局地位尴尬
一直以来，就全国来看，城管系统没有行业行政主管部门，而我国行政组织结构从框架上看，基本形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系，因此城管就处于不上不下的尴尬地位。而且在各地有着以下不同的体制：
（1）独立体，即将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)。
（2）联合体，即对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局”和“城市管理行政执法局”牌子， 实行”一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。
(3)从属体即城管行政执法局作为二级局从属于一级局。
对此，城管制度似乎在各地的体现各不相同，作为一个已经在中国运行了20多年的体制，却始终没有得到一个好的、法律上的规范，这对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制显而易见是不利的。
四、 城管执法的路径探析  
（一）转变城管执法理念
现代城市管理的目标是提高市民的生存、生活质量，当人们的需求与城市管理的其他需求发生矛盾时，“人的需求”应放在第一位，实现“人性化”管理。城市管理既要体现对强者的肯定，又要对弱者进行有效的照顾和关怀，既要满足城市管理秩序的要求，也要满足城市弱势群体的生存需求，体现和谐社会的宽容精神，以人为本，树立市民主体的观念。城管部门要从原有的不文明执法中吸取经验，转变城管执法的理念，成为为人民服务，为弱势群体解决实际困难的好公仆。
在具体的实践操作中就体现为从“只堵不疏”到“堵疏结合”，为城管相对人谋出路。提供公共物品，满足百姓需求是政府的责任，而照顾社会弱势群体，解决他们的实际困难更是政府的职责所在，只有政策引导得当，城管执法相对人才会选择合作守法的生活方式。以在个城市普遍出现的夜排档为例，一些大城市的中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向坐商转化提供条件。而在一些小城镇，可以在城郊威震写分散在城市中心商贩建立集中经营的场所，既可以减少与流动商贩“打游击”，美化市容，又可以是商贩们的生计问题得到解决，并满足市民的需求，融洽市民与政府的关系。
（二）学习和借鉴各地的好经验，创新城管执法的模式
应当在充分吸收外地成功做法的基础上，加强对本地城市管理特点和规律的研究，探索出最适合本地城市发展实际的城市管理模式。一方面，要认真研究国内其它城市特别是大型城市的城管执法模式，将他们的好做法和好经验运用到本地城市城管执法工作中来。另一方面，要认真总结和研究外地好的城管执法工作模式，发掘出经验性的、行之有效的工作思路和方式，根据本地特点和实际情况，分类别进行推广。
（三）正确认识和处理好以人为本与严格执法的关系
作为一个执法机构，城管执法部门必须牢固树立严格执法的理念，履行好各项行政执法职能。在执法过程中，首先必须戒除有法不依、执法不公、违法执法、以言代法、以权压法，还必须防止越权执法，弃法不为和办人情案、执人情法等问题的出现。但是也应看到，城市管理的终极目标是提高市民的生存质量，当人的需求与城市管理的其他需求发生矛盾时，人的需求应放在第一位，要尊重人、依靠人、服务人，实现城市管理的“人性化”。城管执法既要体现对强者的肯定，又要对弱者进行有效的照顾和关怀；既要满足城市管理秩序的要求，也要满足城市弱势群体的生存需求，体现和谐社会的宽容精神
（四）转变城管执法理念
城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。 人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
（五）完善城管执法的相关法规
针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法依据的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理的综合执法的法律，使城管执法部门能够得到城管相对人更大的认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管现象”，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
另外，城管执法行使执法权，不仅要严格遵守实体法，而且要有一套严格的程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为的公正、合理，维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应有一套切实合理的程序可循。如调查取证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。城管执法机关要确定一套具体且有操作性的行政执法决定程序和执行程序，如行政处罚决定程序中的简易程序应遵循的实施步骤表明身份、指出违法事实，说明处罚理由和依据；告知当事人权利；听取当事人陈述和申辩；制作笔录，填写处罚决定书，交付处罚决定书，备案。
（六）提高城管执法人员的素质
城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。和谐的综合执法，需要的是城市当中两种利益的代表坐下来，寻找双赢的方法，然后通过权力机关将这种利益划分进行法定化。不解决这个问题，即便换做哪一个部门行使综合执法权，其表现也会如同城管一样。至于执法环节，不论是城管还其他执法机关，都应该是“软硬”兼施。所谓“硬”，即执法的目标是刚性的，不能随意妥协或更改。同时，针对小商贩的不同行为区别对待：对于严重违法、屡教不改的要依据相关法律从严处罚决不姑息；所谓“软”，即对于初次违法、轻微违法的相对人要批评教育为主财产处罚为辅。执法的“软”与“硬”要相辅相承，“软”以“硬”为前提，“硬”以“软”为表现，才能达到行政目的和手段的平衡。 
（七）正确认识和处理好树立自身良好形象与有效应对社会舆论的关系
总的来看，目前社会舆论对城管执法的评价比较负面，对城管执法工作也产生了不利的影响。作为城市执法部门，应当客观、理性地对待各种负面的新闻报道和社会舆论。一方面，要承认当前城管执法队伍整体素质确实还不够高，一些执法行为确实存在着问题。另一方面也要看到，一些新闻媒体为了吸引读者眼球而故意夸大事实，报道时带有片面性。因此，城管执法部门不应把过多的精力放在如何应对外界报道和评论上，而是应当以我为主，切实抓好自身队伍建设，提高执法水平，努力营造良好的自身形象，用良好的工作表现和成绩促使社会舆论实现转变。
四、结语
由于制度法规上的缺陷，以及执法者和被执法者双方文明程度较低等原因，我国的城管执法工作面临着诸多现实困境。而在这种困境下产生的城管暴力执法现象无疑有碍城管执法工作的进一步发展和现代文明城市与和谐社会的建设，因此，政府部门应转变现有的城管执法理念，从为执法对象解决实际问题的角度出发，以人为本、文明执法，改善政府形象，使城管执法工作得到市民的理解和支持，为城管执法营造一个良好的执法环境。唯有此，我国的城管执法工作才能健康有序的发展，才能使城市管理走上有序和谐的道路。
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6.张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007年6月，第3期。
7.崔北军：《城管执法中存在的问题及对策》，蚌埠党校学报，2007年，第3期。

目录
第一章项目基本情况 3
一、项目情况说明 3
二、可行性研究的依据 5
第二章项目建设的必要性与可行性 8
一、项目建设背景 8
二、项目建设的必要性 9
三、项目建设的可行性 14
第三章市场供求分析及预测 17
一、项目区生猪养殖和养殖粪污的利用现状 17
二、禽畜粪污产量、沼气及沼肥产量调查与分析 18
三、项目产品市场前景分析 20
第四章项目承担单位的基本情况 21
一、养殖场概况 21
二、资产状况 21
三、经营状况 21
第五章项目地点选择分析 23
一、选址原则 23
二、项目选点 23
三、项目区建设条件 24
第六章 工艺技术方案分析 27
一、污水处理模式的选择 27
二、处理工艺的选择 29
三、项目工艺流程 31
四、主要技术参数 35
五、主要设备选型 39
第七章项目建设目标 40
一、项目建设目标 40
二、项目建设规模 40
第八章项目建设内容 42
一、建安工程 42
二、仪器设备 46
第九章投资估算和资金筹措 48
一、投资估算的范围 48
二、投资估算的依据 48
三、投资估算 49
四、资金使用计划 54
五、资金筹措 54
第十章建设期限和实施进度安排 55
一、项目建设期限 55
二、项目实施进度安排 55
第十一章土地、规划和环保 57
一、土地与规划 57
二、环境保护 57
三、安全防护 60
第十二章项目组织管理与运行 63
一、项目建设组织管理 63
二、项目建成后运行管理 66
三、项目运行费用 67
第十三章效益分析与风险评价 69
一、经济效益分析 69
二、项目风险评价 72
三、生态效益 75
四、社会效益 76
五、附表 77
第十四章招标方案 78
一、编制依据 78
二、招标范围 78
三、招标方式 78
四、招标组织形式 79
有关证明材料及附件 81

18